臺中高等行政法院判決
102年度訴字第341號102年12月19日辯論終結原 告 詹進永被 告 臺中市政府都市發展局代 表 人 沐桂新訴訟代理人 陳首睿上列當事人間因使用執照事件，原告不服臺中市政府中華民國102年6月26日府授法訴字第1020070784號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按行政程序法第15條第1項及第3項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」另訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」因此，行政機關將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行者，受委任之下級機關就委任事件所為之行政處分，為其行政處分。次按，建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；……」依此規定，臺中市政府為建築法在直轄市層級之主管機關。惟其為辦理建築法及其子法有關事務，另於臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」並以臺中市政府100年11月30日府授都工字第10001798081號公告略以：「……公告事項:臺中市政府都市發展局執行下列法規之主管機關權限：一、建築法及其子法……。」將有關辦理建築法及其子法有關事務之權限委任下級機關即被告辦理之，經核尚無不合，是被告為本件合法之主管機關，合先敘明。
（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件係原告申請解除套繪及變更使用執照，經被告否准後不服提起之行政訴訟案件，原告之起訴狀僅記載撤銷訴願決定及原處分之訴之聲明，尚有不完足之處，經本院闡明後，原告表明欲依修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定，提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，原告乃當庭追加「被告應作成系爭土地解除套繪，及臺中市政府69年12月24日建都營使字第3873號使用執照面積應由2,376平方公尺變更為1,188平方公尺，地號由臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2地號變更為78-36、78-37、78-38、78-39地號之行政處分。」之聲明，嗣並變更聲明為「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應將原告所有系爭土地解除套繪。3.被告應將臺中市政府69年12月24日建都營使字第3873號使用執照面積應由2,376平方公尺變更為1,188平方公尺，地號由臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2地號變更為78-36、78-37、78-38、78-39地號；基地面積變更為1188平方公尺；法定空地面積變更為1070.42平方公尺。」經核該訴之追加及變更，係原告依行政訴訟法第5條第2項有關「得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」規定，所為訴之聲明之補充，與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及資料，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許。又按原告將原訴變更，如有以訴之變更合法為條件，撤回原訴之意思；若其訴之變更合法，而其原訴可認為已撤回，因而終結者，自應專就新訴裁判，即訴之變更為合法，法院僅得就變更之新訴審判（最高法院29年上字第1771號及71年臺上字第4014號判例意旨可參）。是經合法為訴之變更後，變更之新訴，即為原告之訴，法院僅得以此為審判範圍，再無原告之訴與變更之訴各別存在之餘地，附此敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）101年11月27日就其現所有坐落臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2地號土地（下稱系爭土地），向被告申請解除套繪及變更使用執照，被告依修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款之申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之規定及參照行政院農業委員會101年8月9日農授水保字第1010118625號及內政部營建署同年5月24日營署建管字第1010027469號函釋意旨，於102年3月25日以中市都管字第1020042985號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，並主張：（一）被告駁回原告申請之依據為行政院農業委員會101年8月9日農授水保字第1010118625號及內政部營建署同年5月24日營署建管字第1010027469號函釋，原處分僅依行政機關函釋，並未說明法令依據，違反行政程序法第96條第1項第2款規定。本項解除套繪及變更使用執照，係原告之權利，屬於中央法規標準法第5條規定之事項，應有法律保留原則之適用，行政機關不得違法以函釋限制人民之權利。