臺中高等行政法院判決
102年度訴字第340號102年12月4日辯論終結原 告 林嗣雲
劉泓志被 告 衛生福利部代 表 人 邱文達被 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂上二人共同訴訟代理人 曹洪孝被 告 社團法人中華民國牙醫師公會全國聯合會代 表 人 劉俊言被 告 南投縣牙醫師公會代 表 人 石家璧上列當事人間因有關醫療事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告劉泓志、被告社團法人中華民國牙醫師公會全國聯合會（下簡稱牙醫全聯會）、南投縣牙醫師公會經合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核均無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰分別依其對造之聲請，由其對造一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告林嗣雲即艾美牙醫診所與被告簽有全民健康保險特約醫事服務機構合約，為被告衛生福利部中央健康保險署（改制前行政院衛生署中央健康保險局，下稱健保署）之特約醫事服務機構。原告主張擬參加被告健保署辦理之「102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱系爭改善方案）第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」（下稱系爭巡迴計畫），惟因故未經被告南投縣牙醫師公會納為該醫療團隊成員，致未列入被告健保署核定之巡迴名單。原告二人以系爭改善方案中系爭巡迴計畫授予相關公會審核之公權力，使其必須透過被告南投縣牙醫師公會始能申請巡迴服務，惟被告南投縣牙醫師公會卻藉機抽成且濫權拒絕符合申請資格之醫師加入，乃提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告衛生福利部（改制前行政院衛生署，下稱被告衛福部）
及被告健保署勾結公會，刻意制定系爭改善方案第二項㈠規定巡迴服務須經公會介入始得申請，導致被告南投縣牙醫師公會藉機巧立名目從中抽成不當牟利，以此威脅參與多年巡迴醫療之原告林嗣雲，如不繳錢便被迫退出。惟公會並非基層巡迴醫療當事人，其與會員間關係應僅為民事關係，公會應僅能代送申請書至被告健保署而已，卻要求所謂行政事務費，且看診次數越多，須繳納越多費用。甚且，竟無任何理由片面斷然拒絕符合申請資格之醫師參與，致多處偏鄉無醫療服務，明顯濫權，此係被告衛福部刻意讓公權力外放至民間團體公會之弊端。原告當初曾向被告南投縣牙醫師公會及健保署申請，都被退件，有被告衛福部民國（下同）101年1月13日署授保字第10100000170號函供參。請調取當初開會的會議紀錄，以證明是否符合公平性。
㈡西醫師不須經由公會就可申請巡迴醫療，此有監察院102年6
月19日函為憑，但被告衛福部卻不比照辦理，讓巡迴醫師申請之金額須部分繳入公會，明顯利益輸送。為何99、100、101年度可直接由被告健保署發同意函給原告林嗣雲，102年卻須經公會同意？㈢被告衛福部與健保署是二行政機關，卻同時委任曹洪孝為訴訟代理人，其代理權不合法。
㈣依司法院釋字第533號解釋意旨，被告健保署與保險醫事服
務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機關合約，具有行政契約之性質，締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法爭訟事件。故學理上認為，諸如全民健康保險法第72條以下對醫療機構所定之罰鍰及全民健康保險特約醫事服務機關特約及管理辦法第34條所定之停止特約處分，性質上均非行政處分，而屬違約處罰之預定。故最高行政法院90年裁字第485號裁定即認為健保署拒絕特約醫事服務機關申請之診療費用，乃拒絕給付之意思表示，其性質非屬行政處分。最高行政法院94年度裁字第602號裁定亦以「依全民健康保險法第5條第1項、第3項之規定，對保險爭議案件得依法提起訴願之主體，限於『被險人及投保單位』，至保險人（即中央健康保險局）與保險醫事服務機構締結提供保險對象醫療保健服務特約，因保險醫事服務機構有違約事由所為終止特約之行為，乃基於雙方契約關係所為，核與行政處分係由行政機關所為直接發生法律效果之單方行為有別，自非行政處分。」最高行政法院93年度裁字第538號、94年度裁字第39號裁定亦為相同意旨。另「司法院釋字第533號解釋係認雙方間發生履約爭議時，可循全民健康保險法第5條第1項所定程序，提起給付訴訟。本件並非履行契約爭議事件，已如前述，原裁定認抗告人應提起給付訴訟，其提起撤銷訴訟為不合法云云，亦有可議。」最高行政法院94年度裁字第1772號裁定參照。綜上，被告健保署與保險醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機關合約，應定位為行政契約，故不用提起訴願，原告亦無提起撤銷訴訟。
