臺中高等行政法院判決
102年度訴字第290號102年12月18日辯論終結原 告 王詩雯
王詩佩王詩如上 三 人輔 佐 人 王燕順被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陳律凱
楊鳳麟上列當事人間因土地更正編定事件，原告不服臺中市政府中華民國102年5月17日府授法訴字第1020086554號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有座落臺中市○○區○里○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），於民國101年7月20日以該土地之使用現況為建築房屋為由，向臺中市大甲地政事務所(下稱大甲地政所)申請將編定類別由「農牧用地」更改為「甲種建築用地」。經大甲地政所實地勘查，系爭土地現場房屋已坍塌，認依內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函，應檢附政府機關核發之毀損證件始得受理申請，及該土地依大甲地政所101年10月29日甲區農建字第1010018305號函示尚有農舍法定空地之地籍套繪管制尚未解除，在未解除前仍無法辦理更正編定，爰以101年10月25日甲地三字第1010010295號函及101年11月28日甲地三字第1010011202號函請原告補正。嗣原告未於前開函文所示期限內辦理補正，經大甲地政所以102年1月10日甲地三字第1020000392號函報被告擬駁回申請，被告以102年1月15日府授地編字第1020010033號函同意後，大甲地政所以102年1月21日甲地三字第1020000614號函為駁回原告申請之通知。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應就原告101年7月20日申請系爭土地更正編定案，作成准許分割及更正編定為甲種建築用地之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠系爭土地上建有門牌臺中市○○區○○路○○號，面積55平方
公尺之1層純土造房屋（下稱系爭房屋），該房屋至遲於46年1月間即已存在，此有臺中市政府地方稅務局沙鹿分局開立之房屋稅籍證明書可稽。又依本件原告、大甲地政所、被告都市發展局、地政局、地方稅務局沙鹿分局及市議員李榮鴻服務處人員於101年12月28日現場會勘紀錄，與被告都市發展局102年1月7日函文內容，均可明確得知系爭房屋目前仍存在，並未坍毀、滅失，該房屋使用位置及面積範圍均可確定且與上開稅籍證明書所登載面積相符，再佐以航照圖、門牌證明書及台灣電力公司函覆提供該房屋之用電證明資料，足證該房屋確屬於非都市土地使用編定前已為合法房屋，使用編定後並無新建情形，且目前仍完整存在，並無內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函第㈡項「實地無合法建物存在」之情形，故大甲地政所命原告依上開函釋補正提出政府機關核發之房屋毀損證件及合法房屋證明文件，顯於法無據。
㈡又本件大甲地政所為地籍管理機關，而系爭土地是否受農舍
法定空地地籍套繪管制，係屬建築管理機關之相關業務，與本件申請分割及更正編定土地「編定類別」事項無涉；況系爭土地完成更正編定後，建築管理機關可自行就系爭土地地籍套繪事項為相關註記，大甲地政所越俎代庖擅為審查，實於法不合。再者，訴外人即系爭土地及房屋之前前所有權人王武忠，係申請在臺中市○○區○○段○○○○○○號土地上建築農舍時，提供系爭土地全筆土地為法定空地，惟系爭土地上之系爭房屋於46年1月間已建築完成，故系爭土地並非全屬空地，系爭土地依法不可全筆作為興建農舍之法定空地。詎王武忠提供不正確資料，並未將系爭房屋存在之重要事項告知行政機關承辦人員，致使行政機關作成錯誤之行政處分，竟將系爭土地全部列為王武忠申請建築農舍之法定空地，而行政機關承辦人員在受理時並未詳細審核，亦未至現場實地詳為查核，以致未發現系爭土地上已有系爭房屋存在，而遽予核准將系爭土地全部供作王武忠農舍之法定空地。是行政機關核准將系爭土地全部列為農舍法定空地之處分，顯屬違法，依法應由原處分機關或其上級機關逕予撤銷，則大甲地政所以系爭土地業經法定空地套繪在案為由駁回原告更正土地編定之申請，顯無理由。
四、被告答辯略以：㈠依行政訴訟法第4條規定提起之撤銷訴訟及第5條規定提起之
課予義務訴訟，均須履行訴願前置原則，而本件更正土地編定之原處分機關為被告，惟原告並未依法向被告之上級機關提起訴願，自不得逕行提起行政訴訟。
㈡按內政部訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用
地作業須知」（下稱作業須知）第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」、內政部88年12月13日台（88）內中地字第8886880號函釋意旨：「……由於更正編定涉及編定前事實之認定，依照『作業須知』第22項及本部……號函規定之意旨，應具備二項要件：即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建造執照或建物登記證明。㈡經實地勘查確有合法建築物存在。……二、茲因地震造成建物毀損甚至拆除，其原有合法建物已不存在，難以符合前述更正編定之要件，茲為解決災民重建問題，酌予放寬限制，即災民原居住之合法房屋，如於地震之前合於製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九㈡說明2.3規定，因地震而毀損者，得檢具前開合法房屋證明文件及政府機關核發之毀損證件（如全倒證明），並參照毀損照片或航照圖予以辦理分割及更正編定為建築用地。」、內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函略以：「……如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡說明2.3.規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」等。本件系爭土地地上建物現況既已坍毀，原告又未依規提出政府機關核發之毀損證件，於法未合，是被告要求原告申請更正編定應依上開規定檢具相關證明文件辦理，應無違誤。
㈢次按作業須知第9點㈡說明2⑶規定：「於使用編定結果公告