（二）系爭土地係位於都市計畫區內之農業區，該地應優先適用都市計畫法之相關規範，都市計畫法臺灣省施行細則第29條第2項第2款並無規定耕地0.25公頃以上方得建築農舍，依該法原告自得興建農舍，並依內政部88年4月30日88臺內營字第8872101號函釋意旨，領有使用執照之農舍其原耕地面積足夠暨符合建蔽率規定下，得將使用執照已記載多出建蔽率部分之配合耕地刪除，而得將農地套繪解除，是被告拒絕申請顯有錯誤適用法規云云，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）臺中市政府駁回原告訴願之依據為「農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款」申請農舍之該宗農業用地面積不得少於0.25公頃。惟原告之被繼承人已於69年經改制前臺中縣政府以69年12月24日（69）建都營使字第3873號核發建造執照及使用執照，該宗農業經營面積為0.2376公頃。自69年至今，雖農業用地興建辦法及都市計畫法臺灣省施行細則，歷次修正，惟有關本案爭執問題，僅條文異動，內容均未修改。
（二）原告僅申請多餘耕地解除套繪及變更使用執照耕地並未申請興建農舍，被告卻以修正前農業用地興建農舍辦法之規定為依據，駁回原告之申請，其適用法律尚有疑義。
（三）本案系爭土地原告於87年繼承取得，且位於都市計畫區內，其農舍之興建應依農業發展條例第18條第3項、修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定及都市計畫法臺灣省施行細則第29條相關規定（臺中市都市計畫法施行自治條例尚未立法）辦理。其興建依修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定，不受該辦法第3條第1項第3款所定申請興建農舍相關規定之限制（興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃）。
（四）都市計畫法臺灣省施行細則第29條係農業用地興建農舍辦法第2條之特別規定而適用，不受修正前農業用地興建農舍辦法所定申請興建農舍相關規定之限制，兩者並非普通法與特別法之關係。訴願決定書依特別法（農業用地興建農舍辦法）優於普通法（都市計畫法臺灣省施行細則）原則，而否定原告之申請，其理由顯然錯誤，對法律之適用有所誤解。
（五）被告駁回原告解除套繪及變更使用執照申請，係依據修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款，並參照行政院農業委員會101年8月9日農授水保字第1010118625號及內政部營建署同年5月24日營署建管字第1010027469號函辦理。惟系爭土地位於都市計畫區內之農業區，此地農舍興建應依據修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定辦理，即依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第2項第2款規定辦理，而無耕地需0.25公頃以上始得建築農舍規定之限制。按主管機關就行政法規所為之解釋應以法條固有之效力為其範圍，不得逾越法條之規定，而修正前農業用地興建農舍辦法將一般土地與都市土地之興建農舍條件，分別於第2條（都市土地）及第3條（一般土地）作不同規定，被告未依法適用第2條規定，卻依第3條並參照上開函釋，駁回原告之申請，顯然適用法規錯誤。
（六）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告所有系爭土地解除套繪。
⒊被告應將臺中市政府69年12月24日建都營使字第3873號使
用執照面積應由2,376平方公尺變更為1,188平方公尺，地號由臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2地號變更為78-36、78-37、78-38、78-39地號；基地面積變更為1,188平方公尺（原為2,376平方公尺）；法定空地面積變更為1,070.42平方公尺（原為2,258.34平方公尺）。
⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按建築法第2條第1項規定之主管建築機關，在直轄市為直轄市政府，故臺中市政府為主管機關。又臺中市政府於100年9月1日公告之臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，就中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使臺中市取得地方自治團體管轄權者，臺中市政府得以組織自治條例及機關組織規程為權限劃分，並將管轄事項及法規依據公告之。臺中市政府爰以100年11月30日府授都工字第10001798081號公告關於建築法及其子法所定主管機關權限，劃分由被告執行，是被告依據上開臺中市政府組織權限劃分自治條例完成權限劃分之公告作成原處分，洵屬有據，合先敘明。
（二）卷查臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2及78-4地號於69年12月24日領有改制前臺中縣政府建設局核發之69建都營使字第3873號使用執照，上開二地號於93年2月27日合併為78-2地號，同年月日復分割為78-2、78-36、78-37、78-38、78-39地號，其中78-2地號登記為原告所有。嗣後原告於101年11月27日就系爭土地依內政部88年4月30日臺