㈤原告爰依行政訴訟法第2條、第8條第1項後段（見本院卷第
231頁）、第9條規定，提起本件訴訟。訴之聲明第1項及第2項係依同法第8條第1項後段請求，訴之聲明第3項係依同法第7條、第8條第1項請求。而同法第9條是實質部分，依司法院釋字第533號解釋應有公益性質，所以本件與公益訴訟有關。關於原告劉泓志訴權部分，依司法院釋字第524號、第469號解釋意旨，原告被強收建保費，根據保護規範理論當然有訴權等情，原告林嗣雲並聲明求為判決⑴請求判決被告衛福部必須廢除須由公會從中介入之枉法系爭改善方案第二項㈠部分之巡迴公告。⑵訴訟費用由被告負擔。⑶被告健保署須與原告林嗣雲，即艾美牙醫診所簽201309巡迴醫療給付費用之子約。⑷被告須共同賠償原告2013年9月份巡迴損失新臺幣（下同）5萬元；原告劉泓志則聲明求為判決請求判決被告衛福部必須廢除須由公會從中介入之枉法系爭改善方案第二項㈠部分之巡迴公告。
四、被告衛福部則以：㈠原告主張依行政訴訟法第9條基於維護公益，提起本件訴訟
。惟原告林嗣雲主張自己之權利因被告核定及被告健保署公告實施之系爭巡迴計畫規定而受有損害，並非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項，純為公益而起訴，與行政訴訟法第9條所定公益訴訟之要件並非相符。又該條但書規定，提起公益訴訟以法律有特別規定者為限。本案原告所提訴訟顯未有法律特別規定，程序上亦不合法。
㈡原告劉泓志未具牙醫專科醫師資格，僅為西醫基層開業醫師
，故不符系爭改善方案申請資格，該方案之相關規定並未涉及原告開業診所業務。
㈢被告衛福部為鼓勵牙醫師至牙醫醫療資源不足地區及山地離
島提供醫療服務，均衡牙醫醫療資源，並提供有效、積極、安全的醫療體系，期使全體保險對象獲得適當之牙醫醫療服務，經全民健康保險醫療費用協定委員會（下稱費用協定會）102年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186次委員會會議決議，制定系爭改善方案，經被告衛福部於102年1月8日衛署健保字第1010028073號函核定，並經被告健保署於102年1月11日健保醫字第1020020274號函公告。系爭改善方案中系爭巡迴計畫明訂申請資格為「各縣市牙醫師公會、中華民國牙醫師公會全國聯合會所屬全民健保牙醫門診總額執行委員會之各分區分會、教學醫院所組成之團隊；團隊規模大小，由當地牙醫師公會規劃、協調……」，亦訂有申請程序為「……已核定之醫療團如有變更或增減巡迴地點及醫師名單，應檢送申請書、計畫書書面資料及檔案，以掛號郵寄至牙醫全聯會受理收件。牙醫全聯會收齊申請案件後，於45個工作日內完成資料評估，評估完成後10個工作日內函知所轄保險人分區業務組評估結果。保險人分區業務組收到評估結果10個工作日內函復醫療團核定結果……」。
㈣系爭改善方案之目的為在總額支付制度下，由牙醫界發揮團
隊力量，以專業評估醫療資源不足地區民眾需求，協調牙醫師進行巡迴醫療，避免醫療資源重複投入。至有關參與之牙醫師巡迴醫療最後之核定、費用申報之受理及審查，均由被告所屬健保署各分區業務組執行，故無原告所提公權力外放給公會之情事。又因系爭巡迴計畫規定申請程序係由醫療團檢送相關資料予牙醫全聯會評估後，再由其函知被告健保署分區業務組申請資料之評估結果，查該署及該署中區業務組自102年3月起收訖之醫療團成員名單皆未包含原告林嗣雲。
按行政訴訟法第8條第1項規定，人民提起一般給付訴訟，須人民與行政機關間實體上有據以請求之公法上原因或契約關係存在，且行政機關有給付義務之違反，而損害人民利益之情事，亦即一般給付訴訟係以人民有公法上給付請求權存在為前提要件，被告健保署及其中區業務組既自102年3月起未收訖包含有原告林嗣雲之申請名單，自無核定其參與牙醫師巡迴醫療團，原告請求賠償2013年9月份巡迴損失5萬元，即非有據，應予駁回。
㈤原告所提有關南投縣牙醫師公會向醫療團團員收取「101年
度牙醫醫療資源不足地區改善方案」之巡迴醫療服務每診次100元行政費用之函文，經查係經該公會醫療團100年12月11日100年度第l屆第2次會議討論通過，復於101年3月25日經南投縣牙醫師公會第24屆第l次會員大會決議辦理，費用用途為委請專人處理醫療團行政事務之加班費及郵電印刷費用。相關醫療團會議決議為團員提供服務及收取行政費用之分攤是否合宜，應屬醫療團內部事務，原告於101年期間為該醫療團成員，應於該期間所召開之醫療團成員會議中尋求共識。至102年3月起原告林嗣雲已非醫療團成員，相關建議意見應逕洽所屬公會表達與反映等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告健保署則以：㈠原告劉泓志不具備本案原告適格：
