臺中高等行政法院判決
102年度訴字第256號103年1月16日辯論終結原 告 彭秀春
朱樹柯成福黃福記共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 張智宏 律師上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國102年4月22日台內訴字第1010380484號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款定有明文。原告102年6月21日起訴狀之聲明原為「訴願決定及被告101年9月6日府商都字第0000000000B號發布實施處分均撤銷。」嗣於102年9月11日行政訴訟準備一狀更正訴之聲明為「先位聲明：原訴願決定及被告101年9月6日府商都字第0000000000B號發布實施處分均撤銷。備位聲明：原訴願決定及被告101年9月6日府商都字第0000000000B號發布實施處分關於原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記等4人部分均撤銷。」再於103年1月9日具狀及於103年1月16日言詞辯論程序時變更訴之聲明為「訴願決定及被告101年9月6日府商都字第0000000000B號發布實施處分關於不利原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記之部分均撤銷。」被告於準備程序均未表示異議，且為本案之言詞辯論。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，揆諸上開規定，原告上揭訴之變更，依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」案（下稱第1次都市計畫變更案），報經內政部以民國（下同）100年6月10日台內營字第1000115131號函核定，被告據以100年6月17日府商都字第0000000000B號公告，自100年6月20日零時起發布實施在案（註：原告不服第1次變更都市計畫部分，對於內政部100年6月10日台內營字第1000115131號函提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決確定，原告就最高行政法院判決提起再審之訴，亦經最高行政法院102年度判字第826號判決駁回再審之訴）。旋被告為配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，又依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案（下稱第2次都市計畫變更案或本件系爭都計變更案），報經內政部以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定，被告據以101年9月6日府商都字第0000000000B號公告（下稱本件系爭公告），自101年9月7日零時起發布實施。原告不服內政部101年8月30日台內營字第1010808055號函，提起行政訴訟，經本院102年12月25日以102年度訴字第180號判決駁回在案。原告另對本件系爭公告，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序部分：
⒈關於「訴之聲明」之說明：為避免影響其他利害關係人權
益，並保障原告等人之權益受違法行政處分之侵害而能得到完整救濟，爰於請求基礎不變之前提下，依行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款之規定，針對本案計畫書涉及不利於原告之部分表示不服，並變更「訴之聲明」。
⒉被告依都市計畫法第27條、第28條、第19條及第20條有「
擬定及發布實施」主要計畫及計畫變更之權限，都市計畫變更之效力自對外發布實施時起生效，原告等應對發布實施之被告所為之行政處分，提起本件訴訟：
⑴按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議
前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。」、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」、「都市計畫經發布實施後，有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。
」、「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」都市計畫法第19條第1項、第20條第1項第3款、第21條第1項、第27條第1項第4款及第28條分別定有明文。
⑵次按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟
、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關（參照司法院釋字第156號解釋意旨）。縣（市）轄區內之一般人民，因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，應對為發布實施之主管機關縣（市）政府之「行政處分」，提起行政救濟，方為正途。
⑶復按，最高行政法院100年度判字第2015號判決指出：
「……被上訴人依前揭法律規定對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟被上訴人之『核定』僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權能。
縣（市）轄區內之一般人民，即使因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，依前述司法院釋字第156號解釋，縣（市）政府所發布實施之都市計畫，為發布實施之主管機關之行政處分，相對人及利害關係人自可依法對之提起行政救濟，非得主張因被上訴人對於都市計畫之核定違法而損害其權利或法律上利益。蓋被上訴人核定權之目的，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，無從容認一般人民逕對之主張違法而損害其權利或法律上利益。」（最高行政法院99年度裁字第1346號裁定、98年度裁字第3404號裁定相同意旨）⑷再按，都市計畫變更係一種須經上級政府同意之「多階
段行政處分」。又多階段行政處分之具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對於都市計畫變更處分如有不服，原則上應俟當地縣市政府於接到核定或備案公文，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並對外公告發生法律效果後，以當地縣市政府為原處分機關，依法向管轄機關提起救濟；行政救濟審理機關或行政法院，受理就多階段行政處分提起之救濟事件時，則應審查各個階段行為之適當性或合法性，以達到救濟之目的，乃屬當然（最高行政法院90年度判字第1733號判決、91年判字第2319號判例意旨可資參照）。
⑸綜上法律及實務見解可知，本件系爭都計變更案，於10
1年9月6日經被告以本件系爭公告，自同年9月7日零時起發布實施，該發布實施為一行政處分，原告得以被告為原處分機關，為訴願及提起本件行政訴訟。
⒊原告彭秀春、朱樹及柯成福提起本案撤銷訴訟具當事人適格：
⑴經查，本件系爭都計變更案於苗栗縣都市計畫委員會（
下稱都委會）審議時，100年12月13日第235次都委會即決議以：「本案原則同意，惟參酌大埔自救會委託元貞聯合法律事務所於公展期間提出，有關黃福記、彭秀春、柯成福、朱樹等4戶之訴求，仍希望納入審酌陳情意見（詳表3），考量內政部業於100年8月2日、9月27日及11月15日召開『續商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留會議』研商，惟尚未有具體共識，爰本案併同地政處於會中建議農業區（專案讓售）將配回縣府部分之土地變更為住宅區部分，俟該會議有具體決議後，配合內政部指示再提會審議。」，上開會議決議明確提到「有關黃福記、彭秀春、柯成福、朱樹等4戶之訴求，俟該會議有具體決議後，配合內政部指示再提會審議」，足見原告彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記等4戶之訴求，已被排進第2次都市計畫變更（即本件系爭都計變更案）之議案，須經苗栗縣都委會及內政部都委會審決，原告彭秀春、朱樹及柯成福確實為本件系爭都計變更案之當事人。
⑵次查，依據被告於101年9月6日公告之第2次變更都市計
畫書內容（即系爭公告之內容），該計畫書第1-3頁「辦理依據」載明：「三、101年3月27日『研商苗栗大埔土地徵收4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論（內政部營建署101年4月2日營署都字第1012906845號函）暨內政部101年6月25日台內營字第1010221692號函。」。「計畫源起與目的」亦記載：「另有關黃福記、彭秀春、柯成福及朱樹等4戶之訴求，經內政部營建署101年4月2日營署都字第1012906845號函，檢送同年3月27日召開研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會希望原地保留第4次會議紀錄結論略以，在公共利益、維護民眾權益及現行法令下，提出相關處理建議，並已於101年4月24日內政部都委會第778次會議報告及內政部101年6月25日台內營字第1010221692號函同意辦理。」；「其中朱樹先生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地。而柯成福先生要求保留其建築物所在土地，現行都市計畫○住○區○○○區段徵收範圍內建物原位置保留問題，以上3戶皆無涉及都市計畫變更。」⑶從本案計畫書之「計畫源起與目的」及「辦理依據」來
看，原處分顯然包括「原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地不予原地保留」之內容，並以內政部單方面作成之101年3月27日會議結論作為「辦理依據」，作成對原告4戶不利之內容。原處分以該次會議結論為辦理依據，認為原告彭秀春、朱樹及柯成福等3人之房地部分與都市計畫變更無涉而不予變更，實嚴重侵害渠等權利。由於第2次變更都市計畫書因內政部核定而對外發生效力，系爭公告計畫書記載之侵害原告3人權利之內容，亦對原告等受處分人發生效力。
⑷況且，第1次都市計畫變更亦僅就原告黃福記之部分為
變更（即原位置保留黃福記上開原位於30公尺道路左下方之房屋及基地，參照原證8標示C之部分），未就原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地部分為土地使用分區之變更，臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決雖分別判決原告之訴駁回及上訴駁回，但卻肯定第1次都市計畫變更對原告彭秀春、朱樹及柯成福為行政處分，原告等人得對該都市計畫提起撤銷訴訟，即肯認原告彭秀春、朱樹及柯成福具當事人適格，合於起訴要件。本件第2次都市計畫變更雖亦僅就黃福記之部分為變更（即將原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊變更為住宅區），然該計畫內容既對原告彭秀春、朱樹、柯成福作成不利之內容，應認為其等皆具備當事人適格，合於起訴要件。
⑸綜上，原告彭秀春、朱樹及柯成福之訴求業經第2次都
市計畫變更案納入議案，而「101年3月27日『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論」為第2次都市計畫變更案之辦理依據，載明其等房屋土地無法原位置保留，經被告之系爭公告而對原告等受處分人發生效力，原告顯然為第2次都市計畫變更案之當事人，渠等權利因原處分之內容而受侵害，自具有當事人適格而得提起本案撤銷訴訟。
㈡實體部分：
⒈臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法
院102年度判字第469號判決僅基於錯誤事實為推論，而未就「行政院99年8月17日所作之研商結論」作法律上之定性，該研商結論之法律性質應由鈞院依職權獨立認定，前開二判決應不能拘束鈞院之判斷：
⑴「99年8月17日行政院與原告所作研商結論」於行政程
序法上之定性為一「行政處分」，其內容應拘束後續之內部行為及第2次都市計畫變更案：
①按「國民住宅用地、安置原住戶或經行政院核准所需
土地得以讓售。」土地徵收條例第44條第1項第4款定有明文，將「專案讓售」之核准權限，由行政院專屬職掌。由於土地徵收條例第44條第1項第4款之讓售對象包括具社會公益性質之團體或個人，以人民為優先考慮，並對人民之權利義務產生影響，是以行政院基於法定職權核准之專案讓售應為一「行政處分」。由於土地徵收條例第44條第1項第4款未規定行政院行使專案讓售職權之法定形式及流程，亦未有任何子法規定讓售程序，只要行政院已明白表示同意讓售之對象及內容，則當然為上開條文職權之行使。
②次按，司法院釋字第423號解釋認為，行政機關行使
公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。故行政處分不以須有行政處分字眼的文書之形式，才稱為行政處分，凡是只要文書上，有足以表示處分之意思者，不因其採何種用語、名稱或記載形式，即屬行政處分書。
③復按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政
法規定之。」、「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」行政程序法第11條第1項、同法第15條第1項及第2項亦有明定，此為「管轄權法定原則」。現行法令無准許行政院得以「再委任或再委託之方式」授權內政部及各級都委會審查土地徵收條例第44條第1項第4款事由之規定，法律既已將決定專案讓售之權限專責由行政院為之，則被告及各級都委會不得再變更之。
④經查，因民眾及輿論對大埔區段徵收案之粗暴執行多
有撻伐，亦質疑土地徵收條例之規定違憲，不滿聲浪漸趨升高，農民便於99年7月17日夜宿凱道抗議，而原告訴訟代理人（下稱原告訴代）詹順貴律師於該日晚上即接到時任總統府秘書長廖了以之電話，表示馬英九總統關心此事，並已致電前行政院長吳敦義妥為處理。而同年7月19日一早，原告訴代詹律師更接到吳前院長之電話，其告知集中劃地還農及建物原位置保留之方案，並稱已囑咐為地政博士之行政院秘書長林中森邀集相關單位於1個月內提出具體方案，因而始有同年8月17日研商結論之具體文字（此為臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決未審酌之事實）。
⑤次查，99年8月17日當日，前行政院長吳敦義與大埔
自救會代表進行協商時，與會者有行政院秘書長林中森、內政部江宜樺部長、內政部營建署葉世文署長、內政部地政司蕭輔導、內政部營建署都市計畫組組長陳興隆、副組長廖耀東、行政院農業委員會代表及苗栗縣長劉政鴻、地政處處長丘宏宗、地政處科長陳水生、工商處副處長黃智群、工商處科長吳俊賢，並於當日提出「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫圖（建議方案）」，該圖詳細記載大埔自救會成員之房地位置（此為臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決未審酌之證據）。是以，與會者係針對包括原告等大埔自救會成員之房地逐一討論，行政院長在充分了解大埔自救會成員之房地情形後，遂指示：「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」，確實已明確表示房屋基地原位置保留、專案讓售之對象及範圍。原告彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記皆為「未於法定期限內完成申領抵價地者」，自為建物基地原位置保留之對象。基此，行政院秘書處便於99年8月23日書面（即行政院秘書處99年8月23日院臺建字第0990102255號函）通知大埔自救會代表及原告訴代詹律師，可知行政院業已行使土地徵收條例第44條第1項第4款專案讓售之職權。⑥復查，行政院長於行政院第3209次會議提示內政部及
苗栗縣政府言道：「……經本人於99年8月17日第2次會見抗爭的農戶代表，初步獲致結論，建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理。後續仍請內政部持續督促苗栗縣政府儘速妥予處理，以期圓滿解決」。透過該次行政院會議再次確認行政院確實已行使土地徵收條例第44條第1項第4款專案讓售之職權，是在歷經兩次會議之充分討論及考量後，方有該「建物基地原位置保留」之方案之產生。
