臺中高等行政法院判決
102年度訴字第199號102年7月17日辯論終結原 告 信毅加油站股份有限公司代 表 人 李淑娥輔 佐 人 徐富俊被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 賴義川
楊詠勝上列當事人間因石油管理法事件，原告不服經濟部中華民國102年1月22日經訴字第10106115920號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人崇德路加油站有限公司前於民國90年5月10日經經濟部核准，於臺中市○○區○○路○段○○號設立「崇德路加油站」，領有（90）府經用字第64之1號加油站經營許可執照，嗣崇德路加油站有限公司（訴願書誤載為崇德路加油站）與原告所屬崇德分公司（下稱崇德分公司，其代表人下同為原告代表人李淑娥）簽訂讓渡書，將該加油站營業主體變更為崇德分公司。崇德分公司嗣即於96年1月8日獲被告以府經工字第0960005111號函（下稱被告96年1月8日函）核准該加油站變更營業主體為原告、負責人為原告代表人，變更加油站名稱為「崇德加油站」，並領有（96）府經工字第64號加油站經營許可執照。嗣崇德分公司於101年4月27日向被告報備（自101年4月27日至10 1年10月26日止）暫停營業，經被告以101年5月1日府授經公字第1010072514號函（下稱被告101年5月1日函）復同意暫停營業至101年10月26日止。但經被告101年7月3日府授經公字第1010112085號函（下稱被告101年7月3日函）向財政部中區國稅局東山稽徵所（下稱東山稽徵所）函查後，經該稽徵所101年7月10日中區國稅東山三字第1010011846號函（下稱東山稽徵所101年7月10日函）答覆後，始知崇德分公司早已於101年4月1日申請辦理註銷，且已於101年4月10日經經濟部為撤銷登記，其營業稅申報至101年3-4月為止，被告遂以101年8月15日府授經公字第1010133287號函（下稱被告10 1年8月15日函）撤銷上開101年5月1日同意函，並認崇德加油站未依規定於期限內報備暫停營業，違反加油站設置管理規則（下稱管理規則）第34條第1項規定。另被告於101年6月27日派員至崇德加油站檢查加油站設備情況及營運情形，發現其未經申請核准即擅自變更該加油站之平面配置及營運設施，違反管理規則第33條第3項規定，被告乃依石油管理法第47條第1項第3款規定，以101年8月20日府授經公字第10 10144105號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到之日起1個月內完成改善完竣之處分。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）提起本件行政訴訟，經該院認本件應適用通常訴訟程序，遂以臺中地院行政訴訟102年度簡字第36號裁定移送本院審理。
二、原告主張略以：
（一）原告與房東之租賃契約期限原至101年3月31日終止，惟經雙方協議延長租賃期限至101年4月30日為止。原告於101年4月19日向東山稽徵所申請註銷營業登記，經該所101年4月26日中區國稅東山三字第1013001572號函（下稱東山稽徵所101年4月26日函）准予註銷營業登記在案，但被告卻引用東山稽徵所101年7月10日函覆意旨略以：「查崇德分公司已於101年4月1日辦理註銷營業登記。」顯與事實不符，原處分及訴願決定對於原告有利及不利之事項，未一律加以注意，有違行政程序法第9條及第36條之規定，其認事用法均有違誤。
（二）被告認為原告於上開承租關係終止時，應辦理歇業登記，而非停業登記。惟查，依據土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第9條第1項第5款：「中央主管機關公告之事業有下列情形之一者，應於行為前檢具用地之土壤污染評估調查及檢測資料，報請直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查：．．．五、依法辦理歇業、繳銷經營許可或營業執照、終止營業（運）、關廠（場）或無繼續生產、製造、加工。．．．」及第40條第1項：