前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」本件系爭土地依臺中市大甲區公所101年10月29日甲區農建字第1010018305號函，查明已有申請農舍法定空地之地籍套繪在案，依規定無法辦理更正編定為建築用地。又大甲地政所前以101年10月25日甲地三字第1010010295號、101年11月28日甲地三字第1010011202號函請原告就政府機關核發之毀損證件及解除農舍法定空地之地籍套繪辦理補正，惟未獲原告回復，該所即依規定以102年1月10日甲地三字第1020000392號函報請被告核復，並將被告核復同意駁回，維持原編定之結果通知原告，並無違誤。
㈣又本件依臺中市大甲區公所101年12月26日甲區農建字第1010
021861號函查明略以：「○○○區○里○段○○○○○號係由臺中市大甲區公所64年3月22日代為核發（64）甲建字第003號臺中縣政府建設局實施都市計畫以外地區自用農舍使用執照，起造人：王武忠，申請建築基地○○○區○○段○○○○○○號……。」，而該建物並未辦理建物保存登記，則系爭土地之農舍套繪管制應由原告向被告建築管理機關申請辦理解除套繪管制後，再行申辦更正編定，方為正辦。
五、本件兩造之爭點為：本件原處分機關是否為臺中市政府？若是，則原告誤向臺中市政府提起訴願，臺中市政府未依規定將原告所提訴願移送訴願管轄機關即內政部，而自為駁回之訴願決定，是否適法？
六、按「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄巿為直轄巿政府……。」、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第4條第1項及第15條第1項所明定。次按「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」、「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」、「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。（第3項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」為非都市土地使用管制規則第1條規定、第4條及第27條所明定。復按「本要點依非都市土地使用管制規則（以下簡稱本規則）第27條第3項規定訂定之。」、「本要點所定變更編定之主管機關，在中央為內政部（以下簡稱本部），在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」為非都市土地變更編定執行要點第1點及第2點所明定。足見關於非都市土地使用分區編定、變更編定，除國家公園區內土地外，其主管機關在中央為內政部，在直轄巿為直轄巿政府。
七、查本件原告以系爭土地，於101年7月20日以該土地之使用現況為建築房屋為由，向大甲地政所申請將編定類別由「農牧用地」更改為「甲種建築用地」(本院卷60頁申請書)。經大甲地政所實地勘查，先以101年10月25日甲地三字第1010010295號函及101年11月28日甲地三字第1010011202號函請原告補正(同卷67-68頁)，因嗣原告未遵期補正，經大甲地政所以102年1月10日甲地三字第1020000392號函報被告(同卷69頁)，經被告以102年1月15日府授地編字第1020010033號函同意駁回原告之申請後(同卷70頁)，該地政所以102年1月21日甲地三字第1020000614號函，將被告以102年1月15日府授地編字第1020010033號函同意駁回原告之申請及仍維持系爭土地原編定之意旨，通知原告而駁回其申請(同卷71頁)。按依上開規定，於非都市土地使用分區編定、變更編定，除國家公園區內土地外，其主管機關在中央為內政部，在直轄巿為直轄巿政府，是原告於101年7月20日以該土地之使用現況為建築房屋為由，向大甲地政所申請系爭土地變更編定用地，其核准機關係被告而非該地政所，該地政所雖受理原告之申請並審核，另有通知原告補正相關申請事宜，惟仍以原告該申請案未遵期補正而未符合法令准予變更規定要件，擬請駁回原告之申請而送請被告核准，經被告同意該地政所駁回原告之申請後，該地政所再將被告同意駁回原告申請之意旨，通知原告而駁回其申請，是本件原告申請案，其准駁權限係被告，又經被告實質審核後，同意大甲地政所駁回原告申請案，從而，上開大甲地政所以102年1月21日甲地三字第1020000614號函，將被告以102年1月15日府授地編字第1020010033號函同意駁回原告之申請及仍維持系爭土地原編定之意旨，通知原告而駁回其申請，依該函意旨，駁回原告之申請案之處分應屬被告而非該地政所甚明。
八、另按行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」；第107條第1項、第2項規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正……（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」，本件原告原以大甲地政所以102年1月21日甲地三字第1020000614號函，係該地政所之處分，而循序提起本件行政訴訟，該地政所亦認該函係被告處分，其僅依被告處分決定而駁回原告申請之通知(同卷59頁該地政所答辯理由所載)，被告對此節亦不爭執，原告於本件自有誤列被告機關之情形，經本院向原告闡明，原告乃改列臺中市政府為本件被告，自無不合。
九、又按「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」為訴願法第61條所明定。本件原告不服原處分，依原處分錯誤教示(記載如不服原處分，於法定期間逕向被告提起訴願)，而誤以大甲地政所為原處分機關，向被告訴願審議委員會提起訴願，此時被告應依上開規定，將原告提起之訴願，移送訴願機關內政部處理，乃被告亦誤以原處分之處分機關係大甲地政所，而自為訴願決定，因被告訴願審議委員會並無該權限對本件原處分為訴願決定，是訴願決定自有違誤，原告請求撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定予以撤銷，由被告將原告不服原處分所提起之訴願，移送訴願機關內政部處理，以維法制。至兩造有關本件實質上之爭執，與本件判決結果不生影響，則無庸審究，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
書記官 許 騰 云