⑦基此，行政院既已發函通知大埔自救會代表及原告訴
代詹律師，足證該大埔自救會成員「建物基地原位置保留」之內容，對包括原告等大埔自救會成員產生外部效力及拘束力，應為一行政處分，對受處分人產生實質存續力，對於其他行政機關則產生「構成要件效力」，對原告等構成信賴基礎，無論內政部、苗栗縣政府或行政院皆不能再做不同之認定。此再參酌內政部於99年9月15日台內營字第0990807819號函發文予被告要求配合辦理，可知行政院與內政部當時均知行政院僅係要求內政部與被告應具體落實專案讓售後續執行事宜而已，並未再授權苗栗縣與內政部都委會重新評估與審查。其後行政院99年11月9日院授內中地字第0990725845號函僅發文予內政部及被告，而未通知包括原告等大埔自救會之成員即可得知，行政院99年11月9日函文僅係「行政內部行為」，行政院依土地徵收條例第44條第1項第4款行使專案讓售而對外發生效力之時點確實為99年8月17日。
⑧就此，基於行政處分之構成要件效力，系爭都市計畫
之變更不得作出相反之決定，更不得僭越權限自為認定，否則將侵害原告等之信賴利益。然而，系爭都市計畫處分擅自依據內政部營建署101年3月27日之結論，作成「不予原位置保留原告等4戶建物基地」之決議，即違反構成要件效力及信賴保護原則而顯然違法。
⑨退步言之，縱使不論土地徵收條例第44條第1項第4款
之法律性質，「99年8月17日行政院與原告所作研商結論」仍對原告等人發生效力而為一「行政處分」：
按學者陳敏指出，行政法上「承諾」（Zusage），乃管轄行政機關，對某一特定行政措施之作成或不作成，所為之有拘束力之允諾（參照陳敏，行政法總論，第7版，頁347）。學者許宗力則認為，權責官署對特定個人就未來採取或不採取特定行政措施所為有拘束力之「承諾」，因產生官署自我拘束的法律效果，是無妨認定為「行政處分」（參照翁岳生，行政法上冊，2000年，頁552-553）。詳言之，「承諾」乃行政機關單方決定之行為，也就是權責機關對將來特定行政措施之作為或不作為所為有拘束力之表示。其內容雖係行政機關未來之一定處置，但仍係就現在具體情況所為之判斷，行政機關將此一具有拘束意思之意思表示顯現於外達到於相對人，為自己設定一定之履行義務，發生一定之法律效果，可認為係一「行政處分」。德國通說亦認為，「承諾」既為行政機關所為自我拘束之行為，則其本身應有一定之法律效果，實質上即為一「行政處分」。由於承諾之作成可能係允諾相對人給予一定之好處，行政機關基於自己的決定，願意為自己設定一定義務而為承諾，自應遵守其承諾而負一定之履行義務。學者陳敏更指出，當行政機關具有裁量權限時，人民對行政機關是否以特定方式行使裁量，作成或不作成特定之行為或行政處分所存有之疑慮，行政機關得以承諾及保證排除，該「承諾」即產生裁量之拘束，此時若行政機關不遵守該「承諾」時，則罹有裁量瑕疵（參照陳敏，行政法總論，第7版，頁348-349）。經查，前行政院長吳敦義在99年8月17日協調會明白指示大埔自救會成員「建物基地原位置保留」，並與大埔自救會成員道：「沒問題，絕對保留！」足證其有受此「承諾」拘束之意；又因行政院與大埔自救會成員代表已舉行兩次協調會，並請地政博士林中森、內政部代表及苗栗縣代表歷經一個月研擬方案，足見該方案確實經過行政院及其下級權責機關與大埔自救會代表詳細溝通而形成，使得包括原告等大埔自救會成員皆相信行政院所為之「承諾」將產生外部效力。其後，行政院於99年8月23日以院臺建字第0990102255號函之書面將上開方案內容形諸於書面，明白寫道：「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」，並通知原告訴代詹律師及大埔自救會成員代表，可知原告確實為行政院「承諾」之對象。上開「承諾」內容既未附條件，亦未賦予內政部及被告針對個案審酌及變更之權限，行政院及其下級權責機關即受明確之自我拘束，該「承諾」確實為一產生拘束力之行政處分，構成行政院於裁量權上之拘束，並對原告等構成信賴基礎。綜上，行政院既已明確以99年8月23日院臺建字第0990102255號函為「承諾」，保證包括原告等未於法定期限內完成申領抵價地之大埔自救會成員之建物基地原位置保留，則為一發生外部效力及拘束力之行政處分。惟被告及內政部辦理系爭都市計畫變更時，竟作出與上開「承諾」不符之決議內容及原處分，原處分之作成未遵守「承諾」對行政院裁量權之拘束，而罹有裁量瑕疵，亦違反行政程序法第8條後段之信賴保護原則，更違反行政處分之構成要件效力，違法之處甚為明顯，全然無法治精神地將政府出爾反爾之缺陷加諸於小民身上。
⑵再退步言，縱認「99年8月17日行政院與原告所作研商
結論」非行政處分，其於行政程序法上之定性亦應為一「行政契約」，應拘束後續之內部行為及第2次都市計畫變更案：
①按行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行
政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，而行政機關亦負相對之給付義務（行政程序法第137條第1項第1款及第2款參照）。此乃因行政契約之締結、諮商、協議，可確保人民程序參與，以人民之合意取代及補充單方高權行為，在面對複雜之個案時，可發揮其尋求彈性，而更切合實際需要解決問題之功能。
②經查，行政院在充分了解大埔自救會成員之房地情形
後，與包括原告在內之大埔自救會委任律師（即原告訴代詹律師）達成協議，約定：「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」，並於99年8月23日以院臺建字第0990102255號函之書面通知原告訴代詹律師及大埔自救會成員代表。依行政程序法第137條、第139條之規定，應認為原告與行政院已成立一「行政契約」，行政院及其下屬機關須將包括原告等之大埔自救會成員之建物基地辦理原位置保留，而原告等則須配合以補償地價等值買回。
③行政契約之規制既將一般法律規定加以具體化，並創
造拘束性的權利義務，因此當可作為行政處分之法律依據，後續作成之行政處分應不能悖離行政契約約定或反於契約之約定。惟查，內政部及被告於在辦理系爭都市計畫變更時，竟逕自無法「原位置保留」原告等4人之建物基地，並強勢作成原處分。原處分之作成顯然違背行政院於99年8月17日與原告等作成之行政契約內容，目前公法學者咸認為，此種違背行政契約之行政處分具有違法性，效果應為無效或得撤銷。
⑶由於臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高
行政法院102年度判字第469號判決之訴訟標的乃「第1次都市計畫變更案」之行政處分，本案係原告等4人針對「第2次都市計畫變更案」之行政處分提起救濟，兩案之訴訟標的截然不同，且立基之事實基礎亦非完全相同，前案臺北高等行政法院及最高行政法院判決所認定之事實及法律見解無法拘束本案。況且，前開二判決未審酌99年8月17日當日，身為地政博士之行政院秘書長林中森已邀集相關單位就大埔自救會成員之房地作深入了解並提出具體方案，亦於會中提出「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫圖（建議方案）」就原告等人之房地逐一討論，因而誤認行政院於99年8月17日所為之研商結論僅為一空泛之政策指示，足見前該判決係基於錯誤事實而為推論，而未就上開研商結論為法律上之定性，此部分應由鈞院依職權獨立認定。
⑷從上可知，「99年8月17日行政院與原告所作研商結論
」於法律定性可能為一「行政處分」或「行政契約」，然無論係何者，皆係發生拘束力之法律行為，後續不管係內政部、被告或行政院作成之內部行為及第2次都市計畫變更案之原處分皆不能違反上開研商結論之內容，更不能侵害原告對其房地將受到原位置保留之信賴。然而，系爭都計變更案內容明顯與「99年8月17日行政院與原告所作研商結論」內容不符，顯然違反上開研商結論之拘束力，未「原位置保留」原告等4人之房屋與土地，內政部及其都委會未於第1次審查核定本件都市計畫時（第689次會議）嚴格把關，嗣於行政院吳前院長出面收拾善後時，復越權濫用其都委會權責，無視於上級機關專屬職權而做出越權之行政行為，違反行政程序法第11條第1項、第5項之「管轄權法定原則」及專案讓售之構成要件效力，違法情事甚明。
⒉內政部都委會第784次會議決議將原告黃福記之「部分農
地及其上附屬建物」（即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊）變更為「住宅區」，並不予原位置保留，該變更程序違反行政處分之構成要件效力及信賴保護原則：
⑴按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權
利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等關於行政處分之「信賴保護原則」相關規定之所由設，惟行政法上「信賴保護原則」，並不限於上開行政程序法之規定（司法院釋字第525號解釋參照）。凡人民有信賴「行政行為」之事實，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而其信賴利益保護之結果又不致造成公益之重大危害者，則該行政行為即不得予以變更，以保護人民之信賴利益。
⑵經查，行政院業已行使土地徵收條例第44條第1項第4款
之職權，核准原告黃福記之建物（包括附屬建物）及基地同意原位置保留，此從被告向行政院提出之「專案讓售計畫書」，並經行政院於11月9日准予專案讓售即可得知，足見該部分已產生對外效力及構成要件效力，未附加任何條件限制；再者，原告黃福記如原證8所示C部分已經第1次都市計畫變更土地使用分區為「零星農業區」，確認全部建物（包括附屬建物）皆原位置保留，該部分隨著該都市計畫變更案經內政部核定及被告發布實施，亦對外發生效力及構成要件效力，原告更對該部分產生信賴情境，認為賴以居住及全家和樂之家園可以保留下來，不用每日害怕怪手襲擊家園，顯有信賴之事實，因而行政機關不得恣意變更。
⑶惟查，第2次都市計畫變更案在未有事實及法律變更之
情形下，竟將原告黃福記之「部分農業區」及其上「附屬建物」（即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊）變更為「住宅區」，並不予原位置保留其建物基地，嚴重侵害原告之信賴利益。由於原告並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，更未有任何事證證明其信賴利益保護之結果會對公益造成重大危害，原處分卻逕自將已原位置保留之區塊變更為住宅區並不予保留，違反信賴保護原則，應予以撤銷。
⒊原處分之計畫書將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建
物」（即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊）變更為「住宅區」，並不予原位置保留，違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定：
⑴按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當
地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」都市計畫法第27條第1項第4款定有明文。
⑵次按，依最高行政法院101年度判字第647號判決、同院
99年度裁字第2778號裁定、96年度裁字第743號裁定、91年度裁字第1166號裁定、87年度判字第1369號判決及臺北高等行政法院100年度訴字第883號判決意旨，復參照內政部98年11月24日台內訴字第0980184913號訴願決定及101年10月23日台內訴字第1010339046號訴願決定，均認定都市計畫法第27條第1項第4款所定「為配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施」，係指配合直轄市或縣（市）「興建」之「重大建設」，而有迅行變更之必要。準此，都市計畫法第27條第1項第4款之規定，係為因應特殊狀況之需要，視實際情況所為之迅行個別變更，且係為配合中央或地方所「興建」之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央或地方「興建」重大設施之需要者而言，唯有符合都市計畫法第27條第1項所定各款情形，方應個案變更，否則不得任意變更，縱有變更之需要，亦應於都市計畫定期通盤檢討時為變更，以維都市計畫之整體性與安定性（內政部93年1月29日台內營字第0930081735號函釋參照）。此等都市計畫之法定程序，不容恣意藉詞違背，否則實形同制度之破毀，不僅使法定計畫喪失安定性，亦令都市規劃形成「點」狀思考，欠缺整體周延之檢討關照。
⑶復按「本院查：按都市計畫法第27條第1項規定……則
係於都市計畫經發布實施後，為因應特殊狀況之需要，視實際情況所為之迅行個別變更。而該條第1項第4款所謂『為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施』，係指為配合中央、直轄市或縣（市）所『興建』之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要者而言。」、「本院判斷如下：……關於都市計畫之變更，所以於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討變更外，復規定同法第27條之個別變更，乃因都市計畫關係人民生活及財產權益至深且鉅，其變更必須慎重辦理，是都市計畫經發布實施後，除每3年或5年定期通盤檢討作必要之變更外，原則上不得隨時任意變更（都市計畫法第26條第1項前段參照）。惟因特定之重大事變等因素，為因應特殊情況發生而有變更之必要，故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況。亦即從都市計畫法之設計而言，第27條都市計畫個別變更乃針對第26條定期通盤檢討變更所設之例外規定，自應從嚴解釋及適用，且法條復規定變更時應『迅行』變更，故本條之個別變更，當係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況下，始有適用第27條第1項各款規定之餘地，又為避免藉詞任意變更，主管機關應審慎認定其適用要件，以符合都市計畫法所規定之意旨。」最高行政法院101年度判字第647號判決及臺北高等行政法院100年度訴字第883號判決分別揭有明文。是以主管機關並非不得辦理都市計畫個案變更，然而應審查系爭計畫究竟是否符合法定要件，苟不符合都市計畫法第27條第1項各款要件者，僅得於都市計畫依同法第26條為通盤檢討時辦理變更，而不得隨時任意變更。
⑷實務上認定非屬配合中央或地方興建之重大設施而為之
個案變更，應於主管機關定期實施通盤檢討時為變更之案例，例如內政部98年11月24日台內訴字第0980184913號訴願決定：「原處分是否符合都市計畫法第27條第1項第2款『為配合直轄市興建之重大設施時』規定之要件：……本件原處分以『……本基地原計畫為公園用地，民國76年進行外雙溪都市計畫通盤檢討時，因考量該計畫地區無設置加油站，且土地產權大部分為公有，故將本基地由公園用地變更為加油站用地，以滿足附近民眾加油需求。惟隨都市發展，外雙溪周邊地區漸次設置加油站，與本基地10分鐘內車程即有2座加油站……，當地已無設置加油站必要。』作為都市計畫個案變更理由之一。然查：系爭基地於變更前為加油站用地，被告以系爭基地周邊已設置2座加油站，具有替代性服務功能欲變更為其他使用地，此乃都市計畫範圍內公益間之協調處理，核係通盤檢討變更理由，應依都市計畫法第26條規定辦理變更，非屬特殊個案都市計畫變更程序，顯與都市計畫法第27條第1項第2款或第4款規定未符。
」可資參照。
⑸然查，本案計畫書變更之目的在配合「農業區專案讓售
分配位置及農水路灌排施作」，此從本案計畫書第三章變更理由：「本案檢討變更係延續行政院『劃地還農』之政策指示，並配合民國100年6月29日由大埔自救會、詹順貴律師、苗栗縣政府、內政部地政司、內政部營建署共同召開之『苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收農業區專案讓售分配位置協調會』以及民國101年3月27日內政部召開之『研商苗栗大埔土地徵收4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，辦理都市計畫變更」可資證明；計畫書裡之「變更內容」僅見住宅區與農業區之調整及將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區」，未見有任何中央或地方政府興建之重大設施，依據前開實務見解，此應僅為都市計畫範圍內土地利用強度之檢討，非屬特殊個案都市計畫變更程序，因此不符合都市計畫法第27條第1項第4款之規定。
⑹況且，依據本案計畫書第三章之變更理由，其記載為：