「讓與人未依第8條第1項規定報請備查或中央主管機關公告之事業違反第9條第1項規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰。」之規定。原告究應辦理歇業或停業登記？原告詢問被告承辦人後，經告知只有先辦理停業登記，若要辦理歇業登記，依土污法第9條第1項規定無法核准，原告基於被告職司行政法規之執行，人民對公權利行使結果所生之合理信賴，法律自應予適當保障，不使其遭受不可預計之損失（行政程序法第8條規定及司法院釋字第525號解釋意旨參照）。
（三）綜上，被告認定原告違反管理規則第33條第3項及第34條第1項規定，其主張固非無見，原告若自始即申請歇業登記，即無違反上開管理規則規定，但卻違反土污法第9條第1項規定，兩者相互矛盾，使人民無所適從，原告雖有違反行政法上行為，但其非出於故意或過失，依信賴保護原則，不應予以處罰等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告所經營之崇德加油站未依規定期限向被告報備暫停營業，且未經申請核准即擅自變更平面配置及營運設施（未經申請核准擅自拆除全部加油機），違反管理規則第34條第1項及第33條第3項規定，被告依石油管理法第47條第1項第3款規定，裁處罰鍰10萬元，並命其限期改善，依法核無不合。
（二）原告與房東之租賃關係，係屬渠等間雙方之私權行為，但有關暫停或終止營業日期應實質認定之，亦即，以實際是否有營業行為而加以認定，原告應於暫停或終止營業時，依管理規則第34條第1項及第35條第1項規定之期限，向被告報備或繳銷加油站經營許可執照，原告上開主張，核與事實不符。
（三）又原告應否辦理暫停或終止營業，應以原告是否有繼續營業之意思，而自行決定辦理暫停或終止營業登記。另依土污法第9條規定，經營加油站業者於終止營業前應檢具「用地之土壤污染評估調查及檢測資料」（下稱土污檢測資料），報請被告所屬環境保護局（下稱環保局）審查，與暫停或終止營業須依管理規則34條第1項與第35條第1項規定，向被告報備或繳銷加油站經營許可執照，係屬二事。本件原告係屬經營加油站業務之業者，非一般民眾，理應熟識經營加油站業務之相關法令規定，並具備特別知識及判斷能力，原告既然知悉其與房東間之租賃契約，將於101年3月31日終止，即應於終止營業前依土污法第9條規定辦理，原告前揭主張，核無可採。
（四）被告於接獲民眾陳情函，於101年6月27日至崇德加油站現場檢查，發現現場已無營業，且加油機亦已全部拆除，有被告101年6月27日加油站檢查紀錄表及現場照片可稽。原告未經申請核准，即擅自變更加油站平面配置及營運設施，顯已違反管理規則第33條第3項規定，被告依石油管理法第47條第1項第3款規定，裁處最低裁罰額度10萬元罰鍰，並命其依限改善，依法核無不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有崇德路加油站有限公司之加油站經營許可執照、讓渡書、公證書、經營中變更營業主體、負責人或站名申請書、崇德分公司（96）府經工字第64號加油站經營許可執照、被告96年1月8日函、崇德分公司101年4月27日申請書、被告101年5月1日函、東山稽徵所101年7月10日函、經濟部商業司分公司資料查詢、被告101年8月15日函、被告101年6月27日加油站檢查紀錄表、現場照片、原處分、原告訴願書、經濟部訴願決定書、原告起訴狀及臺中地院102年度簡字第36號裁定附訴願卷及本院卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以原告有上開2項違章事實，而裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到之日起1個月內完成改善完竣之處分，是否合法？茲論述如下：
