臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第192號原 告 陳老建
陳楷楨陳楷豊被 告 彰化縣二林鎮公所代 表 人 張國棟訴訟代理人 黃郁玲上列當事人間因建築法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告陳老建（即自用農舍建築執照之起造人）於民國（下同）87年5月12日向被告申請實施區域計畫地區自用農舍建造執照，被告審查後於87年5月27日核發87二鎮建字第6580號自用農舍建造執照（下稱系爭建造執照），起造人陳老建復於87年6月29日申報建築工程開工，工程完竣後，被告於88年3月10日受理起造人陳老建申請實施區域計畫地區自用農舍使用執照，經審查後於88年3月19日就彰化縣二林鎮萬合里江山巷2號之4、6等2棟加強磚造農舍核發88二鎮建字第3315號自用農舍使用執照（下稱系爭使用執照）。嗣原告陳楷楨、陳楷豊以包括本件被告等人為被告，向臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）起訴請求本件被告應撤銷前揭使用執照、確認該使用執照無法律上效力即該自用農舍屬違建物，並請求被告等應修復該自用農舍及連帶損害賠償新臺幣（下同）6佰餘萬元及利息等，經彰化地院以100年12月22日100年度重訴字第19號民事判決原告之訴及假執行之聲請均駁回；又於該民事訴訟審理期間，原告陳楷楨於同年11月22日向被告申請撤銷前揭使用執照，經被告以100年12月2日二鎮建字第1000026935號函復略以：「本所係依法核發上開文號之使用執照，故所請歉難辦理」。原告陳楷楨不服，提起訴願，經決定不受理。原告3人提起行政訴訟，請求確認被告核發之系爭使用執照無效及合併請求國家賠償，經本院101年6月13日101年度訴字第114號裁定駁回原告請求確認使用執照無效部分，另以101年7月19日101年度訴字第114號裁定自行撤銷移送裁定並駁回原告合併請求國家賠償部分。原告不服，就確認使用執照無效部分提起抗告，經最高行政法院101年度裁字第2158號裁定駁回確定。原告復提起本件行政訴訟，求為判決：⑴請求撤銷系爭建造執照及使用執照，及請求確認無效。⑵就財產權益及名譽、訴訟自由等人格權益損害賠償部分，請求被告損害賠償給付原告陳老建、陳楷楨、陳楷豊7,036,732元整，及其中5,036,732元自88年7月26日起至清償日止按年息百分之五算付利息，其中2,000,000元自102年4月1日起至清償日止按年息百分之五算付利息。
⑶聲請暫停本案訴訟程序。
二、本件原告主張：㈠按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……四、所要
求或許可之行為構成犯罪者。……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條第4款及第7款定有明文，被告未依建築法規定審查，在無設計結構書、說明書之下，違法核發系爭建造執照及使用執照，顯具有重大明顯之瑕疵外，其許可之行為是否涉嫌瀆職、詐欺、背信、圖利、公共危險。其違反行政程序法第1條確保依法行政之原則，肇致系爭房屋使用執照一再被非法使用，於民、刑事訴訟案件原告連續受損害。
㈡原告提起本件確認行政處分無效訴訟，係以臺灣彰化地方法
院102年度重訴字第36號民事起訴狀訴之聲明，請求被告確○○○鎮○○段218之35地號土地之彰化縣二林鎮實施區域計畫非都市地區自用農舍建造執照「捌柒二鎮建字第陸伍捌零號」、使用執照「捌捌二鎮建字叁叁壹伍號」均為無效，故已依法先向被告請求確認行政處分無效而未被允許。而且原告於102年4月16日申請國家賠償時又請求一次，被告於102年5月9日以二鎮行字第1020006271號函拒絕國家賠償。原告已就確認行政處分無效及國家賠償部分，向彰化縣政府提起訴願，目前仍於審理中。就請求國家賠償部分，因原告先於102年5月7日向鈞院提起本件訴訟，被告於102年5月9日始作成拒絕國家賠償決定，原告已於102年7月24日彰化地方法院民事庭開庭時以言詞補提國家賠償。至於鈞院101年度訴字第114號裁定駁回，當時原告未向被告申請國賠，本件係原告第1次向被告申請國賠。又本院101年度訴字第114號案件原告於程序上有很大瑕疵，在本件已補正，上次原告未直接向被告提出申請國家賠償書，被告於本案所述均非事實，及所提證物沒有證據能力，且鈞院101年度訴字第114號原告未提到建造執照。又原告訴之聲明第2項就財產權益損害賠償部分，係依行政訴訟法第7條合併請求被告損害賠償給付原告7,036,732元整及利息。