「一、為維護農業區（專案讓售）之農業生產及農村生活環境需求，並兼顧已申領抵價地地主之權益，在維持專案讓售面積不變前提下，配合自救會地主建議進行土地使用分區及用地調整，以利本計畫農業區專案讓售作業之進行。二、本計畫書內仍有農田灌溉排水路需求，基於保留原有之農路，及完備農業灌溉排水管路規劃，於農業區（專案讓售）內劃設道路及灌溉溝渠用地。三、配合行政院『劃地還農』之政策指示及99年8月19日行政院第3209次會議院長提示，為滿足土地所有權人繼續農耕之用地需求，以計畫範圍內尚未申領抵價地且提出行政訴訟之23位地主（原提訴訟33人，不包括已核准抵價地4人及僅有建築改良物而無土地者6人）所持有土地、建物範圍及面積為劃設變更基準，等值集中規劃足夠面積之農業區土地，同時依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，報請行政院以專案讓售方式，以安置原住戶方式提供土地所有權人使用，期圓滿解決爭議，並確保區段徵收公共工程作業之後續進行，以維護其餘多數區段徵收地主權益，達到兼顧環境永續、社會公平及經濟發展之效益。四、現況建物坐落農地儘可能以原地保留為原則；無建物之農地則集中劃設農業區。五、依101年3月27日內政部召開之『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會希望原地保留第4次會議』會議結論，有關黃福記先生房地部分，將其現行零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整為較為方整。六、經多次協商討論確認專案讓售位置後，分配剩餘之農業區土地，為維護其餘多數區段徵收地主權益，變更為住宅區以利後續參與區段徵收地主配回土地作業。」⑺從上開變更理由可知，於原告黃福記之部分，本案之變
更應合於行政院「劃地還農」之政策指示、99年8月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建物原地保留之原則，此並未附加任何條件限制，亦未將原地保留之範圍限縮於「主要建物」，在建物完整原地保留之前提下將其零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整地較為方整。然而，本件系爭公告竟將原告黃福記已經行政院核准原地保留及第1次都市計畫變更核定之「部分農業區」及其上「附屬建物」（即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊）變更為「住宅區」，導致原告黃福記之上開土地無法原位置保留，明顯違反本案之變更理由，被告顯然藉詞任意變更，違反都市計畫不得隨時任意變更之要旨，更違反都市計畫法第27條第1項之規定。被告於102年12月12日行政訴訟答辯續㈢狀以101年3月27日會議結論稱劃設方式係以不拆除主要建物為原則，因此附屬建物不在保留範圍內云云等情（參被告102年12月12日行政訴訟答辯續㈢狀第2頁第4行以下），顯然增加行政院核准專案讓售內容所無之限制，僅屬臨訟卸責之詞，殊不足採。
⑻被告雖稱將原告黃福記「部分農地及其上附屬建物」（
即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊）原位置保留，並將整體農地劃設方整之方案（即內政部都委會第746次會議通過之方案，參原證38第1頁粉紅色正方形框框）為第1次都市計畫變更案最終所不採取，因此內政部都委會第784次會議無法如此劃設云云等情（參被告於102年12月12日提出之行政訴訟答辯續㈢狀第2頁第20行以下）。然本案內政部都委會第784次會議所劃設之方案（參原證38第1頁綠色長方形框框），同樣也會佔據他人土地，也同樣係內政部都委會第755次會議所不採取之方案，為何最終將黃福記土地劃設成原證38第1頁綠色長方形框框，而不劃設成原證38第1頁粉紅色正方形框框？又為何內政部都委會第755次會議決議已原地保留之部分（即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊），第784次會議可以任意變更不予保留，而上開第755次會議不採之部分，被告卻稱第784次會議無法再作變更？足見被告之說法僅係卸責之詞，前後矛盾且標準不一，根本不足以正當化其削掉黃福記之「部分農業區」及其上「附屬建物」（即原證29標示紅色區塊及原證35第3-7頁標示3-1區塊）之理由，也無礙此種變更顯然已違反都市計畫法第27條第1項第4款之情事。況且，被告所稱之上開理由根本未見於內政部都委會第784次會議紀錄，此並非內政部都委會決議之理由，僅係渠等臨訟之詞而已。
⒋被告自承原告彭秀春、朱樹及柯成福之系爭房地部分於本
案辦理之過程中，僅經內政部都委會第778次會議列為「報告案件」，未經內政部都委會實質審議及決議，本案都市計畫審議過程之違法性明確：
⑴被告於102年9月13日行政訴訟答辯續㈠狀載明：「至於
，有關前開101年3月27日內政部『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，前經內政部101年4月24日所召開第778次都委會列為『第1報告案』，並經該會作成『洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理』之決定（按，其非屬審議案件，僅係報告性質），內政部即於101年5月25日函請行政院同意第778次會議結論，經行政院101年6月8日函復內政部略謂『請基於都市計畫中央主管機關立場，本於權責自行妥處』等內容，內政部復於101年6月25日函請被告依照內政部第778次會議決議執行」云云等情（參被告於102年9月13日行政訴訟答辯續㈠狀第8頁第14行以下）。從被告上開論述內容以觀，其意顯然是指原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地，於本案都市計畫變更案之過程中，僅經內政部都委會第778次會議列為「報告案件」，而未經內政部都委會實質審議及決議。
⑵按「主要計畫擬定後，應送該管政府都市計畫委員會審
議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之」、「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」都市計畫法第19條及第28條定有明文，足見無論是擬定或變更都市計畫，「人民及團體陳情意見」與「計畫書內容」須經各級都委會審議及決議後，始可核定及發布實施。
⑶次按「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方
式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」各級都市計畫委員會組織規程第9條定有明文，從此可知都委會係採「合議制」方式作成意思決定，須以「普通多數決原則」及「表決方式」通過決議。目前行政法院已對「合議制委員會之實質審議」累積司法判決，建立實質審議之審查架構，應可以此作為審查都委會是否經「實質審議」之依據：
①就環境影響評估審查委員會之部分，最高行政法院10
2年度判字第120號判決即指出：「依環評法第3條第3項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9條規定：『本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理。』可知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存」。
②於土地徵收審議委員會之部分，最高行政法院101年
度判字第953號判決對如何認定「實質審議」亦有詳細論述：「該土地徵收審議委員會第210次會議紀錄記載，該次會議開會時間為98年4月8日（星期三）上午9點30分、散會是中午12時整；審查事項及決議欄載明：『本次徵收案件計35件，包括區段徵收3件、一般徵收15件、一併徵收10件、撤銷徵收7件，其決議如下，並詳如後附件2審議結果一覽表：㈠……不予一併徵收。㈡……㈣其餘提案（本院按：即包含系爭徵收案）皆通過』，系爭區段徵收案列為第32案，審議結果為『通過』，其審議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字載明（同上原處分卷第5至18頁）。是從上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷」。
③至於區域計畫委員會，臺北高等行政法院102年度訴
字第247號判決指出：「被告以臺中市政府之意見為論據，逕為原告分區變更申請之否准部分：1……然綜觀前揭被告區域計畫委員會歷次開會紀錄及會議資料所示，對於開發案所在地為分區變更對整體中部區域計畫之利弊得失，委員固非全無討論，但終無具體調查及闡述。2……惟臺中市政府意見所據之資料，以及原處分所謂『臺中市政府刻正研擬臺中市區域計畫』其計畫意見形成之過程及決策單位為何……完全付之闕如，被告亦未命其提出供被告區域計畫委員會檢視，以致系爭開發案是否確實如臺中市政府所稱：
『造成住宅市場供過於求，是否造成社會成本之增加及公共設施之負擔』，均無具體實證及數據可供判斷正確與否，流於空泛推論；被告採取臺中市政府意見逕為原處分論據，與其謂係基於專業認知而認同臺中市政府意見，毋寧謂係對於其『機關』地位之尊重。
……綜上，被告對於區域計畫法所賦予之權限，容未充分掌握，以致於本件分區變更申請案中自行侷限其審查之範圍，也未充分行使法律所授與之調查權（區域計畫法第8條），乃有未依權限內容判斷之違法」。
④綜上，可知合議制之委員會須經全體委員過半數以上
出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換、集思廣義、交互辯證來形成意思決定，並須依據具體數據及實證來判斷，不能只憑業務單位之意見而作成決議，更須將審議、討論過程與通過理由載明於會議紀錄，方能落實「實質審議」之要求，因此若被告僅空言稱已審議，而無法提出證據證明本件原告等人之部分業經全體委員於都委會意見交換、集思廣義、相互辯證，並依據具體證據數據作成決議，則應認為都委會未經實質審議，違反合議制精神而有判斷濫用之違法。
⑷經查，原告彭秀春、朱樹及柯成福於苗栗縣都委會第23
5次會議前，已於公開展覽期間（即100年11月7日起30日）提出陳情意見，而列為第2次都市計畫變更案之議案，須經苗栗縣都委會及內政部都委會予以審決。再者，「101年3月27日『研商苗栗大埔土地徵收4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論」為沒有法律依據之非正式會議，出席之委員僅佔8名，未達該屆內政部都委會人數之半數，且原告訴代詹順貴律師因被告在會議過程中無意解決問題、執意作成片面決定因此憤而離席，內政部及被告當日片面作成之決定為：
①彭秀春及朱樹房地部分：「有關朱樹先生及彭秀春女
士位於道路用地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全」；②柯成福要求保留其建築物部分：「1.依前開行政院吳
前院長99年8月17日研商結論，該建物所坐落之土地得否改以劃設零星農業區，報請行政院同意專案讓售方式處理（非屬依土地徵收條例第47條規定申請既成建築物基地原位置保留分配土地之情形），以保留柯成福先生所有之一半建物乙節，經苗栗縣政府考量正當性、公平性、合理性及符合絕大多數申領抵價地地主權益原則，……不宜採行。⒉……如果柯成福確實無法取得另一半建物所有權人郭淑莉小姐之同意，建請依法領取抵價地及地上物拆遷補償費。」⑸由於上開101年3月27日會議結論根本未經原告同意，僅
為被告以非正式會議作成之片面決定，不具法律上之效力，無從取代都市計畫法規定之各級都委會會議。依都市計畫法第19條、第28條及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定，若要將上開101年3月27日會議結論作為第2次都市計畫變更案之計畫書內容及辦理依據，實須經各級都委會以「普通多數決」實質審議及決議，始可核定及發布實施。
⑹惟查，依據被告之說詞，原告彭秀春、朱樹及柯成福之
房地原位置保留之訴求，經內政部於101年3月27日片面作成不利於渠等之會議結論後，僅經內政部第778次都委會將之列為「報告案件」，表明「洽悉」後，即透過原處分計畫書之內容而對外生效，被告顯已自承原告彭秀春、朱樹及柯成福房地部分未經內政部都委會以普通多數決實質審議及決議。況且，都市計畫法未有將「議案」列為「報告案件」即可核定及發布實施之規定，被告以「報告案件」規避「案件之審議」後，即予以核定，顯然違反都市計畫法第19條、第28條及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定及都委會合議制之精神，原處分之作成顯然違法，足堪認定。
⑺復查，原告彭秀春、朱樹及柯成福雖於第2次都市計畫
變更案公開展覽期間提出陳情，主張內政部都委會應遵照行政院99年8月17日研商結論辦理都市計畫變更，並列為內政部都委會第784次會議之「再1」、「再2」及「再3」案（參原證21第10頁），然而被告已自承原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地原位置保留內容僅經內政部都委會第778次會議列為「報告案件」，且從內政部都委會第784次會議紀錄來看，「本會決議」欄位僅「完全抄錄」內政部都委會第778次會議報告內容及101年3月27日會議結論，未載明任何其他審酌之理由、數據及實證資料，依據最高行政法院101年度判字第953號判決、10 2年度判字第120號判決及臺北高等行政法院102年度訴字第249號判決之意旨，顯然未經都委會實質審議及決議。
⑻綜上，由於原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地經內政部
都委會第778次會議列為「報告案件」，而內政部都委會第784次會議紀錄僅完全抄錄第778次會議內容，顯未實質審議及決議，而被告至今未提出原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地部分經都委會意見交換、集思廣義、相互辯證，並依據具體證據數據作成決議之證據，此部分舉證責任在被告，足見本件違法情事已甚明確，實應予撤銷。
⒌內政部都委會第784次會議決議將原告黃福記之「部分農
地及其上附屬建物」（即原證29標示紅色區塊及原證38第3-7頁標示3-1區塊）變更為「住宅區」，惟該變更程序未合於農業發展條例第10條、行為時農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2點及都市計畫農業區變更使用審議規範之相關規定，亦未經實質審議而有判斷濫用之違法，原處分違法情事甚明：
⑴被告於102年12月4日行政訴訟答辯續㈡狀稱依行為時農
業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第15點之規定，都市計畫農業用地變更使用之「審查項目」，係依據都市計畫法第27條之1規定訂定之都市計畫農業區變更使用審議規範辦理；又本案應適用上開審議規範第2點之1第4款之規定，由各級都委會就實際情形審決之，不適用上開審議規範全部或一部之規定云云等情。
⑵按「為確保農業永續發展，因應農民國際化及自由化，
促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準」，政府特制定農業發展條例，而「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」、「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：㈢都市計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。」農業發展條例第10條及行為時農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2點定有明文。足見都市計畫農業區變更為非農業使用者，須經「農業主管機關」之同意，並應以「不影響農業生產環境之完整」為前提，因此，維護農業生產環境之完整，確保農業永續發展，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，屬政府有關農業政策之公益措施，落實農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源之維護。
⑶次按，行為時之農業主管機關同意農業用地變更使用作
業要點第15點第2項雖規定都市計畫農業用地變更使用之「審查項目」應依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定辦理。然查，此僅係對「審查項目」所作之特別規定，農業區變更為非農業使用之其他實質、形式要件及審查程序仍應依農業發展條例及上開作業要點之相關規定辦理。尤其農業發展條例乃法律位階之規範，相關作業要點不應逾越或違反上開法律之規定，足見都市計畫農業區辦理變更時，仍須合於「經農業主管機關同意」之形式要件，並具備「不影響農業生產環境完整」之實質要件，要屬當然。