1.依原告起訴狀載稱，其係依據行政訴訟法第2條、第8條及第9條提起公益無名給付訴訟，惟其訴之聲明，乃係原告林嗣雲即艾美牙醫診所之權利及法律上利益有所主張，並非純為維護公益而起訴；且原告指摘被告違反之法律，無論係自全民健康保險法或人民團體法觀察，均無一般人民得提起公益訴訟之特別規定，則原告主張依行政訴訟法第9條規定提起公益訴訟，程序顯非合法。
2.關於本件之訴訟類型，既經鈞院於準備程序中釐清並定性為給付訴訟，即無再審究是否為無名訴訟之必要，則原告劉泓志不論係以西醫基層醫師身分，或依其於準備程序中主張之南投縣民身分，均不具參加系爭巡迴計畫之申請資格，即非利害關係人。退步言，系爭改善方案之規定縱有原告主張之不合理情形，亦與原告劉泓志無涉，其並無可能因被告制定及實施系爭改善方案而有公法上權利或法律上利益受損害之情形，則原告劉泓志逕以自己名義提起本件給付訴訟，明顯欠缺權利保護必要要件，為當事人不適格，其訴顯無理由。㈡系爭改善方案制定之法源依據：
1.按「本保險每年度醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始六個月前擬定其範圍，報請行政院衛核定。」「為協定及分配醫療給付費用，應設醫療費用協定委員會（按：組織改造後與他機關整併為全民健康保險會）……。」「醫療費用協定委員會應於年度開始三個月前，在第47條行政院核定之醫療給付費用總額範圍內，協定本保險之醫療給付費用及其分配方式，報請主管機關核定……。」102年1月1日施行前之全民健康保險法第47條、第48條及第49條第1項分別定有明文；可知，全民健康保險醫療給付費用之協定與分配，為費用協定會之法定職權。被告為鼓勵牙醫師到醫療資源不足地區提供牙醫保健服務，均衡牙醫醫療資源，促使全體保險對象均能獲得適當之牙醫醫療服務，乃參據費用協定會就102年度醫療給付費用協定之內容擬定系爭改善方案，經牙醫全聯會提出於「牙醫門診總額支付委員會」討論，議決定案後報請主管機關衛福部核定，其後再由被告循法定程序公告實施。
2.系爭改善方案乃主管機關及保險人為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃，其性質屬於行政程序法第163條所稱之行政計畫。被告為實現前開特定行政目的，並執行費用協定會關於全民健保醫療給付費用之協定內容，擬定此一行政計畫，自屬依法行政行為。
㈢系爭改善方案並無授權外人以公權力之情事：
1.系爭改善方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區執業服務」及系爭巡迴計畫等兩項。本件原告擬參加後者計畫，依該計畫第7點「申請資格」及第8點「申請程序」等規定，得申請參加上開巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所之牙醫師外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊；由所屬團隊向牙醫全聯會提出申請，經該會為初步資料評估後函知保險人（即被告），並由保險人就其評估結果進行複核及正式函知申請人（即各醫療團隊）核定結果。
2.按全民健保支付制度現採總額預算制，在總額下可區分「一般服務」及「專款項目」兩部分。雖然一般服務之費用，任何特約醫事機構於提供保險對象合於債務本旨之醫療服務後，即得依規定向被告申請給付；惟有關專款項目部分，乃係主管機關為達成特定行政目的，而自總額下切出部分費用，指定專用於特定之醫療服務，申請上爰有資格要件之設，特約醫事機構必須符合此一要件規定，始得參與該專款項目之醫療服務，並據以申領相關費用。以本件系爭改善方案而言，旨在全面、普及照應偏鄉民眾之牙醫醫療需求，基於此一目的，被告自然不希望進入偏鄉巡迴之醫療資源，有過度集中於特定區域而致其他地點不足之情形。系爭巡迴計畫所以規範由牙醫師公會組成之醫療團隊為申請人，即係希望藉由公會對當地醫療需求之瞭解，妥為整合醫療資源使用，以期達成上述行政目的。
3.就實務而言，各醫療資源缺乏地區之醫療資源分佈、所需巡迴醫療天數、時段、地點及需有多少醫師進駐巡迴、人力足夠與否等，基本上當地醫師公會遠較其他單位能有全面性掌握，由其為團隊規模及資源配置之規劃，乃屬當然且合宜。而牙醫全聯會在系爭方案中所為，僅屬協助被告評估申請人資格之行政協助事項，並非執行公權力。至於申請人申請准駁之最終行政決定，仍係由被告參據上開初步評估結果進行複核後，依職權獨立行使，並無原告所指授外人以公權力之情事。