（一）按「．．．加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。」石油管理法第17條第3項定有明文。又依該條項授權訂定之管理規則第33條第3項、第34條第1項及第35條第1項前段分別規定：「加油站平面配置（含申請基地出、入口、自助加油區及面積）、營運設施或兼營事項變更者，應於變更前30日，檢附相關證件向直轄市、縣（市）主管機關申請核准。」「加油站暫停營業1個月以上者，應於停業前或停業日起15日內敘明事由向直轄市、縣（市）主管機關報備；復業時亦同。」「加油站終止營業時，除應依法辦理歇業登記外，並應於15日內，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷加油站經營許可執照；其不繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關陳報中央主管機關廢止及註銷其經營許可執照。」另按「有下列各款情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並命其限期改善；屆期未改善者，得按次連續處罰至改善為止：．．．三、經營加油站、加氣站、漁船加油站業務者，違反依第17條第3項所定加油站、加氣站、漁船加油站設置管理規則有關應具設備（施）或經營管理之規定。．．．。」石油管理法第47條第1項第3款亦定有明文。而上開管理規則乃經濟部依據石油管理法第17條第3項規定之授權，所訂立關於加油站等之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發等經營管理事項之細節性及執行性之法規命令，上述管理規則所規定之內容核與前揭石油管理法規定之意旨無違，爰予援用。
（二）本件原告所屬崇德分公司之崇德加油站，前經許可於臺中市○○區○○路○段○○號經營崇德加油站。原告因該加油站經營不善，虧損連連，而欲結束該加油站之營業，遂於101年4月1日向經濟部辦理註銷崇德分公司之登記，並於101年4月10日獲准為撤銷登記；原告再於101年4月2日與出租人協議延長該加油站房地租賃契約1個月至101年4月30日止（原該房地租賃契約將於101年3月31日屆滿），並承諾於期限之末日前將該加油站之生財器具及相關設備搬遷完畢；並於101年4月19日向東山稽徵所申請註銷該分公司之營業登記，經東山稽徵所101年4月26日函核准註銷營業登記在案；其間，原告自101年4月1日至4月20日止，將該加油站之洗車機轉售，並將其餘設備當作廢鐵加以處分完竣。此時原告為向主管機關辦理該分公司結束營業之手續，對於相關法令規定生有疑義，亦即其應逕向被告辦理歇業登記，抑或先行辦理暫停營業登記，俟依土污法第9條第1項第5款規定，取得土污檢測資料後，再報請被告審查，以便辦理歇業登記等2方案，無法決定，經向相關單位諮詢及自行研究後，原告為避免受到被告依土污法第40條第1項以其違反同法第9條第1項規定，而裁處較重15萬元以上75萬元以下罰鍰及限期補正之處分，乃決定採取第2方案，先於101年4月27日以：「主旨：本公司（站）因經營不善，申請自101年4月27日至101年10月26日止，停業．．．。說明：一、加油站．．．毛利率15年來均未調整，致虧損連連，二、謹請暫停業，以觀後效。三、檢附營登及特許執照，准予暫停為禱。營業主體名稱：信毅加油站（股）公司崇德分公司．．．。」為由，向被告申請辦理暫停營業登記，經被告101年5月1日函核准在案；惟被告接獲民眾陳情並提供崇德加油站之租賃契約，該契約所載租賃期間係自99年7月1日至101年3月31日止，被告乃函詢東山稽徵所有關崇德分公司申報營業稅情形，經東山稽徵所101年7月10日函復略以：崇德分公司業已於101年4月1日辦理註銷營業登記；另被告查得商工登記資料公示查詢系統所示，崇德分公司已於101年4月10日撤銷登記。
