臺中高等行政法院判決
102年度訴字第131號102年7月17日辯論終結原 告 程辰林
李永福李春華輔 佐 人 翁敏賢被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 盧政民
蕭雅文季嘉尚上列當事人間因註銷權狀註記事件，原告不服內政部中華民國102年2月25日臺內訴字第1020083729號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告程辰林所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地之登記簿其他登記事項欄「未繳清地價，禁止移轉」之註記。
被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告李永福所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號土地、共有坐落同上段644地號土地應有部分之登記簿其他登記事項欄「未繳清地價，禁止移轉」之註記。
被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告李春華所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號土地之登記簿其他登記事項欄「未繳清地價，禁止移轉」之註記。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間
，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」復按地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄所為之註記，若非對外直接發生法律效果者，，自非行政處分。土地所有權人請求主管機關塗銷該註記未獲同意，係請求作成事實行為被拒絕，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記，以回復未為系爭註記之狀態（最高行政法院民國99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。查本件被告原依農地重劃條例第36條規定囑請草屯地政事務所就原告受重劃分配土地在登記謄本註記「未繳清地價，禁止移轉」等語，原告因主張該註記原因已消滅，而請求被告應通知原登記事務所塗銷註記，經被告拒絕後，乃起訴請求等情，有卷附被告製作之84年1月11日84投府地劃字第2104號南投縣草屯鎮南埔(二)農地重劃土地分配結果公告通知書（見本院卷第7頁）、被告85年10月9日85投府地劃字第141180號函及各土地所有權人之原有土地與新分配土地對照清冊乙份（分見本院卷第8頁及第38至41頁）、坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號、945地號、644地號○○○鎮○○段○○○○○號等筆土地之第二類登記謄本（見本院卷第12至16頁）、原告請求塗銷註記之陳情書（見本院卷第24頁）、被告101年12月21日府地劃字第1010239597號函（見本院卷第56頁）、原告之起訴狀（見本院卷第4至6頁）可稽，核諸前開說明，本件原告自應提起一般給付訴訟，方符正確之訴訟類型。
㈡又行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別規定
：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「（第3項第2款）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」準此以論，訴之變更乃原告在起訴後，於訴訟繫屬中提起新訴，俾法院得利用原訴訟程序予以審判，以達到訴訟經濟之目的，如經原訴之被告同意，或行政法院認為追加或變更適當，或原告請求之訴訟標的雖有變更，但係以原主張之事實為基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。查本件原告於起訴時，其訴之聲明為：「1.被告應撤銷南投縣草屯鎮南埔二期農地重劃行政執行案件移送書，系爭土地禁止移轉註記。李春華○○○鎮○○段○○○○○○○○○○號移送案件221Z000000000K0046號。李永福○○○鎮○○段○○○○○○○○○○號○○○鎮○○段○○○○○○○○○○號移送案件221Z000000000K0075號。程辰林○○○鎮○○段○○○○○○○○○○號移送案件221Z000000000K0022號。2.撤銷內政部訴願決定書（案號：0000000000）。」嗣經本院行使闡明權後，原告明瞭其請求撤銷上開被告行政執行案件移送書非屬行政處分，且其係請求被告為事實行為，並毋須先行踐行訴願程序，即得逕行提起一般給付訴訟，乃將其訴之聲明變更為：「被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告程辰林所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地登記簿其他登記事項欄『未繳清地價，禁止移轉』之註記。