㈣原告就系爭巡迴計畫之申請，請求應比照西醫基層總額部門
作法，排除公會角色介入，惟查，牙醫總額與西醫基層總額預○○○區○○○○○段各有不同，並無相互援引比照之必然：在全民健保實施總額支付現制下，由於總額預算固定，如何合理分配總額大餅，期使同一總額部門之每一成員收入極大化，自律及同儕制約等機制即成為重要關鍵。成員之費用申報若仍沿襲舊制論量計酬之衝量方式，必定侵蝕點值金額，使多數成員收入減少；反之，點值提升，則成員即能雨露均霑而增加收入。基此，各總額部門乃發展諸多管理手段，藉以管制個別會員之不當醫療費用成長，其目的無非在穩定點值，合理分配部門總額。西醫基層總額與牙醫總額部門，各自基於其自主管理之需要，訂定是否由公會介入評估參與相關計畫者之申請條件，基本上屬於其內部之總額管理手段，被告原則上予以尊重，亦認並無平等原則違反問題。
㈤原告請求被告廢除系爭巡迴計畫公告、與艾美牙醫診所簽立
巡迴醫療給付子約並賠償艾美牙醫診所102年9月份巡迴損失5萬元，惟其請求均乏請求權基礎，並無理由：
1.依系爭巡迴計畫第7點「申請資格」規定，得提出巡迴申請者限於醫療團隊，個別牙醫師或牙醫診所並不具備申請資格。本件原告請求被告應與不具參加系爭巡迴計畫申請資格之原告林嗣雲即艾美牙醫診所簽訂其所謂巡迴醫療給付費用子約，核與上開規定不符。又原告林嗣雲即艾美牙醫診所，隸屬於南投縣牙醫師公會，依該公會組成之醫療團提出申請參加系爭巡迴計畫之成員名單，其並未包括於內，則其既未經被告核准參加系爭巡迴計畫，即不生得向被告申領醫療費用之問題，則原告請求被告賠償艾美牙醫診所102年9月份巡迴損失5萬元，顯然欠缺請求權基礎。
2.現行法令並無課予行政機關必須依人民請求，作成一定內容之行政行為之義務。本件原告如認為系爭改善方案或巡迴計畫規範不備、不當或不合理，理應循序建議代表原告之牙醫全聯會與被告共同修訂方案內容；或依行政程序法第168條、請願法第2條等規定，向全民健康保險法主管機關即被告衛福部提出陳情或請願，並無逕為請求被告必須廢除系爭改善方案之法律上請求權。
㈥綜上，原告劉泓志提起本件給付訴訟，欠缺權利保護要件，
其訴為無理由。被告制定及實施系爭改善方案（含系爭巡迴計畫）並無違誤，原告林嗣雲即艾美牙醫診所求為被告如訴之聲明之給付，殊乏法律上依據，亦為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、被告牙醫全聯會則以：㈠程序事項：
1.依行政訴訟法第13條第1項、第2項規定：「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。對於私法人或其他得為訴訟當事人之團體之訴訟，由其主事務所或主營業所所在地之行政法院管轄。」本件被告衛福部、健保署、牙醫全聯會之所在地均在臺北市，原告向鈞院提起本件訴訟，於法未合。
2.依起訴狀訴之聲明所載，均為原告林嗣雲對於牙醫巡迴醫療之訴求，實與原告劉泓志無關，其不具本案之當事人能力。㈡系爭改善方案係由被告健保署依職權訂定並負責執行，被告
並無損害原告之權益。況且，被告南投縣牙醫師公會102年1月31日以(102)投縣牙總字第78號檢送102年度之牙醫巡迴醫療名單，並無原告林嗣雲，被告自不可能針對原告林嗣雲作出排出巡迴醫療名單之行為。原告雖請求5萬元之損失，惟未指明何項權利受損害？其請求權基礎為何？亦未舉證證明其損害之範圍。
㈢依系爭改善方案之規定，被告並未受公權力之委託，被告僅
係依系爭改善方案就行政事務溝通及協調，核定權在被告健保署。至於西醫之「102年度全民健康保險西醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」與系爭改善方案，兩者內容、醫療形態、巡迴醫療鄉鎮等均不相同，西醫在山地離島有特約的教學醫院服務，開業診所只在平地偏鄉巡迴醫療。而牙醫巡迴醫療包括山地、離島及平地偏鄉，幅員寬廣，在各公會統籌協調下，才可使更偏遠的地方有牙醫師巡迴醫療，此屬全民之福。
㈣原告林嗣雲與被告健保署簽立之行政契約，只限原告開業之
艾美牙醫診所，其服務的地點為醫師執業登記的醫事服務機構為執行醫療服務的地點，或向權責單位報備支援核准的醫事服務機構，不包含巡迴醫療。巡迴醫療係依據系爭改善方案來執行，其分為兩大項，第一項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區執業計畫」，加入第一項計畫之醫師，所有文書行政事項皆自行處理。第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」，加入第二項計畫之醫師，以醫療團為單位，行政文書由醫療團統一處理。原告林嗣雲選擇加入第二項巡迴計畫，理應遵守相關規定辦理等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