被告遂以原告所屬崇德加油站之租賃期間既已於101年3月31日到期，崇德分公司並於101年4月1日辦理註銷登記，且經東山稽徵所101年4月26日函核准註銷該分公司之營業登記，依管理規則第34條第1項所定，原告應於停業前或停業日起15日內（亦即原告應於101年3月31日起15日內辦妥暫停營業登記；又因原告雖於101年4月27日向被告申請辦理暫停營業登記，經被告101年5月1日函核准在案，但該核准函嗣經被告以101年8月15日函撤銷，而溯及失效）辦理暫停營業登記，原告疏未於期限內為之，依法已有不合；被告另於101年6月27日派員至崇德加油站檢查加油站設備情況及營運情形，發現原告未經申請核准即將該加油站之全部加油機等拆除，擅自變更該加油站之平面配置及營運設施，違反管理規則第33條第3項規定，被告遂依石油管理法第47條第1項第3款、管理規則第33條第3項及第34條第1項規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到之日起1個月內完成改善完竣之處分等情，除如前述外，並有101年4月2日協議書、統一發票、支票、東山稽徵所101年4月26日函及銷售額與稅額申報書（401）附本院卷可稽，復據原告輔佐人於102年6月27日及7月17日本院行準備程序及言詞辯論時陳述明確，復為被告所不爭執，應堪認定。原告既有上述違章行為，則被告以原處分對原告所為之裁處，揆諸前揭規定及說明，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：
1、原告雖於101年4月19日向東山稽徵所申請註銷崇德分公司之營業登記，經該所101年4月26日函准予註銷營業登記在案，固如前述。但原告於101年4月19日向東山稽徵所申請註銷者為「崇德分公司營業登記」，而原告前於101年4月1日向經濟部申請辦理註銷者為「崇德分公司之登記」，依公司法第5條、第387條第4項、公司之登記及認許辦法第8條規定，後者之登記主管機關為經濟部；而依加值型及非加值型營業稅法第30條第1項規定，前者則應向主管稽徵機關申請之，兩者顯有不同。且上開經濟部商業司分公司資料查詢備註欄亦載明：「若須查明該公司是否辦妥營業登記或仍在營業中，因非屬經濟部主管權責，請至財政部稅務入口網『營業（稅籍）登記資料公示查詢網站』查詢．．．。」可知悉分公司之註銷登記與註銷分公司之營業登記，係屬兩事。再者，原告固主張：其與房東之租賃契約期限原至101年3月31日終止，惟經雙方協議延長租賃期限至101年4月30日為止云云。但查，原告因經營不善，虧損連連，而欲結束該加油站之營業，已於101年4月1日提出申請，並於101年4月10日獲經濟部核准撤銷崇德分公司之登記，並經東山稽徵所101年4月26日函核准註銷該分公司之營業登記，且原告自101年4月1日至4月20日止，又將該加油站之洗車機轉售，並將其餘設備當作廢鐵加以處分完竣，雖據原告提出前揭統一發票、支票及銷售額與稅額申報書（401）為證，惟此等均係原告結束崇德分公司所為處分洗車機、其餘財產及設備之行為，而非正常之營業行為，則被告原處分以東山稽徵所101年7月10日函覆意旨略以：「經查．．．崇德分公司．．．於101年4月1日辦理註銷．．．。」為認定事實證據之一，依法並無違誤，是原告主張被告原處分未依職權調查證據，對於原告有利及不利之事項，未一律加以注意，有違行政程序法第9條及第36條云云，亦有誤解，不足採取。
2、又原告主張其若逕行申請歇業登記，即不違反管理規則第34條第1項規定，但卻違反土污法第9條第1項第5款規定，兩者相互矛盾，使人民無所適從，原告雖有違反行政法上行為，但其非出於故意或過失，不應予以處罰云云。然查，本件原告為向主管機關辦理該分公司結束營業之手續，對於相關法令規定生有疑義，經其向相關單位諮詢及自行研究後，為避免受到被告依土污法第40條第1項以其違反同法第9條第1項規定從重處罰，遂自行決定先行辦理暫停營業登記，俟依土污法第9條第1項第5款規定，取得土污檢測資料後，再報請被告審查，以便辦理歇業登記，已如前述。原告選擇此種方式辦理結束該加油站之法律手續，並未違反強制或禁止規定，為主管機關之被告自無拒絕之餘地。但原告為此選擇並著手進行辦理相關手續後，其他有關之法令規定，原告亦有遵守之義務，尚難因此即得排除適用。