⑷復按「都市計畫農業區變更使用，除另訂有變更用途之
使用區審議規範或處理原則者，從其規定外，依本規範之規定辦理。」、「申請人依本規範申請變更使用，應檢具土地使用同意書及變更都市計畫書圖（含建築計畫及環境調查分析報告）送請直轄市或縣（市）政府於查核相關書圖文件無誤後，依都市計畫法第27條規定辦理都市計畫變更，其申辦程序如附圖。」、「辦理都市計畫變更之機關依第3點及第12點至第19點基地條件相關規定查核計畫書圖及相關文件無誤，並經認定符合都市計畫法第27條規定後，應即依法辦理公開展覽及舉行說明會，並於完成公開展覽後1個月內提該管都市計畫委員會審議。」都市計畫農業區變更使用審議規範第2點、第3點前段及第4點第1項前段定有明文。上開使用審議規範第2點之1第2款雖規定都市計畫農業區變更使用，有「基地畸零狹小，配合都市整體發展而變更」者，得由各級都委會就實際情形審決之，不適用該規範全部或一部之規定，然都市計畫農業區是否合於都市計畫農業區變更使用審議規範第2點之1之各款規定？是否完全排除審議規範？仍應由業務單位明確記載於都市計畫書內，提經都委會審議後始謂合法。
⑸再按，內政部102年10月17日台內營字第1020810668號
公告之「全國區域計畫」，該計畫主要規範內容為土地利用基本原則，屬政策計畫性質，直轄市、（縣）市區域計畫應依據本計畫之指導，進行實質土地規劃，係屬實質計畫性質，於國土計畫法通過前，為空間計畫體系中最上位法定計畫，具指導都市計畫之功能（參原證39第2頁），其「農地相關政策」提到：「㈠行政院針對農地使用之相關政策：1.行政院99年7月22日第3205次會議決定略以：『對於特定農業區，一定要審慎再三，絕不輕易變更為其他產業發展之用，請相關部會把握此一原則……』行政院100年5月19日第3247次會議略以：
『經濟開發固然重要，但也不能漫無止境侵蝕優良農地，影響國家糧食安全。何況現仍有部分工業區閒置荒廢，應充分運用既有的工業區，避免徵收優良農田，以確保農民、農業及農林發展，維護未來臺灣發展及生存所需，農委會等相關部會應特別予以重視』……行政院100年同意備查『全國糧食安全會議』結論如下：『1.增加國內糧食生產及消費，提高糧食自給率。2.掌握糧食進口來源，加強國際農業投資與合作。3.建立風險管理機制，確保糧食供應無缺。4.強化農地規劃與管理，維護優質糧食生產用地。5.加強農業用水水質與水量管理，提供安全穩定灌溉水源。』」全國區域計畫既為最上位法定計畫，具指導都市計畫之功能，則都委會審議時，即應審查農地變更為非農業使用時，是否影響糧食安全，以確保農民、農業及農林發展，避免侵蝕農地。⑹經查，原告黃福記如原證8所示C部分既經第1次都市計
畫變更土地使用分區為「零星農業區」，若要將部分農業區變更為住宅區，即須合於「農業發展條例」、「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」及「都市計畫農業區變更使用審議規範」之相關規定。惟從內政部都委會第784次會議紀錄及第2次都市計畫變更之計畫書來看，並未載明該變更是否曾經農業主管機關同意，亦未見是否合於都市計畫農業區變更使用審議規範第2點之1第2款規定之相關記載，更未見都委會已實質審議「農業生產環境完整」之內容。由於內政部都委會是否核實審議之舉證責任在被告，而從本案會議紀錄來看，無法證明農業區變更為住宅區之過程，已合於都市計畫農業區變更為非農業使用者之要件，足見被告將原告黃福記之「部分農業區」變更為「住宅區」之過程違反農業發展條例第10條之規定。
⑺被告雖提出被證24稱被告農業主管機關已列席都委會云
云等情，然其檢附者僅為苗栗縣都委會第235次及第237會議簽到簿，且根本無法從被告所附之簽到簿看出其所稱之農業主管機關為誰。況且，縱使被告農業主管機關曾以委員身分列席苗栗縣都委會（原告否認之），但從本案歷次都委會會議紀錄皆看不出其曾對「都市計畫農業區變更為非農業使用」是否「影響農業生產環境之完整」提出建議，無法證明農業主管機關已就此表示同意，亦無法證明都委會已實際審酌農業生產環境之完整、確保農業永續發展、促進農地合理利用、是否破壞糧食安全等要素並達成決議，顯然違反農業發展條例第10條、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2點及都市計畫農業區變更使用審議規範之審查程序。
⑻復查，從內政部都委會第784次會議紀錄以觀，其就黃
福記農地變更之部分，於「本會決議」欄僅記載：「黃福記先生所有現行零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較為方整，讓土地較好利用乙節，請縣府研提具體變更內容，儘速依都市計畫法定程序辦理變更。」然而，其僅載明「再酌予增加面積以讓土地較好利用」，並未說明削掉其部分農業區及附屬建物之依據及理由。況且，為何要將該區塊從「農業區」變更為「住宅區」？為何如此劃設導致原告黃福記之圍牆、化糞池、人車通道及大門等附屬建物被拆除？若要將土地形狀調整較為方整，為何不劃設如原證38第1頁標示之粉紅色正方形區塊（即苗栗縣都委會第226次及內政部都委會第746次會議決議通過之範圍），更有利於土地利用？此部分不僅未附理由，無法從會議紀錄看出審議討論之過程與通過之理由，亦未看到具體數據及實證資料，更看不出其變更之標準為何，依據最高行政法院101年度判字第953號判決、102年度判字第120號判決及臺北高等行政法院102年度訴字第249號判決之意旨，內政部都委會第784次會議僅以業務單位之意見為決議，不僅未進行實質審議，更自行侷限其審查之範圍，實有判斷濫用之違法。
⑼又查，系爭都市計畫將原告黃福記之「部分農地及其上
附屬建物」變更為「住宅區」，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭被告拆除，導致家庭廢水無溝渠排放、電力管線及化糞池無處設置、日後大門將緊臨及面對他人屋牆、房屋格局與地理風水遭受破壞，亦無人車通道可供出入（圖示及現場照片請參照原證38），農機具也因此無法進出（示意圖及現場照片請參照原證38第14頁及第15頁），也無農水路之劃設，其生活起居及整體生活機能已造成極大影響。再者，此種劃設方式除削除黃福記之部分農地及附屬建物外，另將原告黃福記之其他部分零星農地（約800平方公尺）移至3公里之遠，造成其農地成為畸零地難以耕作，不僅使得原告黃福記須以年邁之軀步行至遙遠之地耕作，更無助於整體土地之規劃利用。
⑽末查，內政部營建署曾派人現場勘查，當面告知原告黃
福記建物（包括附屬建物）完整原地保留、農地完整劃設於建物後方（即苗栗縣都委會第226次及內政部都委會第746次會議決議通過之範圍，參原證38第1頁標示之粉紅色正方形區塊）是對土地利用較好之規劃，並認為此種方式才能便利原告黃福記之人車及農機具出入。惟被告無視第2次都市計畫變更案強行切割原告黃福記之農地、拆除其維持生活機能之附屬建物，對其及一家人造成極大不便之事實，更無視此舉對人民權利之侵害，殊不可採。基此，原處分將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區」，未合於農業發展條例第10條之規定，亦有判斷濫用之違法，更違反比例原則，原處分違法情事甚明。
㈢聲明求為判決：（變更前）訴願決定及被告101年9月6日府
商都字第0000000000B號發布實施處分均撤銷。（變更後）訴願決定及被告101年9月6日府商都字第0000000000B號發布實施處分關於不利原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記之部分均撤銷。
四、被告則以：㈠被告於101年9月6日以系爭公告將訴外人內政部所核定系爭
「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）」之主要計畫書圖對外發布實施之行為，並非屬行政處分，原告等對被告提起本件撤銷訴訟，依法不合而應逕予駁回：
⒈按，都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央
為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、第9條規定：「都市計畫分為左列3種：一、市（鎮0000000街計畫。三、特定區計畫。」、第12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」、第13條第2款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：……二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。」、第19條第1項規定「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」、第20條第1項第5款規定：「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。」、第21條規定：「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。（第3項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第1項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」等內容以觀，足徵特定區都市計畫乃由縣（市）（局）政府先行擬定，俟報經內政部核定後，始公告實施，縣（市）（局）政府僅為擬定機關，內政部具有實質審查之准駁權限，其核定始為權限機關作成之行政處分，至於縣（市）（局）政府在內政部作成核定處分後，所為之公告，僅係揭示內政部核定之特定區計畫內容，乃踐行使該核定處分對外生效之法定程序，並無規制原處分內容以外之法律效果，自非行政處分甚明（最高行政法院91年度判字第2211號、92年度判字第1442號判決意旨、臺北高等行政法院100年度訴字第831號裁定意旨參照）。
⒉經查，有關本件系爭都計變更案，經被告擬定後，前經內
政部於101年8月30日以台內營字第1010808055號函作成核定處分（以下簡稱系爭核定處分），並經被告於101年9月6日以系爭公告發布系爭都計變更案之主要計畫書圖30日，並自101年9月7日零時發布實施，此有系爭核定處分函及系爭公告可稽。
⒊再者，原告彭秀春等人雖曾對被告101年9月6日系爭公告
提起訴願，惟被告101年9月6日系爭公告係依都市計畫法第21條第1項規定將訴外人內政部所核定系爭都計變更案之主要計畫書圖予以公告並發布實施，已如前述，則被告將訴外人內政部所核定系爭都計變更案之核定處分予以公告周知，其揭示並無另行規制原處分所無之法律效果，應僅係屬觀念通知，而非屬行政處分，故原告彭秀春等人主張被告101年9月6日系爭公告係屬行政處分並訴請予以撤銷乙節，自非適法，且其情形應不可以補正。
⒋又，原告彭秀春等4人前就被告所擬定有關「變更新竹科
學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫案」（以下簡稱系爭劃地還農都市計畫案），訴外人內政部先於100年6月10日以台內營字第1000115131號函作成核定處分，再經被告於100年6月17日以府商都字第0000000000B號函公告系爭劃地還農都市計畫案之主要計畫書圖30日，並自100年6月20日零時發布實施，而原告等人不服訴外人內政部前揭核定處分及被告所為發布實施公告，經向行政院提起訴願而遭駁回後，乃向臺北高等行政法院對訴外人內政部及被告提起行政撤銷訴訟，案經臺北高等行政法院審理後以原告彭秀春等人對被告所提行政訴訟無管轄權為由而裁定移轉由鈞院管轄，此有臺北高等行政法院101年度訴字第391號裁定可稽。嗣，原告彭秀春等人於鈞院審理期間即以被告所為發布實施公告非屬行政處分為由撤回起訴在案，此有鈞院102年度訴字第98號準備程序筆錄可稽。據此，亦足徵原告彭秀春等人亦認系爭發布實施公告非屬行政處分，昭昭明矣！⒌綜上，核諸原告等人雖係就被告101年9月6日府商都字第
0000000000B號函訴請撤銷，惟被告101年9月6日府商都字第0000000000B號函性質上既非屬行政處分，則原告彭秀春等人對被告提起本件撤銷訴訟自依法不合而應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回之。
㈡原告等人指稱系爭公告違反行政一體及管轄法定原則部分：
經查，原告等人所指未落實前行政院長吳敦義房地原位置保留之政策指示及專案讓售內容部分，係屬被告前於100年6月17日以府商都字第0000000000B號公告發布實施之「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院「劃地還農」專案讓售政策指示）主要計畫案」之辦理依據部分，與系爭都計變更案之辦理依據無關，且有關原告等人於臺北高等行政法院審理101年度訴字第391號都市計畫案事件時，亦曾提出相同之主張，惟經臺北高等行政法院審理後業已認定其主張顯不足採而予以駁回在案，此有臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決書可稽，故原告等人仍執同一主張提起本訴，亦顯無理由而不足採。
㈢有關原告等人指稱被告第237次會議、內政部都委會第778次
會議及第780次會議未通知原告等人陳述意見部分：經查，原告等人係於100年12月2日被告辦理公開展覽期間以元貞聯合法律事務所名義向被告提出書面陳情建議，被告即依都市計畫法第19條規定於100年12月6日以府商都字第1000247425號函請原告等人列席被告第235次都委會時說明陳情內容。嗣，原告等人於被告101年4月19日所續召開第237次都委會及內政部於101年4月24日、同年5月22日所分別召開第778、780次會議期間並無另外向被告提出書面意見或逕向內政部提出書面意見。是以，被告未再另行通知原告等人列席重複說明（按，該陳情建議前已函請於苗栗縣第235次都委會列席說明），依法並無不合。
㈣有關原告等人指稱本案都委會於審議過程中，未經實質討論
部分：⑴經查，被告都委會第235次、第237次會議，其組織及與會人數均符合「各級都市計畫委員會組織規程」規定，此該2次會議紀錄及其簽到簿可稽。⑵再者，有關會議之討論及決議作成，主席自得視會議進行情形及與會人員發言情形作適度掌控及調整以合議方式決議，並非所有與會委員對所有議案均應表示意見，方得作成決議，且每個議案法令亦未明文規定其討論時間，故原告等人指稱系爭都計變更案未經與會委員實質討論乙節，自屬其個人之見解而乏法令依據。⑶況，原告等人於臺北高等行政法院審理101年度訴字第391號都市計畫案事件時，亦曾提出相同之主張，惟經臺北高等行政法院審理後已認定其主張顯不足採而予以駁回在案，此有臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決書可稽（被證3參照），故原告等人仍執同一主張提起本訴，亦顯無理由而不足採。
㈤有關原告等人指稱系爭公告之作成違反明確性原則部分：經
查，有關101年3月27日協商會議結論略以：「……朱樹先生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地。……建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全。……」等內容以觀，足徵該結論即已明確說明仍維持該都市○○道路用地，並於計畫道路開闢前暫時原位置保留，且系爭都計變更案係採區段徵收方式辦理，該道路開○○○區段徵收工程之施工範疇，其竣工期程皆按施工計畫辦理，故並無原告等人所指不明確之情事。
㈥有關原告等人指稱內政部都委會第784次會議實有「基於錯
誤之事實認定及出於不完全資訊」之判斷瑕疵、不當切割原告黃福記之建物，並將其農地一分為二、違反比例原則及法律保留部分：⒈經查，原告黃福記、彭秀春等人於被告101年6月18日、同
年6月25日再次公開展覽期間均曾提出書面陳訴意見（被證7），並經被告依都市計畫法第19條規定於101年7月19日以府商都字第1010145152號函請原告等人等列席內政部第784次都委會時說明陳情內容，並經與會委員充分討論後作成決議（按，大埔自救會及元貞聯合法律事務所均有代表到場），其審議均符合「各級都市計畫委員會組織規程」規定，此外亦無證據證明內政部都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完全資訊所致，故原告前揭指稱部分自不足採。
⒉再者，有關原告等人於臺北高等行政法院審理101年度訴
字第391號都市計畫案事件時，亦曾提出相同之主張，惟經臺北高等行政法院審理後已認定其主張顯不足採而予以駁回在案，此有臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決書可稽，故原告等人仍執同一主張提起本訴，亦顯無理由而不足採。