（88）內營字第8872101號函規定，向被告申請解除套繪及變更使用執照。被告爰依修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款之申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之規定及參照行政院農業委員會101年8月9日農授水保字第1010118625號及內政部營建署同年5月24日營署建管字第1010027469號函釋意旨分別為：「一、興建農舍後之農業用地，得辦理解除套繪註記之原則，應符合最小農業經營合理規模，無論農業發展條例修法前或修法後取得農業用地興建農舍，爰若未符合農舍與農業經營面積1比9比例，且達0.25公頃以上，不應同意解除套繪管制。」「……應符合農舍與農業經營面積1比9比例，且農舍所在地基地面積達0.25公頃以上，否則不應同意解除套繪管制。」以原使用執照之農舍基地面積為2,376平方公尺未達0.25公頃（2,500平方公尺），與上開辦法及函釋意旨要件尚有未符，並以原處分否准所請，此有原臺中縣政府建設局69建都營使字第3873號使用執照○○○區○○○段石圍牆小段78-2、78-36、78-37、78-38、78-39地號土地登記謄本、原告101年11月27日農舍配合耕地解除套繪申請書及變更使用執照申請書等影本附卷可稽，是被告於法洵屬有據，是應予以維持。
（三）原告另主張系爭土地係位於都市計畫區內之農業區，該地應優先適用都市計畫法之相關規範，其農舍之興建應依農業發展條例第18條第3項、修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定，並依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第2項第2款規定。另該法並無規定耕地0.25公頃以上方得建築農舍，是依修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定，原告自得興建農舍，不受該辦法第3條第1項第3款所定申請農舍相關規定之限制（興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃）。都市計畫法臺灣省施行細則第29條係農業用地興建農舍辦法第2條之特別規定而適用，不受農業用地興建農舍辦法所定申請興建農舍相關規定之限制，兩者並非普通法與特別法之關係，以系爭之特別法優於普通法否定原告之申請顯然錯誤，對於法律之適用有所誤解一節。按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之……」此即「特別法優於普通法」適用原則。查系爭土地位於68年11月8日核定原臺中縣石岡水壩特定區計畫之農業區內，是應屬都市計畫區內之農業區，然基於前開特別法優於普通法原則，本件農舍配合耕地解除套繪管制係需透過向被告提出實質解除套繪管制申請，其先決條件即需原農舍應符合由內政部會同中央主管機關（農委會及營建署）訂定之辦法（農業用地興建農舍辦法）及前揭函釋意旨，方可依規申請解除套繪管制，解除套繪管制後才可再依規定申請建築農舍，是本件應優先適用修正前農業用地興建農舍辦法及前揭函釋意旨。從而，原告主張被告拒絕申請顯有錯誤適用法規一節，乃誤解法令所致，亦無足採。
（四）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告101年11月30日中市都管字第1010173212號函、臺中市東勢區公所101年10月23號府授東勢公字第19955號東勢區都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、改制前臺中縣地政事務所92年11月21日東土測字第261000號、92年11月21日東土測字第260900號土地複丈結果通知書、原告101年11月27日農舍配合耕地解除套繪申請書、101年11月27日變更使用執照申請書、101年10月20日農舍配合耕地解除套繪管制同意書、變更使用執照概要表、申請解除農舍之部分配合耕地面積檢討表、農舍使用執照、系爭土地○○○區○○○段石圍牆小段78-36、78-
37、78-38、78-39地號土地登記第二類謄本、地籍圖謄本等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：本件原告申請解除套繪及變更使用執照應適用何法令？本件之系爭土地之使用管制是否有興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃規定之限制？被告否准原告之上開申請有無違誤？茲說明如下：
（一）按人民向國家申請核發有利行政處分事件，經駁回後，當事人以核駁之處分違法而請求司法救濟者，其目的則在獲得原申請之行政處分，此種依行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴訟之裁判，或依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟之裁判，其認定事實、適用法律之基準時點，應與單純排除對人民不利益行政處分之撤銷訴訟不同，原則上係以裁判時之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請之處分是否違法之基準（最高行政法院89年度判字第1659號及92年度判字第1331號判決要旨參照）。
另參酌中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」意旨，因此若舊法規有利於當事人者，則應例外適用核駁原申請處分作成時之舊法規。經查，本件原告於101年11月27日就其現所有之系爭土地，向被告申請解除套繪及變更使用執照，被告依102年7月1日修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款之申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之規定，並參照行政院農業委員會101年8月9日農授水保字第1010118625號及內政部營建署同年5月24日營署建管字第1010027469號函釋意旨，以原處分駁回原告申請。惟被告以原處分駁回原告之申請後，主管機關內政部與行政院農業委員會會銜修正上開農業用地興建農舍辦法規定，其中，修正後第1條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之。」第2條第1項規定：「依本條例第18第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。……四、申請人無自用農舍者。