七、被告南投縣牙醫師公會則以：㈠系爭改善方案係作為牙醫師從事醫療資源不足地區巡迴醫療
的依據，因只有地方公會最了解地區的人口分布、醫療需求，及醫師的開業地點分布，因此須由地方公會統籌醫師人力，作全盤規劃，將申請書及計畫書送中華民國牙醫師公會全國聯合會，再轉送健保署核可後再至醫缺地區執行巡迴醫療服務，避免個別醫師基於時間與利益，選擇好地段巡迴醫療，偏遠地區形成醫療缺乏，唯有透過公會團體力量，才能造福醫療資源不足地區全民的口腔健康。
㈡原告林嗣雲與健保署簽立的行政契約，只限其所開設之艾美
牙醫診所執行醫療行為。醫師欲參加巡迴醫療團即需遵守系爭巡迴計畫之相關事項，惟其不遵守相關規定，卻要求與健保署簽定系爭改善方案之合約，顯並不合法。
㈢「102年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改
善方案」與系爭改善方案內容不同，西醫與牙醫在全民健保的制度下，分屬不同的團體，經費來源、診療部位、醫療生態均不同，故牙醫以醫療團為申請單位，西醫以醫師為申請單位。
㈣原告林嗣雲為達私利，不依民主程序循人民團體法之會議規
範表達意見，濫用憲法的訴訟權及低廉的訴訟費，到處興訟。查「醫療團」之醫療行為是醫師個人行為，亦是醫師個人所得，被告之醫療團採使用者付費原則，行政事務費（包括助理薪資、郵電費、印刷費）等費用，由全體團員每一診次（三小時），「每次巡迴醫療服務一診次以不超過2萬點（元）為限」，醫師申請2萬元內才負擔100元行政事務費，且帳目由團長高大權醫師負責保管，專款專用，與被告公會之帳目無關，除了每月支付行政事務費外，並無支付其他任何費用，該費用如從全體會員常年會費負擔，顯然不合理。原告林嗣雲加入公會，只享受權利不盡義務，100年、101年會員常年會費也拒繳，再三催繳最後在102年2月6日及102年3月12日才繳清等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
八、兩造之爭點：㈠原告是否有請求被告衛福部廢除系爭改善方案中系爭巡迴計畫㈠規定之請求權？㈡原告林嗣雲是否有請求與被告健保署訂立系爭巡迴醫療計畫契約之請求權？㈢原告林嗣雲請求被告共同賠償5萬元，是否有理？
九、經查：㈠關於原告2人（原告劉泓志起訴範圍僅此項）訴請判決被告
衛福部必須廢除須由公會從中介入之枉法系爭改善方案第二項㈠部分之巡迴公告部分：
⒈此部分原告主張係依行政訴訟法第2條、第8條第1項、第9條規定，提起訴訟。
⒉按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次「按行政訴訟法第8條第1項規定：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』是則提起一般給付訴訟，以具備因公法上原因發生之給付請求權，為其要件，且在具體訴訟事件中，依法應具有權利主體之地位，始屬適格之當事人。」（最高行政法院93年度判字第216號判決參照）。又「人民為維護公益，就無關自己權利或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限。行政訴訟法第9條定有明文。又對於訴之賦予實體的裁判，必須訴之內容，有利用國家裁判制度解決之實效產或真正利益與必要性始可，亦即須就自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起行政訴訟，僅於情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，而法律有特別規定者，始容許與自己權利或法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟。如法律並無相關之特別規定，逕行提起行政訴訟，即屬起訴不備要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回原告之訴。」（最高行政法院96年度裁字第1669號裁定參照）。
⒊按行政訴訟法第2條固規定：「公法上之爭議，除法律別有
規定外，得依本法提起行政訴訟。」惟同法第3條規定：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。」，同法第11條亦規定：「前2條訴訟依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定。」故仍應依同法第3條規定等訴訟類型提起行政訴訟。本件原告已明白表示係依同法第8條第1項、第9條規定給付訴訟起訴，且其訴之聲明同一，則就同法第2條部分即可不論，而其聲明既係同一，應係依同法第9條準用同法第8條第1項之規定起訴，其規定之要件均應具備，故其起訴是否合法及有無理由，該相關規定均應予審酌。