被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告李永福坐落所有南投縣○○鎮○○段○○○○號、共○○○鎮○○段○○○○號土地之應有部分土地登記簿其他登記事項欄『未繳清地價，禁止移轉』之註記。被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告李春華所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號土地登記簿其他登記事項欄『未繳清地價，禁止移轉』之註記。」有本院言詞辯論筆錄在卷可稽（見本院卷第126至127頁）。核諸原告上開訴之變更，雖有變更其原為之訴訟標的，但其請求之基礎不變，且經被告於102年7月17日未為異議而為言詞辯論，有本院言詞辯論筆錄可稽（見本院卷第127至128頁），核諸前開說明，原告所為訴之變更，於程序要件並無不合，自應予以准許。
二、事實概要：被告於82年辦理草屯鎮南埔二期農地重劃，其中原告程辰林所有坐落重劃前南投縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地，重劃後受分○○○鎮○○段○○○○○號土地；原告李永福所有坐落重劃前南投縣○○鎮○○段186、245、292-1、292-2、292-
3、373-3、374、374-1地號土地，重劃後受分○○○鎮○○段644、945地號土地；原告李春華所有坐落重劃前南投縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，重劃後受分○○○鎮○○段○○○○號土地，並經被告辦理土地分配結果公告及通知，復確定界址測量等程序完竣，乃以85年10月9日85投府地劃字第141180號函通知土地所有權人，重劃後受分配面積及差額地價，並檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊1份，嗣於89年12月8日檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳差額地價之土地所有權人，並限期於90年2月9日以前逕向臺灣土地銀行草屯分行繳納差額地價。因原告迄未繳納上開差額地價，被告乃先後以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函、97年9月8日府地劃字第09701718600號函請原告繳納差額地價，惟原告未予置理，被告遂分別以98年12月21日府行救字第09802640780號函、98年12月24日府行救字第09802671060號函、98年12月29日府行救字第09802692680號函、99年1月6日府行救字第09900076720號函移送法務部行政執行署彰化行政執行處辦理強制執行。經原告於101年11月29日以書面請求被告撤回行政執行，並囑請南投縣草屯鎮地政事務所塗銷上開原告各筆土地登記謄本上「未繳清地價，禁止移轉」之註記，被告則以101年12月21日府地劃字第1010239597號函復歉難辦理等語，原告不服，提起訴願，遭決定不受理後，遂提起本件一般給付訴訟。
三、原告起訴主張略以：㈠按90年1月1日行政程序法施行之後，公法上請求權之時效消
滅期間尚未屆滿者，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之5年為長者，參諸民法總則施行法第18條規定之意旨，應自行政程序法施行日起，適用該條項關於5年時效期間之規定，此有最高行政法院101年度判字第501號判決意旨可供參照。且依行政執行法第7條第1項前段規定，行政執行自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5年內未經執行者，不再執行。本件原告給付差額地價之義務發生於00年0月00日，被告於98年12月23日移送執行，已逾近15年。而被告於99年5月7日向臺灣南投地方法院聲請對原告發支付命令，經原告提出異議後進入訴訟程序，並由臺灣南投地方法院裁移由本院管轄，嗣因被告未繳納裁判費而由本院以100年度簡字第25號裁定駁回在案，且被告亦有相同案件於起訴後又撤回，可見被告不敢面對司法審判，足認被告之系爭差額地價請求權於95年1月2日，即因時效已完成而消滅。此有同屬於草屯鎮南埔二期農地重劃案件，業經本院以101年度訴字第10號判決認定被告之差額地價請求權已罹於時效，並據最高行政法院101年度裁字第2202號裁定駁回被告之上訴確定之實際案例，可供參照。
㈡事實上，依農地重劃條例第27條規定，農地重劃後分配於原