申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。……」第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第9條規定：「興建農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人。興建農舍應符合下列規定：一、農舍興建圍牆，以不超過農舍用地面積範圍為限。二、地下層每層興建面積，不得超過農舍建築面積，其面積應列入總樓地板面積計算。但依都市計畫法令或建築技術規則規定設置之法定停車空間，得免列入總樓地板面積計算。三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積10％，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積90％。……」與修正前第2條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」第3條第1項規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃……」及第6條規定：「興建農舍應注意事項如下：……三、申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90％……」相比較，兩者雖有條次上的更動，但主要內容部分則維持修正前之規定意旨。另修正前之農業用地興建農舍辦法並無有關以變更使用執照程序解除套繪管制之規定，但修正後之農業用地興建農舍辦法第12條第3項、第4項則明定：「已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一者外，不得解除：一、農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。二、非屬農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。三、農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。前項第三款農舍坐落該筆農業用地面積大於0.25公頃，且二者面積比例符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管制。」因此，依照前揭說明，本件被告以原處分駁回原告之申請後，主管機關內政部與行政院農業委員會會銜修正上開農業用地興建農舍辦法規定，除非原處分作成時之舊法規有利於當事人，否則即應適用裁判時之法規。
（二）首先，依前揭修正後之農業用地興建農舍辦法第12條第3項第3款、第4項規定，已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上外，不得逕依變更使用執照程序解除套繪管制。經查，坐落原臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2地號及78-4地號上之農舍（石圍牆段石圍牆小段573建號），領有改制前臺中縣政府建設局核發之69年12月24日69建都營使字第3873號使用執照，上開二地號於93年2月27日合併為78-2地號，同年月日復分割為78-2、78-36、78-37、78-38、78-39地號，其中78-2地號之系爭土地目前登記為原告所有，有系爭農舍之使用執照、系爭土地○○○區○○○段石圍牆小段78-36、78-37、78-38、78-39地號土地登記第二類謄本、地籍圖謄本等件附卷可稽（參見訴願卷第65頁至第74頁）。依前揭使用執照所載，系爭農舍係於69年12月12日即施工完竣，並於同年月24日取得使用執照，原告於101年11月27日就其現所有之系爭土地，向被告申請解除套繪及變更使用執照，自屬「已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制」之情形，依照上開修正後之農業用地興建農舍辦法第12條第3項第3款、第4項規定，自應該農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，且解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上，始得依變更使用執照程序解除套繪管制。惟依上開改制前臺中縣政府建設局核發之69年12月24日69建都營使字第3873號使用執照所載，系爭農舍基地面積為2,376平方公尺（參見訴願卷第71頁），未達2,500平方公尺（即0.25公頃），自不符合上開規定要件。因此，本件依裁判時之法令，原告申請解除系爭土地之套繪管制，於法不合。