⒋行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，
因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」「依此規定提起一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以原告有該給付之請求權為其前提要件。」（最高行政法院97年度判字第822號判決參照）。本件原告主張被告衛福部及被告健保署勾結公會，刻意制定系爭改善方案第二項㈠規定巡迴服務須經公會介入始得申請，導致被告南投縣牙醫師公會藉機巧立名目從中抽成不當牟利，以此威脅參與多年巡迴醫療之原告林嗣雲，如不繳錢便被迫退出。惟公會並非基層巡迴醫療當事人，其與會員間關係應僅為民事關係，公會應僅能代送申請書至被告健保署而已，卻要求所謂行政事務費，且看診次數越多，繳費越多。甚且，竟無任何理由片面斷然拒絕符合申請資格之醫師參與，致多處偏鄉無醫療服務，明顯濫權，此係被告衛福部刻意讓公權力外放至民間團體公會之弊端。原告當初曾向被告南投縣牙醫師公會及健保署申請，都被退件，有被告衛福部101年1月13日署授保字第10100000170號函供參。西醫師不須經由公會就可申請巡迴醫療，此有監察院102年6月19日函為憑，但被告衛福部卻不比照辦理，讓巡迴醫師申請之金額須部分繳入公會，明顯利益輸送，顯不合理，故提起本件給付訴訟云云。
⒌惟姑不論原告以非發布公告之衛福部為被告，訴請其廢除公
告系爭改善方案第二項㈠部分之巡迴公告部分，已屬被告當事人不適格，而應判決駁回。次查原告所稱之公告係指「行政院衛生署中央健康保險局102年1日11日健保醫字第1020020274號公告」（公告文見本院卷第140頁），業經原告陳明（見本院卷第230頁筆錄），依該公告載：「主旨：公告『102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案』，如附件。依據：行政院衛生署102年1月8日衛署健保第第0000000000號函。」（見本院卷第140頁），行政院衛生署102年1月8日衛署健保第第0000000000號函內容係謂：「主旨：所報『102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案』（修正如附件），同意照辦，復請查照。」（見本院卷第293頁），而「102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」七、申請資格㈠規定「各縣市牙醫師公會、中華民國牙醫師公會全國聯合會（以下稱牙醫全聯會）所屬全民健保牙醫門診總額執行委員會之各分區分會、教學醫院所組成之團隊；團隊規模大小、由當地牙醫師公會規劃、協調，其他未盡事宜由牙醫全聯會初擬後送保險人核定。」（見本院卷第147頁）。其第三項「全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足且點值低地區獎勵計畫」之一、「依據：全民健康保險醫療費用協定委員會（以下稱費協會）102年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186次委員會紀錄。」之九、「其他事項：…㈡本計畫經保險人與中華民國牙醫師公會全國聯合會共同研訂後，送費協會備查。並報請主管機機關核定後公告實施。……」（見本院卷第151頁、第152頁）。依「全民健康保險醫療費用協定委員會第186次委員會會議紀錄」決議：一、102年度牙醫門診醫療給付費用總額及其分配㈡總額協商結論：⒉專款項目欄載：「具體實施方案（含預定達成目標及評估指標）由中央健康保險局會同牙醫門診總額相關團體訂定後，依相關程序辦理，並送協會備查。……」（見本院卷第287頁），又「本保險每年度醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始六個月前擬定其範圍，報請行政院核定。」「為協定及分配醫療給付費用，應設醫療費用協定委員會（組織改造後與他機關整併為全民健康保險會）……」「醫療費用協定委員會應於年度開始三個月前，在第47條行政院核定之醫療給付費用總額範圍內，協定本保險之醫療給付費用及其分配方式，報請主管機關核定……」102年1月1日施行前之全民健康保險法第47條、第48條及第49條第1項分別定有明文（現行全民健康保險法第5條亦規定：「（第1項）本保險下列事項由全民健康保險會（以下稱健保會）辦理：……三、保險醫療給付費用總額之對等協議訂定及分配。