㈢被告雖核發系爭建造執照、使用執照予原告陳老建，惟係由
原告陳楷楨及原告陳楷豊出資，以原告陳老建名義興建。原告請求確認系爭建造執照及使用執照無效之法律上利益，係為將來得請求被告及承造人負損害賠償責任。原告嗣以其有權利請求被告撤銷系爭建造執照及使用執照，且原告提起撤銷訴訟，須經訴願程序，原告業於102年7月24日向彰化地院民事庭補提國家賠償部分，亦於102年9月17日向彰化縣政府提起訴願，尚未為訴願決定，仍須時間等待，乃於102年9月17日以起訴補正及聲請狀，變更訴之聲明，請求判決如上所述。關於狀載聲請裁定將本案訴訟（102年度訴字第192號）移送於彰化縣政府部分，於言詞辯論時已當庭陳明該部分不再聲明。
三、經查：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，欲提起撤銷訴訟，應先經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。本件原告訴請撤銷系爭建造執照及系爭使用執照，查本件原告係於102年4月30日向本院提起行政訴訟，有起訴狀上收文日期戳可稽（見本院卷第4頁），依原告102年9月17日所提起訴補正及聲請狀載，原告等係於102年9月17日始向彰化縣政府提出訴願（見原告102年9月17日所提起訴補正及聲請狀「事實及理由」欄壹之二、內所述及本院卷言詞辯論筆錄），則原告訴請撤銷系爭建造執照及系爭使用執照，顯未經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，此部分其起訴自屬不合法。且按「我國行政訴訟法係以主觀訴訟為原則，亦即除法律別有規定外，提起行政訴訟者，限於為保護其權利或法律上利益，始得為之。」本件系爭建造執照及系爭使用執照均為授益處分，原告陳老建為各該處分之相對人，因該處分之內容係授予相對人利益，相對人自不可能因該行政處分而有權利或法律上利益侵害，自無提起撤銷訴訟之餘地，系爭建造執照及系爭使用執照之核發符合原告陳楷楨及陳楷豊之利益，其二人自無因核發系爭使用執照之授益行政處分內容而可能有權利或法律上利益侵害，亦無據以提起撤銷訴訟之餘地。本件原告已陳明係由陳楷楨及原告陳楷豊出資，以原告陳老建名義向被告申請核發系爭建造執照及系爭使用執照（見本院卷第382頁狀載，雖原告稱其所委託之張夏未檢附委託書，惟不否認委託）。則於法律上亦無何不利益可言，其訴亦非合法。
㈡原告請求確認系爭使用執照無效部分，原告前曾就相同事由
，向本院起訴，經本院於101年6月13日101年度訴字第114號裁定以原告無即受確認判決之法律上利益為由予以駁回，並經最高行政法院101年度裁字第2158號裁定駁回原告之抗告確定在案，業經調閱無訛。原告本件復提起確認系爭使用執照無效，其訴訟標的為確定判決之效力所及，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，此部分起訴不合法。且按「我國行政訴訟法係以主觀訴訟為原則，亦即除法律別有規定外，提起行政訴訟者，限於為保護其權利或法律上利益，始得為之。準此，在行政處分無效確認，必須是受行政處分侵害權利或法律上利益者，始得提起。而行政處分是（否）侵害權利或法律上利益，係以行政處分之內容定之。是以授益處分之相對人，因該處分之內容係授予相對人利益，相對人自不可能因該行政處分而有權利或法律上利益侵害，自無提起確認該行政處分無效之即受確認判決之法律上利益。本件系爭使用執照為授益行政處分，抗告人陳老建為處分相對人，依上所述，其無提起確認此行政處分無效之即受確認判決之法律上利益。又系爭使用執照並未對抗告人陳楷楨及陳楷豊有何侵益內容，且如同原裁定所認定，系爭建物係由抗告人陳楷豊及陳楷楨所出資興建，以抗告人陳老建為起造人，建物興建完成後申請系爭使用執照，則系爭使用執照之核發符合抗告人陳楷楨及陳楷豊之利益，其二人自無因核發系爭使用執照之授益行政處分內容而可能有權利或法律上利益侵害，亦無確認此行政處分無效之即受確認判決之法律上利益。是以原裁定以抗告人之起訴未合行政訴訟法第6條第1項之起訴要件，而依同法第107條第1項第10款駁回其訴，於法無不合。」業經最高行政法院101年度裁字第2158號裁定闡述甚詳，並經調閱該案卷無訛，原告再就系爭使用執照部分起訴，亦有行政訴訟法第107條第1項第10款之不合法。