再就原告所提出之崇德分公司101年8月14日101信加字第101081400001號函、照片及101年8月23日土壤污染評估調查及檢測資料觀之，原告依土污法第9條第1項規定，於101年7月27日及7月30日委託上騰公司至該加油站進行勘查、訪談及採樣，上騰公司於完成檢測報告後，原告檢具上開檢測結果（「檢測及分析結果均無項目達土壤污染監測標準與管制標準。」）向被告辦理歇業等相關登記前之審查，經被告審查後，有7項尚待補正，經原告及上騰公司補正後，原告於101年8月23日以第1次補件方式，再以101年9月18日101信加字第10109180001號函檢具上開檢測結果報告及申請書，向被告辦理歇業等相關登記前之審查，經被告101年10月2日中市環水字第1010093286號函書面審查後同意辦理在案，除如前述外，另有被告上開函文及上騰公司101年8月23日檢測報告（含申請書）附卷可稽。由上可知，原告委託合格之技師進行檢測，至其提出檢測報告，並經被告審查後，加以補正，此段期間只需不到1個月之時間（即101年7月27日至8月23日）；另原告於101年9月18日提出補正後之檢測結果報告及申請書，被告於將近半個月之101年10月2日即予以書面審查後同意辦理在案，原告即得依土污法第9條第1項第5款及管理規則第35條第1項規定，辦理該加油站之歇業登記，故原告辦理歇業登記尚非曠日廢時之事，而原告該加油站之經營不善，發生連連虧損，可見已非一時一日之事，已經由來已久，其既為專業經營加油站業務之公司，自應就石油管理法及管理規則等有關報備暫停營業或歇業之期限等事項予以特別審慎注意，則其非不可於101年3月31日前數個月前，即著手委託合格之技師進行上開檢測，經被告書面審查同意後，即得前揭規定辦理該加油站之歇業登記，但其未注意及之；又未於法定期限內（即101年4月1日實質上停業日起15日內）向被告報備暫停營業，縱無故意，亦難謂無過失。再者，所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照）。原告主張其究應辦理歇業或停業登記發生疑義後，向被告所屬環保局人員諮詢如何善後，而該承辦人告知只有先辦理停業登記，才能規避土污法第9條第1項第5款規定，於辦理歇業登記前應先檢具用地之土壤檢測資料，原告即依其指示而辦理暫停營業，其對被告承辦人公權利行使所生之合理信賴，法律自應予適當保障，不能使其遭受不可預計之損失云云（本院102年6月27日準備程序筆錄第2頁參照）。惟按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」行政程序法第165條定有明文。本件原告縱有向被告所屬環保局人員諮詢，其究應辦理歇業或停業登記，以資善後，而該承辦人向其說明相關法令規定，並說明不同方案之利弊得失，核屬上開法條所規定之行政指導，並不生任何法律效果，且不具法律上之強制力，尚須原告斟酌該加油站之租賃契約期限、預留委託合格之技師進行檢測及被告書面審查之期間等等，再自行妥為決定，上開行政指導對原告尚無任何拘束力可言，故本件原告於決定先行辦理暫停營業登記後，再行委託合格之技師進行檢測，並申請被告審查同意，以便辦理歇業登記，而達成該加油站結束營業之目標，係屬其自由選擇適用對其最有利法令之結果，尚非其信賴被告承辦人之行政指導因而表現具體之信賴行為；況且，如前所述，原告非不可於101年3月31日前數個月前，即著手委託合格之技師進行上開檢測，報請被告審查後同意後，即可依前揭規定辦理該加油站之歇業登記，由此益證本件原告遭受被告原處分之裁罰，係屬其疏未注意相關法令規定所致，自無信賴保護原則適用之餘地，已甚明確。
五、綜上所述，原告之主張均無理由，本件被告原處分依前揭法令規定，以原告有上開2項違章事實，而裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到之日起1個月內完成改善完竣之處分，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 24 日
書記官 詹 靜 宜