……（第6項）健保會審議、協訂事項，應由主管機關核定或轉報行政院核定；其由行政院核定事項，並應送立法院備查。」可參照。足見本件行政院衛生署中央健康保險局102年1日11日健保醫字第1020020274號公告102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案，具有法規之性質。而「都市計畫經公布實施，並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，都市計畫性質上既為一法規，故而依據修正前都市計畫法第26條規定之5年定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，人民僅享有反射利益。」（最高行政法院100年度裁字第1229號裁定參照），其所爭議之事項雖為都市計畫5年定期通盤檢討，但該裁定揭櫫具有法規性質者，人民僅具反射利益，並不具備因公法上原因發生之給付請求權，則在具體訴訟事件中，亦不具有權利主體之地位，難認已屬適格之當事人，本件被告行政院衛生署中央健康保險局102年1日11日健保醫字第1020020274號公告102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案，具有法規之性質，已如前述，則原告依行政訴訟法第8條第1項規定訴請判決被告衛福部必須廢除須由公會從中介入之枉法系爭改善方案第二項㈠部分之巡迴公告，並不具備因公法上原因發生之給付請求權，則在本件具體訴訟事件中，亦不具有權利主體之地位，難認已屬適格之當事人，其訴應以判決駁回之（最高行政法院90年度6月份庭長法官聯席會決議參照）。⒍「人民為維護公益，就無關自己權利或法律上利益之事項，
對於行政機關之違法行為得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限。」行政訴訟法第9條定有明文。而「僅於情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，而法律有特別規定者，始容許與自己權利或法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟。如法律並無相關之特別規定，逕行提起行政訴訟，即屬起訴不備要件」已如前述，本件原告主張依司法院釋字第533號解釋應有公益性質，所以本件與公益訴訟有關。原告劉泓志並稱依司法院釋字第524號、第469號解釋意旨，原告被強收建保費，根據保護規範理論當然有訴權等情。原告等訴請判決被告衛福部必須廢除須由公會從中介入之枉法系爭改善方案第二項㈠部分之巡迴公告，法律並無相關之特別規定，其逕依行政訴訟法第
9 條提起本件行政訴訟，自屬起訴不備要件，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回原告之訴，玆其聲明既係同一，爰併以判決駁回之。
㈡關於原告林嗣雲訴請被告健保署須與原告林嗣雲，即艾美牙醫診所簽201309巡迴醫療給付費用之子約部分：
查行政院衛生署中央健康保險局102年1日11日健保醫字第1020020274號公告「102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」七、申請資格㈠規定「各縣市牙醫師公會、中華民國牙醫師公會全國聯合會（以下稱牙醫全聯會）所屬全民健保牙醫門診總額執行委員會之各分區分會、教學醫院所組成之團隊；團隊規模大小、由當地牙醫師公會規劃、協調，其他未盡事宜由牙醫全聯會初擬後送保險人核定。」（見本院卷第147頁），已如前述，原告未依該規定參加所組成團隊，以報請主管機關核定，其逕行訴請被告健保署須與原告林嗣雲，即艾美牙醫診所簽201309巡迴醫療給付費用之子約，即欠依據，且102年9月已過，亦無從再簽訂該時段之契約，其訴無從准許，應予駁回。
㈢關於原告林嗣雲訴請被告等須共同賠償原告林嗣雲2013年9月份巡迴損失5萬元部分：