㈢其次關於原告訴請確認系爭建造執照無效部分：查本件系爭
建造執照為授益行政處分，原告陳老建為處分相對人，依上說明，其無提起確認此行政處分無效之即受確認判決之法律上利益。又系爭建造執照並未對原告陳楷楨及陳楷豊有何侵益內容，且系爭建物係由原告陳楷豊及陳楷楨所出資興建，以原告陳老建為起造人，申請系爭建造執照，則系爭建造執照之核發符合原告陳楷楨及陳楷豊之利益，其二人自無因核發系爭建造執照之授益行政處分內容而可能有權利或法律上利益侵害，亦無確認此行政處分無效之即受確認判決之法律上利益。是以原告之起訴未合行政訴訟法第6條第1項之起訴要件，而有同法第107條第1項第10款之不合法。
㈣關於原告請求被告給付原告陳老建、陳楷楨、陳楷豊7,036,
732元，及其中之5,036,732元自88年7月26日起至清償日止按年息百分之五算付利息，其中之2,000,000元自102年4月1日起至清償日止按年息百分之五算付利息部分，原告於準備程序中已陳明係依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償（見本院卷第334頁、第373頁筆錄，第300頁狀載係國家賠償法律關係），原告雖另稱依訴願法第80條第3項請求，惟本件並非訴願程序，故原告該陳述真意應係合併請求，即如前所陳係依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償。按「行政訴訟法第7條規定所謂『合併請求』損害賠償或其他財產上給付，其訴訟上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序『附帶』提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：『但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。』配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併駁回」（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。而原告訴請撤銷系爭建造執照及系爭使用執照部分，其訴不合法而應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回，已如前述，則其依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償部分，無審判權，自應依上開說明一併駁回。
㈤至原告另聲請停止本件訴訟程序部分，行政訴訟法第二編第
一章第五節自第177條至第186條就訴訟程序之停止定有明文。本件原告聲請停止本件訴訟程序，無非以其已向彰化縣政府提起訴願，請求於訴願決定前停止本件訴訟程序（見本院卷言詞辯論筆錄），惟如前所述，依行政訴訟法第4條第1項規定，須先「依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者」始得向行政法院提起撤銷訴訟，乃原告反其道而行，先行提起行政訴訟，而後始提起訴願，嗣再聲請行政法院停止訴訟程序，等候訴願決定，其聲請停止訴訟程序，既不合於上開規定，自非可採。另原告雖稱亦另向臺灣彰化地方法院提起國家賠償之訴訟，但本件之裁判亦無須以該民事法律關係是否成立為準據，自亦無依行政訴訟法第177條第1項裁定停止訴訟程序之餘地，其聲請應予駁回。另原告請求調卷及鑑定等事項，由於本件事證已明確，所請核無必要。其餘兩造陳述主張及舉證，於結論並無影響，爰不一一論列，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第1款、第9款、第10款、第104條、民事訴訟法95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 30 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 10 月 30 日
書記官 林 昱 妏