土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。被告於未通知原告到場之情況下，擅自重新為地籍測量，已違反土地法第46條之2規定，故違法之地籍測量為無效，被告系爭差額地價請求權依法為不存在等情。並聲明求為判決命被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告程辰林所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地；原告李永福坐落所有南投縣○○鎮○○段○○○○號、共○○○鎮○○段○○○○號土地之應有部分；原告李春華所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號土地之登記簿其他登記事項欄「未繳清地價，禁止移轉」之註記。
四、被告答辯略謂：㈠原告於101年11月29日以書面請求被告撤銷已移送之行政執
行事件，並向南投縣草屯地政事務所塗銷土地禁止移轉登記，被告並於101年12月21日以府地劃字第1010239597號函復所請與農地重劃條例第36條差額地價未繳清前不得移轉之規定不符，否准所請，僅為單純事實陳述及理由說明，並不發生法律上效果，非屬行政處分。且「差額地價未繳清前不得移轉」之註記，係依農地重劃條例第36條規定所生當然之法律效果，不待處分而附隨之事實行為。被告因原告未繳清差額地價移送強制執行，亦屬行政執行之事實行為，尚非屬行政處分。原告即不得對之提起訴願。
㈡再者，原告確因農地重劃時，受配土地面積超過渠等依比例
應分配之土地面積，依規定應繳交差額地價，被告亦多次通知命原告等人限期繳納，惟原告依舊未繳納，若任令原告未繳納差額地價，已侵害政府之財政。且被告前已發函請原告等人繳納差額地價，於處分作成後，應無時效消滅，可參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨。本件案情相同，執行期間係行政執行法第7條規定可否執行之問題，不能據以主張被告之請求權罹於時效，而影響被告債權存在之效力。是原告未繳清差額地價，依農地重劃條例第36條規定，差額地價未繳清前不得移轉其受分配土地，被告所為之系爭註記並無違法。是原告訴請塗銷土地禁止移轉登記，於法有違等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭執要點為：本件原告主張被告對渠等之系爭差額地價請求權，已罹於時效消滅，其原依農地重劃條例第36條規定，囑請南投縣草屯地政事務所就原告受重劃分配之上開各筆土地登記謄本註記「未繳清地價，禁止移轉」，已失所附麗，而訴請被告應通知地政機關塗銷上開註記，有無理由？
六、本院判斷如下：㈠按農地重劃條例第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關
於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」內政部71年3月12日訂定、0月00日生效施行後，100年10月14日修正前之農地重劃條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」㈡次按行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時
效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，惟公法上請求權與私法上請求權固屬不同，但如公法關係與私法關係在性質上具共通原理之事項，私法上關於一般法理之規定，當可適用於公法關係。準此以論，時效制度旨在尊重既存事實狀態及維持法律秩序安定，與公益至為相關，與人民權利義務有重大關係，當屬憲法上法律保留事項，本應以法律明文規定，非行政機關得以命令定之，自應依其債權之性質不同，分別類推適用民法第125條至第127條規定。是以在90年1月1日行政程序法施行之前發生之公法上請求權，若經類推適用民法時效期間規定之結果，迄於行政程序法施行之日止，其時效尚未完成，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行之日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。又基於國家公權力所形成之法律關係須儘速安定及明確之特性，關於公法上之請求權時效完成之法律效果，並不類推適用民法第144條關於抗辯權之規定，而應採行權利消滅主義，亦即公法上請求權，因時效完成即當然歸於消滅，而非僅生債務人得拒絕給付之效果（司法院釋字第474號解釋意旨、最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議意旨及最高行政法院96年度判字第914號判決要旨參照）。
㈢查本件原告所有之農地參加被告82年辦理之草屯鎮南埔二期