㈦有關被告辦理第1次都市計畫變更「即變更新竹科學園區竹
南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」部分：⒈查，被告為因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要，擬定擴大新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫，報經內政部都委會98年11月10日第718次會議審議通過，並報奉內政部核准辦理區段徵收，經完成公告徵收及區段徵收補償金發放作業，相關土地均已登記為被告所有，其中約有98％土地所有權人依土地徵收條例第40條規定，向被告申請發給抵價地，惟仍有苗栗縣大埔自救會等土地所有權人未申領抵價地，希望繼續農耕，經前行政院長吳敦義於99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表，獲致如下結論：「㈠區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售。㈡未於法定期限內完成申領抵價地原土地所有權人之農○○於區段徵收範圍內集中劃設農用土地，按其徵收前原有農地面積，採專案讓售方式辦理，並由苗栗縣政府協助施設農水路系統，以利其耕作。」等內容，嗣99年8月19日行政院第3209次會議院長提示「有關苗栗縣大埔農地區段徵收案，已有98％土地所有權人申領抵價地，但仍有2%共24戶因反對而抗爭……，並經本人於8月17日第2次會見抗爭的農戶代表，初步獲致結論，建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理。後續仍請內政部持續督促苗栗縣政府儘速妥予處理，以期圓滿解決」，並以行政院秘書長99年8月26日院臺建字第0990102 621號函（下稱行政院秘書長99年8月26日函）送上開會議院長之提示予內政部及被告以供辦理。
⒉內政部旋於99年9月2日召開協商會議，邀集被告及苗栗縣
大埔陳情農戶代表協商結論如下：「㈠有關集中耕地專案讓售之配地，經充分溝通協調後，各地主分配之位置，已獲地主簽名同意（如附圖1），該二處農業區將由苗栗縣政府施設其農路及水路；至田梗路原則上採復原方式處理。㈡朱家原有73-1地號土地整筆劃設為農業區（如附圖2），予以原地原屋保留，其農水路之規劃及建設使用費用，應由土地所有權人自行負責；黃福記君未出席會議，其所有土地依99年8月17日院長與大埔自救會農地農戶代表研商結論，建議按持有土地面積（惟不包含現為園道及園道東側土地，約2162.88平方公尺），依原建物周邊完整劃設保留為農業區（如附圖3），其農水路之規劃及建設使用費用，應由土地所有權人自行負責，剩餘部分（約17
85.12平方公尺）則集中規劃於農業區；惟如黃君不接受者，則依法辦理。㈢柯成福先生所有建築物，依土地徵收條例第47條、區段徵收實施辦法第18條規定及苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收申請既成建築物基地原位置保留分配土地審查作業規定第6點規定，因另一建物所有權人不同意保留且已領取補償費，故無法按原位置予以保留，建請柯成福先生協調另一建物所有權人同意申請原位置保留後，縣政府會專案簽報。㈣彭秀春君持有土地面積僅23平方公尺○○○鎮○○段○○○○段○○○○○號，如附圖4），位於計畫道路截角範圍內，原為特定農業區甲種建築用地，以及朱樹君陳情位於現行計畫規劃之計畫道路範圍○○○鎮○○段○○○○段○○○○○號（17平方公尺）土地（如附圖4），請苗栗縣政府於後續都市計畫變更時，考量不拆除保留建物之可行性，如經充分考量無法保留，則依法給予補償。至彭秀春君部分同意依縣府所提方案，於抵價地分配後，就剩餘可標讓售建築用地以開發成本價（評定地價）專案讓售方式辦理（以原持有面積或該街廓最小建築面積為原則），倘原補償費不足支付，需繳納差額地價。……㈦後續與自救會確認相關地主之保留面積後，將先行報請行政院原則同意專案讓售並據以辦理都市計畫變更及測釘樁位，預計100年3月完成土地接管。……」上開協商會議結論於99年9月6日經行政院長核可後，內政部即以99年9月15日台內營字第0990807819號函將上開協商調處情形復知被告，並敘明前開協商會議結論除原告黃福記、彭秀春2人外，其餘均已簽名同意，該協商結果尚需由被告配合辦理變更都市○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項第4款規定報請行政院同意讓售，請被告加速辦理，以期儘速完成土地開發，使陳情地主早日取得耕地繼續耕作，並兼顧區段徵收計畫內其他98％已申請抵價地地主之權益，尚未達成協商之地主（即原告黃福記、彭秀春2人），被告應於後續作業中繼續溝通處理，此有卷附之內政部營建署99年9月3日簽稿（原處分卷第46頁）、內政部99年9月15日台內營字第0990807819號函及99年9月2日協商會議紀錄可參。
⒊被告旋依內政部前揭99年9月15日台內營字第0990807819
號函文意旨，提出新配置方案，調整土地使用計畫，集中規劃相當面積之農業區土地，擬具「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區農業區專案讓售計畫」（下稱系爭讓售計畫），報請內政部函轉行政院以99年11月9日院授內中地字第0990725845號函（下稱行政院99年11月9日函）復略以：「關於苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收土地，專案讓售予區內經本院協調處理之原土地所有權人乙案，准予辦理」。又被告另依都市計畫法第27條第1項第4款規定，擬定系爭變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫變更都市計畫案，自99年11月1日起至99年11月30日止公開展覽30天、100年3月15日起至100年4月13日止辦理再次公開展覽30天，並分別舉行說明會，且將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知，俟公開展覽期滿，連同人民及團體陳情意見綜理表，報經被告都委會99年12月3日第226次、100年1月24日第228次會議，暨內政部都委會99年12月28日第746次、100年5月10日第755次會議審議通過，由內政部以原處分核定之，被告以100年6月17日公告自100年6月20日零時起發布實施等情，亦有系爭讓售計畫、行政院99年11月9日函、系爭變更都市計畫案主要計畫書、被告公開展覽期間之公告、刊登之新聞紙、說明會簽到簿、被告都委會99年12月3日第226次會議紀錄、100年1月24日第228次會議紀錄、內政部都委會99年12月28日第746次會議紀錄、100年5月10日第755次會議紀錄、原處分及被告100年6月17日公告等件影本在卷足稽。
⒋上開事實，除為兩造所不爭執外，並業經臺北高等行政法
院101年度訴字第391號判決認定在卷（判決書第56頁至第60頁參照）。
㈧有關被告辦理第2次都市計畫變更「即變更新竹科學園區竹
南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫案」（即本件系爭都計變更案）部分：
⒈經查，內政部及被告為延續行政院「劃地還農」之政策指
示，並配合100年6月29日由大埔自救會成員、詹順貴律師、被告、內政部地政司、內政部營建署共同召開之「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收農業區專案讓售分配位置協調會」，配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，對於第1次劃地還農後之規劃方案再作調整等共識（按，上述共識不包含黃福記農地、柯成福、彭秀春、朱樹等4戶之房地問題），被告即辦理本件系爭都計變更案，並於100年11月7日起公開展覽30天並辦理公開展覽說明會，並提經100年12月13日被告第235次都委會審議並作成：「原則同意，惟俟內政部『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留』會議有具體決議後，配合內政部指示再提會審議。」等內容在案。
⒉再者，有關原告黃福記等4戶問題，另經內政部邀集多位
都委會委員之專家學者、被告、大埔自救會成員及該自救會委託之詹順貴律師等赴現場勘查與召開「研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留會議」共4次會議（100年8月2日、9月27日、11月15日、101年3月27日）研商，並於101年3月27日第4次會議作成略謂：「在公共利益、維護民眾權益及現行法令下，提出下列處理建議，後續將提請內政部都委會報告取得共識及報請行政院核示確定後，再函請被告據以執行：㈠朱樹先生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地；有關朱樹先生及彭秀春女士位於道路用地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全。㈡柯成福先生要求保留其建築物部分，柯成福已完成申領抵價地，該建物所在土地現行都市計畫○住○區○○○區段徵收範圍內建物原位置保留問題，如果柯君確實無法取得另一半建物所有權人郭淑莉小姐之同意，建請依法領取抵價地及地上物拆遷補償費。㈢黃福記先生陳情將他的農地原地保留或保留於房屋後方，因與前行政院吳前院長99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議研商結論（未於法定期限內申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地）不符，且個別農戶希望所有農地與建物原地一起保留之議題，目前無法提出可適用於其他類似案例之通案性處理原則，而無法採納，建請黃福記先生儘速提出申請，確定專案讓售農業區土地位置，以保障其權益。至黃福記所有現行零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，讓土地較好利用乙節，請苗栗縣政府研提具體變更內容，儘速依都市計畫法定程序辦理變更。」等會議結論。
⒊嗣，被告遂配合前開4戶協調會議決議，調整原告黃福記
土地較為方整（按，僅有黃福記部分須配合變更都市計畫），並迅即配合修定系爭都計變更案，提交苗栗縣都委會101年4月19日所召開第237次會議審議並作成通過決議在案，之後被告於101年5月2日報請內政部審議本案主要計畫，再經內政部都委會於101年5月22日所召開第780次會議審議通過，並決議與原公展方案不同部分補辦公展，被告即依前內政部都委會決議，於101年5月30日起再次公開展覽30天並於101年6月7日辦理公開展覽說明會。⒋又，被告辦理再次公開展覽期滿後，即於101年7月2日再
提請內政部都委會予以審議，並經該會於101年7月24日所召開第784次會議審議通過，被告續於101年8月15日以府商都字第1010163768號函檢送計畫書圖報請內政部核定，經內政部101年8月30日以台內營字第1010808055號函核定本案主要計畫，被告則於101年9月6日以系爭公告發布本案實施。
⒌至於，有關前開101年3月27日內政部「研商苗栗大埔土地
徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議」會議結論，前經內政部101年4月24日所召開第778次都委會列為「第1案報告案」，並經該會作成：「洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理」之決定（被證20）（按，其非屬審議案件，僅係報告性質），內政部即於101年5月25日函請行政院同意第778次會議結論，經行政院101年6月8日函復內政部略謂：「請基於都市計畫中央主管機關立場，本於權責自行妥處」等內容，內政部復於101年6月25日函請被告依照內政部都委會第778次決議執行。
⒍綜上，應足徵有關被告辦理第2次都市計畫變更（即本件
系爭都計變更案）部分，僅原告黃福記所有農地部分列為都市變更範圍，其他原告彭秀春、朱樹、柯成福等3人均非屬本案之都市計畫變更之當事人，故原告彭秀春、朱樹、柯成福等3人提起本件撤銷訴訟自屬當事人不適格而應予駁回。
㈨茲就原告黃福記主張略謂：有關其原有土地屬農業區變更為
住宅區，其變更程序未合於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」及「都市計畫農業區變更使用審議規範」之規定等情，說明如后：⒈經查，茲依農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定
或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意」，及依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（96年4月9日修正）第2點規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：……㈢都市計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。」、第15點第2項規定：「都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項目依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定與程序辦理。」等內容以觀，足徵有關都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項目係依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定與程序辦理，依相關都市計畫審查規定，其涉及都市計畫農業區變更之案件，係依據都市計畫法第27條之1規定訂定之「都市計畫農業區變更使用審議規範」辦理，故本案應屬都市計畫農業區之變更自應依「都市計畫農業區變更使用審議規範」及相關都市計畫審查規定與程序辦理之。
⒉再者，依「都市計畫農業區變更使用審議規範」第2點之
1：「都市計畫農業區變更使用，有下列情事之一者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，不適用本規範全部或一部之規定。……㈡因計畫書圖不符、發照錯誤、地形修測、計畫圖重製或基地畸零狹小，配合都市整體發展而變更者；……㈣各級政府整體開發而變更者。」等內容以觀，足徵有關都市計畫農業區變更使用，若係因基地畸零狹小，配合都市整體發展而變更者或各級政府整體開發而變更者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，不適用都市計畫農業區變更使用審議規範全部或一部之規定。
⒊經查，本案原告黃福記原所屬農業區土地（專案讓售）變
更為住宅區土地之面積僅約為0.01公頃，足認其已符基地畸零狹小之要件，且本案係以區段徵收之整體開發方式辦理特定區計畫且為兼顧大埔自救會之訴求與確保本特定區之整體都市發展及開發前提下而辦理之都市計畫變更，故依都市計畫農業區變更使用審議規範第2點之1規定，自得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，並不適用都市計畫農業區變更使用審議規範全部或一部之規定。
⒋準此，本案既符合都市計畫農業區變更使用審議規範第2
點之1之規定，已如前述，則本案都市計畫之變更自毋庸再依都市計畫農業區變更使用審議規範予以審議，且本案都市計畫之變更業經內政部都委會第784次會議審議通過，自應以內政部都委會之決議為準。況，本案於被告歷次都委會審議階段，皆有被告農業主管機關以委員身分列席，此有歷次審查會簽到簿可稽，且本案經苗栗縣都委會審議通過時農業主管機關並無表示反對意見或提供任何有關農業區變更之建議意見，亦足徵本案並非未經農業主管機關同意變更使用，併此敘明。
⒌綜上，應足徵本案並無原告所指稱變更程序未合於「農業
主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」及「都市計畫農業區變更使用審議規範」之違法情事，已如前述，故原告以上開事由主張撤銷本案都市計畫，自依法不合而應予駁回。
㈩有關原告黃福記現有房屋所在之土地酌予增加面積且形狀調
整較為方整部分，茲再說明如后：⒈經查，被告為配合101年3月27日內政部營建署所召開第4
次「續商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留會議」之會議結論略謂：「……至於黃福記先生所有現行零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，請縣府研提具體變更內容儘速依都市計畫法定程序辦理變更。」等內容，乃將原告黃福記現有房屋所在之土地酌予增加面積且將其形狀調整較為方整，其劃設方式係依照原告黃福記現有房屋之主要建築物邊緣即如附圖一所示，以不拆除其主要建物結構為原則，而將其形狀調整為較方整之農業區（專案讓售），故依上開劃設方式其附屬建築物（如圍牆等）即不在保留範圍內。