查「102年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」七、申請資格㈠規定「各縣市牙醫師公會、中華民國牙醫師公會全國聯合會（以下稱牙醫全聯會）所屬全民健保牙醫門診總額執行委員會之各分區分會、教學醫院所組成之團隊；團隊規模大小、由當地牙醫師公會規劃、協調，其他未盡事宜由牙醫全聯會初擬後送保險人核定。」（見本院卷第147頁），已如前述，原告林嗣雲既未依相關規定申請參加醫療團，再報送主管機關核定，亦未與被告健保署簽約，已如前述，其未參加102年巡迴醫療之診療，並無可歸責被告，自無因而林嗣雲2013年9月份巡迴損失5萬元之可言，其訴請被告等共同賠償原告林嗣雲2013年9月份巡迴損失5萬元，自欠依據，應予駁回。關於原告所稱醫療團須繳費乙節，查巡迴醫療係依據系爭改善方案來執行，其分為兩大項，第一項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區執業計畫」，加入第一項計畫之醫師，所有文書行政事項皆自行處理。第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」，加入第二項計畫之醫師，以醫療團為單位，行政文書由醫療團統一處理。本件係經該公會醫療團100年12月11日100年度第l屆第2次會議討論通過，復於101年3月25日經南投縣牙醫師公會第24屆第l次會員大會決議辦理，費用用途為委請專人處理醫療團行政事務之加班費及郵電印刷費用。相關醫療團會議決議為團員提供服務及收取行政費用之分攤是否合宜，應屬醫療團內部事務，原告於101年期間為該醫療團成員，應於該期間所召開之醫療團成員會議中尋求共識。蓋在全民健保實施總額支付現制下，由於總額預算固定，如何合理分配總額，期使同一總額部門之每一成員收入極大化，自律及同儕制約等機制即成為重要關鍵。原告就系爭巡迴計畫之申請，請求應比照西醫基層總額部門作法，排除公會角色介入。惟查，牙醫總額與西醫基層總額預算分○○○區○○○○○段各有不同，並無相互援引比照之必然性。系爭改善方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區執業服務」及系爭巡迴計畫等兩項。本件原告林嗣雲所擬參加係後者之計畫，依該計畫第7點「申請資格」及第8點「申請程序」等規定（見本院卷第147頁、第148頁），得申請參加上開巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所之牙醫師外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊；由所屬團隊向牙醫全聯會提出申請，經該會為初步資料評估後函知保險人（即被告健保署），並由保險人就其評估結果進行複核及正式函知申請人（即各醫療團隊）核定結果。系爭改善方案並無授權外人以公權力代為核定之情事。就有關醫療團之行政事務費部分，被告南投縣牙醫師公會辯稱：被告之醫療團採使用者付費原則，行政事務費（包括助理薪資、郵電費、印刷費）等費用，由全體團員每一診次（三小時），「每次巡迴醫療服務一診次以不超過2萬點（元）為限」，醫師申請2萬元內負擔100元行政事務費，且帳目由團長高大權醫師負責保管，專款專用，與被告公會之帳目無關，除每月支付行政事務費外，並無支付其他（公會）任何費用等語，原告對此收費標準，亦未表示不同意見，並稱：「系爭改善方案第二項㈠規定巡迴服務須經公會介入始得申請，導致被告南投縣牙醫師公會藉機巧立名目從中抽成不當牟利，以此威脅參與多年巡迴醫療之原告林嗣雲，如不繳錢便被迫退出」，顯見被告南投縣牙醫師公會所稱行政事務費由全體團員每一診次（三小時），「每次巡迴醫療服務一診次以不超過2萬點（元）為限」，醫師申請2萬元內負擔100元行政事務費，且帳目由團長高大權醫師負責保管，專款專用等情屬實，則既係該公會決議收取相關行政事務費，且基於社團法人自治原則，自應視各個公會財務狀況而自行決議是否收取，尚難以他公會有未收取之情，遽指為不合法。
㈣行政訴訟法第49條第2項規定：「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：
一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可。」其中第2項第3款規定當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者，亦得為訴訟代理人，所稱「其所屬」，並不排除所屬機關之屬員（最高行政法院101年度判字第921號判決參照），故本件被告衛福部委任健保署人員為本件訴訟代理人，於訴訟上並無不合，原告指其違法，顯有誤會。又被告社團法人中華民國牙醫師公會全國聯合會，原告狀載均誤載為「中華民國牙醫公會全國聯合會」，爰併予更正如上。
㈤綜上所述，原告之主張俱無可採，其訴均應予駁回。兩造其
餘陳述主張及舉證，於結論核無影響，爰不一一論列，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 11 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 11 日
書記官 林 昱 妏