農地重劃案，業據被告自84年1月15日起至同年2月14日止公告其土地分配結果程序完竣，並發函檢送原有土地與新分配土地對照清冊予各土地所有權人，有前揭被告84年1月11日84投府地劃字第2104號南投縣草屯鎮南埔(二)農地重劃土地分配結果公告通知書（見本院卷第7頁)、被告85年10月9日85投府地劃字第141180號函及土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊乙份（分見本院卷第8頁及第38至41頁），足見被告於上開農地重劃公告期滿時起，對於重劃後實際分配土地面積超過應分配面積之各土地所有權人，即享有請求給付差額地價之公法上權利，且可行使該權利，自應從此時點起算其時效消滅期間。揆諸前開說明，本件被告對於原告所享有之差額地價請求權，雖發生在行政程序法於90年1月1日施行之前，而應類推適用民法第125條關於一般請求權15年之時效期間規定，但自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間即不得長於行政程序法第131條第1項所定5年時效期間，且應自行政程序法施行之日起，核算其殘餘時效期間之屆滿日期。是以被告上開差額地價之公法上請求權，若無時效中斷或不完成之事由，迄行政程序法於90年1月1日施行之日起，經過5年，其時效即已完成。又參諸前引修正前農地重劃條例施行細則第51條明定主管機關就逾期未遵依通知繳納差額地價，應依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令，足見主管機關實現其差額地價債權，應循經法院救濟途經，非得逕以行政處分予以規制，而取得執行名義。易言之，若未於時效期間內，依循法定程序實現其上開債權者，其時效即不中斷，而於時效期間屆至時，該請求權即罹於時效消滅。是以本件被告對於原告未履行其差額地價債務，雖屢經發函定期催告原告繳納，有被告提出之被告89年12月8日(89)投府地劃字第89192681號函及檢附之農地重劃土地價款收入專戶繳款書（見本院卷第42至43頁）、被告93年2月2日府地劃字第09300251520號函及檢附之農地重劃土地價款收入專戶繳款書（見本院卷第44頁）、被告93年12月30日府地劃字第09302457640號函（見本院卷第45頁）、被告95年6月13日府地劃字第09501130560號函（見本院卷第46頁）、被告96年12月4日府地劃字第09602267680號函（見本院卷第47頁）、被告97年9月8日府地劃字第09701718600號函（見本院卷第48頁）可憑，但因被告就各該差額地價債權，並無從以作成行政處分以產生執行名義，是核各該函文僅具請求原告履行債務之觀念通知性質，非屬行政處分，類推適用民法第129條第1項規定，固發生中斷時效之效果，但因被告未於請求後6個月內起訴，依民法第130條規定，仍視為不中斷。是被告對原告之上開差額地價債權請求權，因於時效期間內並無使時效不完成之事由，自應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即罹於時效消滅，並不因被告事後移送行政執行，而使已消滅之債權恢復其效力。
㈣依農地重劃條例第36條既明定重劃分配之土地，在農地重劃
工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，則主管機關於土地所有權人積欠差額地價未繳清之情形，為促請第三人注意上開法律效果，以保障交易安全，而囑請地政事務所予以註記，俾達地籍管理之目的，於法固屬有據，但若主管機關對土地所有權人之差額地價債權已罹於時效消滅，則土地所有權人受重劃分配土地因該債權而負之物上擔保義務，即隨同消滅，主管機關原囑請地政事務所註記之權源即失其存續效果，而負有通知地政事務所塗銷該註記，以恢復土地所有權圓滿狀態之義務。準此以論，本件被告原得對原告行使之差額地價債權，既因其請求權罹於時效消滅，而不得續行對原告受農地重劃分配之土地行使其物上擔保權利，則其原囑請南投縣草屯地政事務所就原告上開各筆農地重劃分配土地所為「未繳清地價，禁止移轉」之註記，於法即屬無據，而負有使各該註記予以塗銷，恢復原來狀態之義務。又該註記係由南投縣草屯地政事務所逕依被告之通知以辦理，並非屬南投縣草屯地政事務所決定之權限範圍，故僅須被告通知該地政事務所予以塗銷，即可發生塗銷之結果，而達到原告請求保護其權益之目的。
七、綜上所述，本件被告因原對原告享有之差額地價債權已歸於時效消滅，已無續行對原告受農地重劃分配之土地於土地登記簿為「未繳清地價，禁止移轉」註記之正當權源，即負有回復原狀之義務。從而，原告請求被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷原告程辰林所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地；原告李永福坐落所有南投縣○○鎮○○段○○○○號、共○○○鎮○○段○○○○號土地之應有部分；原告李春華所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號土地之登記簿其他登記事項欄「未繳清地價，禁止移轉」之註記，於法自屬有據，應予准許。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
書記官 凌 雲 霄