⒉再者，參照本特定區範圍內其他大埔自救會成員陳文彬等
人劃設之農業區（專案讓售），亦係以保留主要建築物範圍為其劃設原則，其它諸如烤漆浪板圍牆、水泥板橋，豬舍等附屬建築物部分均不在保留範圍內，且部分更係由該自救會成員自行配合拆除完成，故被告上開劃設方式與對其他大埔自救會成員所保留建物之劃設方式相同，並無差別待遇。
⒊至於，原告黃福記所陳情該房屋所在之農業區予以完整保
留之方案，則與前次（即第1次）劃地還農個案變更（被告100年6月17日府商都字第0000000000B號公告發布實施之「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫案」）辦理期間之被告第226次都委會之方案雷同（見99年12月3日被告都委會第226次會議之示意圖），惟前開方案後續於99年12月27日接獲黃進發依都市計畫法第19條規定提出之陳情意見表示異議後，業經被告第228次都委會及內政部第755次都委會考量該變更案原係奉行政院指示並兼顧確保其餘98％已申領抵價地民眾之權益，並依99年9月2日內政部協商在案之劃設成果及原則所辦理之都市計畫個案變更案件，故仍維持原公開展覽方案規劃內容並經被告於100年6月17日以府商都字第0000000000B號公告發布實施在案。是以，有關原告黃福記所陳情現有房屋原地完整保留之訴求，業經前案（即第1次變更案）審議辦理期間充分考量並作成決議未便採納在案，併此敘明。
⒋綜上，應足徵本案有關原告黃福記部分，被告業已依101
年3月27日內政部營建署所召開第4次「續商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留會議」之會議結論辦理，故原告黃福記指摘本案有關其分得部分有違法乙節，自非屬實而不足採。
綜上，應足徵系爭都計變更案辦理程序均依都市計畫法定程
序辦理，並無違背法令之情事，本件原告等人對系爭發布實施都市計畫提起本件訴訟，顯依法不合而顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：㈠原告彭秀春、朱樹、柯成福是否當事人適格？㈡本件101年9月6日系爭公告是否屬行政處分？㈢本件系爭都計變更案是否依都市計畫法程序辦理？有無違背法令？㈣99年8月17日行政院與原告所做研商結論是否可拘束被告第2次都市計畫變更案？其結論是為原告信賴之基礎？經查：
㈠有關系爭公告是否為行政處分：
⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」訴願法第1條第1項、第2條、第3條分別定有明文，而行政程序法第92條及第110條第1項、第2項亦規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」又「下級官署於呈奉上級官署核准後所為之處分。仍應認為下級官署之處分。故縣政府根據縣政會議之議決案。呈奉上級主管官署核准後予以執行者。該縣政府之執行命令即其處分書。人民對之不服。向上級主管官署提起訴願時。該官署儘可依法決定。並不因從前曾經核淮而受拘束。」、「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」、「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……。」亦經司法院院字第617號、釋字第156號（68年3月16日公布）、釋字第423號解釋在案，前揭釋字第156號解釋理由書已闡釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……。」而司法院釋字第423號解釋理由書亦載稱：「我國現行行政訴訟制度以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，……倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……。」準此：提起訴願，以有行政處分存在為前提。所稱「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或有否記載不得聲明不服、得否聲明不服之文字而有異。如行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非訴願法上之行政處分，人民對之即不得提起訴願。然行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施之相對人，或有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者即所謂一般處分，該特定範圍之人民，亦得對之提起訴願。因而下級行政機關函請上級行政機關核准後予以執行者，該執行命令，仍應認為下級行政機關之處分，如人民對之不服，向上級主管機關提起訴願時，該主管機關儘可依法決定，不因從前曾經核淮而受拘束。書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分除處分另訂有不同日期者外，自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。
⒉又「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，
依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」、「下列各款為直轄市自治事項：一、……六、關於都市計畫及營建事項如下：㈠直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。㈡……十三、其他依法律賦予之事項。」、「下列各款為縣（市）自治事項：一、……六、關於都市計畫及營建事項如下：㈠縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行。㈡……十三、其他依法律賦予之事項。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」為地方制度法第14條、第18條第6款、第13款、第19條第6款、第13款、第23條所規定。又都市計畫法第一章「總則」第2條至第4條規定：「都市計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」、「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第7條、第8條規定：「本法用語定義如下：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。三、……。」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第二章「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」第9條、第12條規定：「都市計畫分為下列三種：
一、市（鎮0000000街計畫。三、特定區計畫。」、「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」第13條、第14條規定：
「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮○○○市○○○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。三、相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣（局）境者，得由縣（局）政府擬定之。」、「（第1項）特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。（第2項）經內政部或縣（市）（局）政府指定應擬定之市○鎮○○○○○街計畫，必要時，得由縣（市）（局）政府擬定之。」第18條至第21條依序規定：
「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」、「（第1項）主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。（第2項）前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。（第3項）該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」、「（第1項）主要計畫應依下列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定○○○鎮○○街之主要計畫由內政部核定。五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。（第2項）主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。（第3項）第1項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後30日內不為准否之指示者，視為准予備案。」、「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。（第3項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第1項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第2項）……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」第27條、第28條分別規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。（第2項）前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」、「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」由上開規定可知：縣（市）都市計畫之「擬定」、「審議」及「執行」屬縣（市）自治事項；而都市計畫法所稱之都市計畫「係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言」，是都市計畫法規定，直轄市、縣（市）（局）政府主要計畫「擬定」並送該管政府都委會「審議」後，應將該主要計畫及審議結果，送請內政部核定，且在核定後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將「發布地點」及「日期」登報周知，其變更之程序亦同（都市計畫法第19條至第21條、第28條參照）。前開內政部之核定，乃完成直轄市或縣（市）關於「都市計畫之擬定、審議」自治事項之法定效力及「執行」（發布實施），揆諸上揭訴願法第3條第2項、行政程序法第92條第2項及司法院院字第617號、釋字第156號、第423號解釋意旨，如該都市計畫直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，遭受該不當或違法行政處分而權益受損之特定人或可確定之多數人，自可依訴願法或行政訴訟法規定，提起行政爭訟，以資救濟。又直轄市、縣（市）（局）政府所為發布實施之公告或登報，其內容載有「發布實施之日期」，亦屬該直轄市、縣（市）（局）政府就業經內政部核定都市計畫公法上具體事件，所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，同係行政處分性質，前開遭受該不當或違法都市計畫處分而權益受損之特定人或可確定之多數人，自得對該發布實施之行政處分不服，一併提起行政爭訟。本件被告辦理第1次變更都市計畫，報經內政部以100年6月10日台內營字第1000115131號函核定，被告據以100年6月17日府商都字第0000000000B號公告，自100年6月20日零時起發布實施在案，被告為配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，又依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案（即本件系爭都計變更案），報經內政部以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定，被告據以101年9月6日府商都字第0000000000B號公告（即本件系爭公告），自101年9月7日零時起發布實施。原告不服內政部101年8月30日台內營字第1010808055號函，提起行政訴訟，經本院102年12月25日以102年度訴字第180號判決駁回在案。原告另對本件系爭公告，提起訴願遭決定駁回，已如前述，揆諸上開規定及說明，該發布實施之決定核屬行政處分性質，遭受該不當或違法發布實施行政處分而權益受損之特定人或可確定之多數人，自得對之不服，提起行政爭訟（最高行政法院101年度裁字第2258號裁定意旨參照），是本件都市計畫變更係依都市計畫法第27條所作之都市計畫變更，係屬個案變更，其公告係屬行政處分。被告主張其將內政部所核定系爭都計變更案之核定處分予以公告周知，其揭示並無另行規制原處分所無之法律效果，應僅係屬觀念通知，而非屬行政處分尚非可採。
㈡有關原告彭秀春、朱樹、柯成福是否當事人適格部分：
⒈查當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之
權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之（最高行政法院93年度判字第706號判決參照）。
⒉被告第2次變更都市計畫即本件變更都市計畫案，報經內
政部以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定，被告據以101年9月6日府商都字第0000000000B號公告，自101年9月7日零時起發布實施，已如前述，而第2次變更都市計畫即本件變更都市計畫案，就原告彭秀春、朱樹、柯成福3人而言，雖未變更第1次變更都市計畫，然被告就本件都市計畫變更係依都市計畫法第27條規定所作之都市計畫變更，係屬個案變更，其公告係屬行政處分，且原告亦主張係行政處分而對之提起本件撤銷之訴，依其主張而言，核屬原告之當事人適格。被告主張原告彭秀春、朱樹、柯成福3人就本件為原告不適格當事人，尚非可採。
㈢按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、「都市計畫分為左列3種：一、市（鎮0000000街計畫。
三、特定區計畫。」、「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：……二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。」、「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。」、「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。（第3項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第1項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」、「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」、「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」都市計畫法第4條、第9條、第12條、第13條第2款、第19條第1項、第20條第1項第5款、第21條、第26條、第27條第1項第4款、第2項分別定有明文。本件被告辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」案，報經內政部以100年6月10日台內營字第1000115131號函核定，被告據以100年6月17日府商都字第0000000000B號公告，自100年6月20日零時起發布實施在案（按原告不服第1次變更都市計畫部分，對於內政部100年6月10日台內營字第1000115131號函提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決確定）。而被告為配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，又依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案（即第2次都市計畫變更案或本件系爭都計變更案），報經內政部以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定，被告據以101年9月6日府商都字第0000000000B號公告，自101年9月7日零時起發布實施。原告不服內政部101年8月30日台內營字第1010808055號函，提起行政訴訟，經本院102年12月25日以102年度訴字第180號判決駁回在案。原告就本件系爭公告，提起訴願亦遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決、最高行政法院102年度判字第469號判決、內政部101年8月30日台內營字第1010808055號函、本院102年12月25日102年度訴字第180號判決、被告101年9月6日府商都字第0000000000B號公告、內政部102年4月22日台內訴字第1010380484號訴願決定書等件資料在卷及原處分卷可稽，揆諸前揭規定，原處分並無違誤。
㈣原告雖為前揭主張，然查：
⒈有關被告辦理第2次都市計畫變更「即變更新竹科學園區
竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫案」（即本件系爭都計變更案）係內政部及被告為延續行政院「劃地還農」之政策指示，並配合100年6月29日由大埔自救會成員、詹順貴律師、被告、內政部地政司、內政部營建署共同召開之「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收農業區專案讓售分配位置協調會」，配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，對於第1次劃地還農後之規劃方案再作調整，被告為辦理本件系爭都計變更案，於100年11月7日起公開展覽30天並辦理公開展覽說明會，並提經100年12月13日被告第235次都委會審議並作成：「原則同意，惟俟內政部『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留』會議有具體決議後，配合內政部指示再提會審議。」等內容。有關原告黃福記等4戶問題，則另經內政部邀集多位都委會委員之專家學者、被告、大埔自救會成員及該自救會委託之詹順貴律師等赴現場勘查與召開「研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留會議」共4次之會議，即分別於100年8月2日、9月27日、11月15日、101年3月27日研商，而於101年3月27日第4次會議作成略謂：
「在公共利益、維護民眾權益及現行法令下，提出下列處理建議，後續將提請內政部都委會報告取得共識及報請行政院核示確定後，再函請苗栗縣政府據以執行：㈠朱樹先生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地；有關朱樹先生及彭秀春女士位於道路用地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全。㈡柯成福先生要求保留其建築物部分，柯成福已完成申領抵價地，該建物所在土地現行都市計畫○住○區○○○區段徵收範圍內建物原位置保留問題，如果柯成福先生確實無法取得另一半建物所有權人郭淑莉小姐之同意，建請依法領取抵價地及地上物拆遷補償費。㈢黃福記先生陳情將他的農地原地保留或保留於房屋後方，因與前行政院吳前院長99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議研商結論（未於法定期限內申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地）不符，且個別農戶希望所有農地與建物原地一起保留之議題，目前無法提出可適用於其他類似案例之通案性處理原則，而無法採納，建請黃福記先生儘速提出申請，確定專案讓售農業區土地位置，以保障其權益。至黃福記所有現行零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，讓土地較好利用乙節，請苗栗縣政府研提具體變更內容，儘速依都市計畫法定程序辦理變更。」等之會議結論。被告遂配合前開相關4戶協調會議之決議，調整原告黃福記土地較為方整，並配合修正系爭都市計畫變更案，提交被告都委會101年4月19日所召開之第237次會議審議，並作成通過決議在案，被告於101年5月2日報請內政部審議本案主要計畫，再經內政部都委會於101年5月22日所召開第780次會議審議通過，並決議與原公展方案不同部分補辦公展，被告即依前內政部都委會決議，於101年5月30日起再次公開展覽30天並於101年6月7日辦理公開展覽說明會。被告辦理再次公開展覽期滿後，即於101年7月2日再提請內政部都委會予以審議，並經內政部都委會於101年7月24日所召開第784次會議審議通過，被告即於101年8月15日以府商都字第1010163768號函檢送計畫書、圖等相關資料報請內政部予以核定，經內政部101年8月30日以台內營字第1010808055號函核定本案主要計畫，被告則於101年9月6日以系爭公告發布實施。至有關前開101年3月27日內政部「研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議」會議結論，前已於內政部101年4月24日所召開第778次都委會列為「第1報告案」，並經該會作成：「洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理」之決定，內政部於101年5月25日台內營字第1010804426號函請行政院同意第778次會議結論（見本院卷第484頁至第485頁），經行政院祕書長於101年6月8日院臺建字第1010033583號函復內政部略謂：「請基於都市計畫中央主管機關立場，本於權責自行妥處」，內政部乃於101年6月25日函請被告依照內政部都委會第778次決議執行（見本院卷第486頁至第488頁該函）。足證被告辦理第2次都市計畫變更（即本件系爭都計變更案）部分，原告黃福記所有農地部分列為都市變更範圍，而原告彭秀春、朱樹、柯成福等3人部分於本案之都市計畫變更案中則未變更仍維持第1次變更都市計畫，此亦為原告彭秀春、朱樹、柯成福於本院102年度訴字第180號都市計畫事件中所不爭執（見該判決第44頁-即本院卷第680頁反面）。
⒉原告主張行政院業依土地徵收條例第44條第1項第4款規定
，於99年8月19日行使專案讓售之權責，發函指示請被告原位置保留大埔自救會之房地，嗣內政部於99年9月3日請行政院核示本案後續係依上揭規定辦理，行政院亦於99年9月6日批示如擬，基於行政一體原則，下級機關內政部及被告即應服從前開政策指示，並據此辦理。何況行政院基於法定職權核准之專案讓售為行政處分，對受處分人已產生實質存續力，對於其他行政機關亦產生構成要件效力，內政部應以行政院核准之專案讓售內容為原處分之基礎，不得作出相反之決定，更不得僭越權限而自為認定乙節。查：⑴有關本件當時行政院長及行政院曾先後有所指示，經原告等向臺北高等行政法院提起訴訟，臺北高等行政法院於101年度訴字第391號判決理由中審認「經時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示『如擬』在案（見該事件中之原處分卷第46頁），亦足徵前揭99年8月19日院長之提示，僅係政策性的原則指示無訛，原告主張行政院於99年8月19日已行使其核准專案讓售之權責云云，顯有誤會，並無可採。」（見本院卷第176頁至第220頁之臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決影本第62頁），該認定並經最高行政法院102年度判字第469號判決維持而確定在案，而最高行政法院於102年度判字第469號判決（見本院卷第289頁至第306頁）其理由六之㈢亦表示：「經查，原判決關於前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第3209次會議提示：『建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理』，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予被上訴人（按指內政部，下同）及參加人（按指苗栗縣政府，下同）以供辦理，應僅係行政院所為之政策性原則指示，尚非就具體之讓售對象與內容，依土地徵收條例第44條第1項第4款規定行使核准讓售區段徵收土地之權利；且參加人係依被上訴人都委會第746次會議決議意旨，重新檢討系爭變更都市計畫並檢具修正書、圖，報經被上訴人都委會第755次會議審議修正通過，原處分並未違反行政一體及行政程序法第11條第1項、第5項管轄權法定原則；又被上訴人都委會充分考量上訴人（按指原告，下同）之訴求，知悉、瞭解相關爭議與事實經過，經審議後本於專業作成決定，尚無出於錯誤事實或不完全資訊而為決定之情事，被上訴人以原處分核定，所採取之方法有助於目的之達成，且造成之損害與欲達成之目的利益並無失衡，尚無違反比例原則，亦無違反不當連結禁止原則與正當法律程序，其決定應予尊重；……經核……並無所謂原判決有違背法令之情形。」（見最高行政法院102年度判字第469號判決第28頁至第29頁），而「按訴訟經法院實體審理後所為之確定判決，當事人對於判決內容所確定之判斷，其後不得再就同一法律關係更行起訴或於他訴訟上為與確定判決內容相反之主張，此即所謂判決之實質上確定力（既判力），此僅存於經裁判之法律關係，至判決理由中所判斷之其他爭點，則非既判力之效力所及：惟法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之『爭點效』」（最高行政法院102年度判字第724號判決意旨參照）。因而前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第32 09次會議提示：
「建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理」，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予內政部及被告以供辦理，及時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示「如擬」等均應僅係行政院所為之政策性原則指示，並非行政處分，亦無違行政一體及管轄法定原則，原告另主張被告及內政部辦理系爭都市計畫變更時，作出與上開承諾不符之決議及原處分，原處分之作成既未遵守承諾對行政院裁量權之拘束，裁量即有瑕疵，亦違行政程序法第8條後段之信賴保護原足云云，並非可採。
⒊原告又主張被告第237次會議、內政部都委會第778次會議
及第780次會議未通知原告等人陳述意見部分：查原告等人係於100年12月2日被告辦理公開展覽期間以元貞聯合法律事務所名義向被告提出書面陳情建議，被告即依都市計畫法第19條規定於100年12月6日以府商都字第1000247425號函請原告等人列席被告第235次都委會時說明陳情內容。原告等人於被告101年4月19日所續召開第237次都委會及內政部於101年4月24日、同年5月22日所分別召開第778、780次會議期間並無另外向被告提出書面意見或逕向內政部提出書面意見，此亦有元貞聯合法律事務所100年12月2日100年度貞律字第21011120903號函、被告100年12月6日府商都字第1000247425號開會通知單、被告100年12月22日府商都字第1000258871號函、被告都委會第235次審議會議紀錄、提案單、簽到簿、被告101年4月26日府商都字第1010081908號函、被告都委會第237次審議會議紀錄、提案單、黃福記對此次公開展覽主計畫書的意見等件附卷可參（見本院卷第221頁至第268頁），被告方未再另行通知原告等人列席重複說明，被告所為並無不合。況原告於本院102年度訴字第180號都市計畫案事件中亦指稱本案都委會於審議過程中，未經實質討論，然查，被告都委會第235次、第237次會議，其組織及與會人數均符合「各級都市計畫委員會組織規程」規定，此該2次會議紀錄及其簽到簿可稽。再有關會議之討論及決議作成，主席自得視會議進行情形及與會人員發言情形作適度掌控及調整以合議方式決議，並非所有與會委員對所有議案均應表示意見，方得作成決議，且每個議案法令亦未明文規定其討論時間，故原告等人指稱系爭都計變更案未經與會委員實質討論乙節，自屬其個人之見解。再本件關於都市計畫主要計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定、公布實施等事項，分別規定在都市計畫法第18條、第19條至第21條，應依各該規定辦理，已如前述。而依都市計畫法第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所展覽30天及舉行說明會，並將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」各級都市計畫委員會組織規程第10條規定：「都市計畫委員會開會時，得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明，並於說明完畢後退席。」上開規定應踐行或得踐行之相關程序，乃都市計畫法就都市計畫擬定及變更而受影響人民陳述意見之機會，以期行政機關經由正當程序之踐行，作成合目的性之行政行為，並兼顧人民之權益。其已足取代行政程序法有關聽證及陳述意見之程序。而依上開規定程序，並無通知有關之公民或團體代表陳述意見之規定，原告主張未通知原告等陳述意見，違反都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員會組織規程第10條之規定，有違正當法律程序，並非可採。況原告於臺北高等行政法院審理101年度訴字第391號都市計畫案事件時，亦曾提出相同之主張，惟經臺北高等行政法院審理後已認定其主張顯不足採而予以駁回在案，此亦有臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決書可稽（見本院卷第176頁至第220頁該判決），原告仍執同一主張，亦顯無理由而不足採。⒋有關原告主張系爭公告之作成違反明確性原則部分：查，
101年3月27日研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議之會議結論略以：「……㈠朱樹先生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地。基於都市計畫合理性及都市發展建議維持該都市○○道路用地對於房屋原地保留之訴求，雖然其他區段徵收範圍內地主會質疑其公平性，亦可能有其他類似案例要求比照辦理，惟基於⒈詹律師順貴表示本案土地位於公義路旁，業經2次以上徵收。⒉與會代表提出其他道路用地開闢亦有俟日後建物改建時，再自行拆除建物留設道路之情形。⒊貫徹行政院吳前院長99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議研商結論（區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者其所有之原建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售）等理由，有關朱樹先生及彭秀春女士位於道路用地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全。㈡柯成福先生要求保留其建築物的意見：⒈依前開行政院吳前院長99年8月17日研商結論，該建物所坐落之土地得否改以劃設零星農業區，報請行政院同意專案讓售方式處理（非屬依土地徵收條例第47條規定申請既成建築物基地原位置保留分配土地之情形），以保留柯成福先生所有一半建物乙節，經苗栗縣政府考量正當性、公平性、合理性及符合絕大多數申領抵價地地主權益原則，以101年2月13日府商都字第1010027177號函表示不宜採行。
⒉柯成福先生已完成申領抵價地該建物所在土地現行都市計畫○住○區○○○區段徵收範圍內建物原位置保留問題，因柯成福先生僅有一半建物所有權，未取得另一半建物所有權人郭淑莉小姐之同意，建築改良物須部分拆除，致該建築改良物有安全之虞，依『苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收申請既成建築物基地原位置保留分配土地審查作業規定』第6點規定，不得核准按原位置保留分配土地，如果柯成福先生確實無法取得另一半建物所有權人郭淑莉小姐之並建請依法領取抵價地及地上物拆遷補償費。㈢黃福記先生陳情將它的農地原地保留或保留於房屋後方的意見：⒈因為與前開行政院吳前院長99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議研商結論（見本院卷第322頁反面）五、研商結論：㈡未於法定期限內完成申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地）不符，且個別農戶希望所有農地與建物原地一起保留之議題，目前無法提出可適用於其他類似案例之通案性處理原則，而無法採納，建請黃福記先生儘速提出申請，確定專案讓售農業區土地位置，以保障其權益。⒉至於黃福記先生所有現行零星農業區再酌予增加面積乙節，將其土地形狀調整為較方整，讓土地較好利用乙節，請縣府研提具體變更內容儘速依都市計畫法定程序辦理變更。」（見本院卷第383頁至第388頁）等內容以觀，足見該結論即已明確說明仍維持該都市○○道路用地，並於計畫道路開闢前暫時原位置保留，且系爭都計變更案係採區段徵收方式辦理，該道路開闢係屬區段徵收工程之施工範疇，其竣工期程皆按施工計畫辦理，並無原告所指不明確之情事，原告此部分主張，亦無足採。
⒌至原告主張內政部都委會第784次會議有「基於錯誤之事
實認定及出於不完全資訊」之判斷瑕疵、不當切割原告黃福記之建物，並將其農地一分為二、違反比例原則及法律保留部分：查原告黃福記、彭秀春等人於被告101年6月18日、同年6月25日再次公開展覽期間均曾提出書面陳訴意見（見本院卷第257頁至第268頁相關黃福記、彭秀春、公民或團體對變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作計畫案意見表），並經被告依都市計畫法第19條規定於101年7月19日以府商都字第1010145152號函（見本院卷第269頁）請原告等人等列席內政部第784次都委會時說明陳情內容，並經與會委員充分討論後作成決議（按，大埔自救會及元貞聯合法律事務所均有代表到場-見本院卷第453頁至第465頁內政部都委會第784次會議紀錄），其審議均符合「各級都市計畫委員會組織規程」規定，此外亦無證據證明內政部都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完全資訊所致，故原告前揭主張亦無足採。
⒍再原告主張依被告答辯狀載明：「有關前開101年3月27日
內政部『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，前經內政部101年4月24日所召開第778次都委會列為『第1報告案』，並經該會作成『洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理』之決定（按，其非屬審議案件，僅係報告性質），內政部即於101年5月25日函請行政院同意第778次會議結論，經行政院101年6月8日函復內政部略謂：『請基於都市計畫中央主管機關立場，本於權責自行妥處』等內容，內政部復於101年6月25日函請被告依照內政部都委會第778次會議決議執行」等情，可知顯然原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地，於本案都市計畫變更案之過程中，僅經內政部都委會第778次會議列為「報告案件」，而未經內政部都委會實質審議及決議。且從內政部都委會第784次會議紀錄來看，「本會決議」欄位僅「完全抄錄」第778次會議報告內容及101年3月27日會議結論，未載明任何其他審酌之理由、數據及實證資料，顯未經都委會實質審議及決議，實違反行政程序法第36條、都市計畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定云云。經查內政部第778次都委會紀錄確載列為「第1報告案」，並經該會作成「洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理」之決定，惟不論該次會議亦有作成「洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理」之決定，且被告就第2次變更都市計畫即本件變更都市計畫案，內政部作成101年8月30日台內營字第1010808055號函核定，曾歷經多次審議，縱有部分會議未詳予載明審酌之理由、數據及實證資料，亦難指其作成該核定處分未經都委會實質審議及決議，而認其違反行政程序法第36條、都市計畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定。且依內政部都委會第784次會議紀錄，其說明六之三載：「……經苗栗縣政府101年7月2日府商都字第1010132005號函送修正計畫書，及以101年7月10日府商都字第1010135398號函送計畫書圖與再次公開展覽期間人民及團體陳情意見綜理表到部，爰再提會討論。決議：本案除下列各點外，其餘准照苗栗縣政府101年7月2日府商都字第1010132005號函送修正計畫書通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、本案請配合已發布實施之『變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合大埔橋、文化街；園區事業專用區東南側附近等區段徵收公共工程細部設計調整）主要計畫案』，修正現行計畫相關內容。二、計畫書第3-1頁尚未依本會第780次會議決議修正部分，請補正。三、計畫書第4-2頁專案讓售範圍示意圖，請依實際情形修正。四、有關縣府來函建議修正部分計畫書實施進度與經費，以及增列本部101年6月25日台內營字第1010221692號函示內容乙節，業已納入計畫書修正，同意依照辦理。五、有關再次公開展覽期間人民及團體陳意見：如附表。」（見本院卷第455頁及第456頁），如無實質審議，何能得出若干須再修正、補正，並將再次公開展覽期間人民及團體陳意見：詳載如附表（附表有載有「本會決議」一欄，見本院卷第464頁及第465頁），意即業經審議，尚難指未經實質審議，原告此部分主張並無足取。
⒎至原告主張黃福記之部分應合於劃地還農政策指示、99年
8月19日行政院第3209次會議前院長提示及現況建物原地保留之原則，在此前提下將其零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整較為方整。然原處分竟將其經行政院核准原地保留及第1次都市計畫變更核定之「部分農業區」及其上「附屬建物」變更為「住宅區」，導致其土地無法原位置保留，明顯違反本案之變更理由，違反都市計畫不得隨時任意變更之要旨，更違反都市計畫法第27條第1項之規定。又其將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區」，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭被告拆除，導致家庭廢水無溝渠排放、電力管線及化糞池無處設置、日後大門將緊臨及面對他人屋牆、房屋格局與地理風水遭受破壞，亦無人車通道可供出入，農機具無法進出，也無農水路之劃設，其生活起居及整體生活機能已造成極大影響。且其將原告黃福記之其他部分零星農地（約800平方公尺）移至3公里之遠，造成其農地成為畸零地難以耕作，使得原告黃福記須以年邁之軀步行至遙遠之地耕作，更無助於整體土地之規劃利用。被告營建署雖曾派人現場勘查，當面告知原告黃福記建物（包括附屬建物）完整保留、農地完整劃設於建物後方（即被告都委會第226次及內政部都委會第746次會議決議通過之範圍，參原證20標示之紅色區塊），是對土地利用較好之規劃，便利人車及農機具出入，惟被告無視於此，卻稱「不會影響黃福記生活起居、此種劃設對其較為有利」云云，顯嚴重悖於事實，更無視此舉對人民權利之侵害乙節。然查黃福記部分，所稱99年8月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建物原地保留之原則，係屬政策指示之原則，已如前述，並無違反都市計畫法第27條第1項之規定。所指其將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區」，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭被告拆除，導致其有不便之處，縱屬實情（見本院卷第633頁至第639頁原告所提照片），惟此係被告審酌整體都市計畫之結果，至多亦僅屬裁量是否妥當之問題，尚非行政法院審查之範圍。
⒏原告另主張本次變更都市計畫將黃福記之「部分農地及其
上附屬建物」變更為「住宅區」，並不予原位置保留，有違都市計畫法第27條第1項第4款之規定部分，查都市計畫法第27條第1項第4款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」查本次變更計畫之理由，依被告101年9月6日府商都字第0000000000B號公告之計畫案第3章變更理由及內容所載「壹、……變更理由如下：一、為維護農業區（專案讓售）之農業生產及農村生活環境需求，並兼顧已申領抵價地地主之權益，在維持專案讓售面積不變前提下，配合自救會地主建議進行土地使用分區及用地調整，以利本計畫農業區專案讓售作業之進行。二、本計畫區內仍有農田灌溉排水管路規劃，於農業區（專案讓售）內劃設道路及灌溉溝渠用地。三、配合行政院『劃地還農』之政策指示及99年8月19日行政院第3209次會議院長提示，為滿足土地所有權人繼續農耕之用地需求，以計畫範圍內尚未申領抵價地且提出行政訴訟之23位地主（原提訴訟33人，不包括已核准抵價地4人及僅有建築改良物而無土地者6人）所持有土地、建物範圍及面積為劃設變更為基準，等值集中規劃足夠面積之農業區土地，同時依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，報請行政院以專案讓售方式，以安置原住戶方式提供土地所有權人使用，期圓滿解決爭議，並確保區段徵收公共工程作業之後續進行，以維護其餘多數區段徵收地主權益，達到兼顧環境永續、社會公平及經濟發展之效益。四、現況建物坐落農地儘可能以原地保留為原則；無建物之農地則集中劃設農業區。五、依101年3月27日內政部召開之『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，有關黃福記先生房地部分，將其現行零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整為較方整。……。貳、變更內容：本次變更內容主要包含住宅區及農業區（專案讓售）調整、增加灌溉溝渠用地及道路用地，本次提出變更案件共計4案。有關本次計畫變更內容，詳表3-1變更內容綜理表、表3-2變更前後土地使用面積對照表及圖3-1變更內容示意圖。」（見原處分卷所附變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）細部計畫案3-1頁、3-2頁）。足見其變更內容主要包含住宅區及農業區（專案讓售）調整、增加灌溉溝渠用地及道路用地，本次提出變更案件共計達4案，並非僅限黃福記一人（依上揭所載相關者23人，扣除原告彭秀春、朱樹、柯成福3人，涉及變更者應有20人）。本件變更都市計畫案即辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案，係配合第一次變更都市計畫之需求所作延續計畫，而第1次變更都市計畫係依都市計畫法第27條第1項第4款辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」案，自無違都市計畫法第27條第1項第4款規定，亦經臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決確定（原告對最高行政法院102年度判字第469號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款部分提起再審之訴，亦經最高行政法院102年度判字第826號駁回-見本院卷第689頁至第697頁），有被告所提各該判決影本附卷可稽（見本院卷第176頁至第220頁、第289頁至第306頁），本件計畫為延續第1次變更都市計畫之需求所作延續計畫，自同屬無違都市計畫法第27條第1項第4款規定，原告主張本次計畫將黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區」，並不予原位置保留，有違都市計畫法第27條第1項第4款之規定云云，亦無可取。
⒐原告黃福記主張其原有土地屬農業區變更為住宅區，變更
之程序未合於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」及「都市計畫農業區變更使用審議規範」之規定部分：⑴按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意」、「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：……㈢都市計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。」、「都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項目依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定與程序辦理。」為農業發展條例第10條及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（96年4月9日修正）第2點、第15點第2項所規定，是有關都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項目係依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定與程序辦理，依相關都市計畫審查規定，其涉及都市計畫農業區變更之案件，係依據都市計畫法第27條之1規定訂定之「都市計畫農業區變更使用審議規範」辦理，故本案應屬都市計畫農業區之變更自應依「都市計畫農業區變更使用審議規範」及相關都市計畫審查規定與程序辦理之。⑵再「都市計畫農業區變更使用審議規範」第2點之1亦規定：「都市計畫農業區變更使用，有下列情事之一者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，不適用本規範全部或一部之規定。……㈡因計畫書圖不符、發照錯誤、地形修測、計畫圖重製或基地畸零狹小，配合都市整體發展而變更者……㈣各級政府整體開發而變更者。」，足徵有關都市計畫農業區變更使用，若係因基地畸零狹小，配合都市整體發展而變更者或各級政府整體開發而變更者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，不適用都市計畫農業區變更使用審議規範全部或一部之規定。⑶本件案原告黃福記原所屬農業區土地（專案讓售）變更為住宅區土地之面積僅約為0.01公頃，足認其已符基地畸零狹小之要件，且本案係以區段徵收之整體開發方式辦理特定區計畫且為兼顧大埔自救會之訴求與確保本特定區之整體都市發展及開發前提下而辦理之都市計畫變更，故依都市計畫農業區變更使用審議規範第2點之1規定，自得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，並不適用都市計畫農業區變更使用審議規範全部或一部之規定。⑷本件既符合都市計畫農業區變更使用審議規範第2點之1之規定，則本案都市計畫之變更自毋庸再依都市計畫農業區變更使用審議規範予以審議，且本案都市計畫之變更業經內政部都委會第784次會議審議通過，自應以內政部都委會之決議為準。況本案於被告歷次都委會審議階段，皆有被告農業主管機關以委員身分列席，此有歷次審查會簽到簿可稽，且本案經苗栗縣都委會審議通過時農業主管機關並無表示反對意見或提供任何有關農業區變更之建議意見，足見本案並非未經農業主管機關同意變更使用。原告主張被告變更程序未合於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」及「都市計畫農業區變更使用審議規範」之規定而有違法情事，並非可採。
六、綜上所述，原告所訴均非可採，有關黃福記住宅之實況，已據提出現場圖、照片及說明，足供參考，聲請履勘現場，認核無必要。內政部以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定第2次變更都市計畫，被告於101年9月6日府商都字第0000000000B號予以公告，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，為無理由，應予駁回，本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張及舉證，不影響於本件之判斷，爰不一一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 6 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 2 月 14 日
書記官 李 孟 純