（三）次按，「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請變更使用執照，應備具申請書並檢附左列各件：一、建築物之原使用執照或謄本。二、變更用途之說明書。三、變更供公眾使用者，其結構計算書與建築物室內裝修及設備圖說。」為建築法第2條第1項及第74條所明定。另「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」則為農業發展條例第18條第1項、第3項、第5項所明定。查修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」及第3條第1項規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃……四、申請人無自用農舍者。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」顯見，依農業發展條例第18條第3項申請興建農舍者，並無興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之限制。惟依前揭農業發展條例第18條第3項及修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定，申請興建農舍者，須以89年1月4日修正施行前業已取得農業用地，且該農地無自用農舍而需興建者為限，否則仍有「興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之限制」之適用甚明。查修正前之農業用地興建農舍辦法，並無有關以變更使用執照程序解除套繪管制之規定，惟參酌前揭農業發展條例第18條第3項及修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定意旨，目的在保障無自用農舍農民興建農舍之既有權益，不因事後農業發展條例於89年1月4日修正施行所影響，故已興建農舍之農民即不在保護之列甚明。準此解釋，已興建農舍之農地，若不符合「興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之限制」之要件，自亦無從據以解除套繪管制，否則即有違上開規範意旨。按行政院農業委員會101年8月9日農授水保字第1010118625號函釋：「本會於歷次農業用地興建農舍辦法修法工作會議中亦表明興建農舍後之農業用地，得辦理解除套繪註記之原則，應符合最小農業經營合理規模，若未符合農舍與農業經營面積1比9比例，且達0.25公頃以上，不應同意解除套繪管制之立場。」及內政部營建署101年5月24日營署建管字第1010027469號函釋：「查本署101年4月16日營署建管字第1012907912號函附『研商農業用地申請解除套繪，得否逕由擬解除套繪土地所有權人提出並免取得該使用執照之其他部分土地所有權人同意書疑義案』會議紀錄，於結論二引述行政院農業委員會書面意見略以：『一、興建農舍後之農業用地，得辦理解除套繪註記之原則，應符合最小農業經營合理規模，無論農業發展條例修法前或修法後取得農業用地興建農舍，爰若未符合農舍與農業經營面積1比9比例，且達0.25公頃以上，不應同意解除套繪管制……』在案……」上開函令均係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，符合上開法令之規定意旨，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。
（四）本件原告係於87年間繼承取得系爭土地，為原告自承在卷，固屬於89年1月4日修正施行前取得農業用地之情形，然因該農地上已有自用農舍，已如前述，依照上開說明，仍不得適用前揭農業發展條例第18條第3項及修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定。換言之，本件仍有「興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之限制」之適用。亦即，原告欲解除系爭土地之套繪管制，須申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上，始得依變更使用執照程序解除套繪管制。惟依上開改制前臺中縣政府建設局核發之69年12月24日69建都營使字第3873號使用執照所載，系爭農舍基地面積為2,376平方公尺（參見訴願卷第71頁），未達2,500平方公尺（即0.25公頃），自不符合上開規定要件。因此，本件依原處分作成時之舊法規，仍非有利於原告，被告以原處分否准原告之申請，並無不合。又上開有關農地解除套繪管制之限制，純係基於農地政策之考量，與解除套繪管制後是否作為農舍興建使用無關，故原告主張「原告僅申請多餘耕地解除套繪及變更使用執照耕地並未申請興建農舍，被告卻以修正前農業用地興建農舍辦法之規定為依據，駁回原告之申請，其適用法律尚有疑義。」云云，容有誤解，委非可採。
（五）另按，中央法規標準法第16條前段規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。」雖原告主張系爭土地位於都市計畫區內，其農舍之興建應依農業發展條例第18條第3項、農業用地興建農舍辦法第2條及都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定辦理。其興建依修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定，不受修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款所定申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之限制。訴願決定書依特別法（修正前農業用地興建農舍辦法）優於普通法（都市計畫法臺灣省施行細則）原則，而否定原告之申請，對法律之適用有所誤解云云。然查，上引之都市計畫法臺灣省施行細則第29條，乃係有關農業區僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施之規定，並非解除農地套繪管制之規定。參考上開說明，依作成原處分時之法制而言，當時僅有主管機關之函釋可資規範外，並無其他明文規定，故認定解除農地套繪管制應否准許，即應參酌前揭農業發展條例第18條第3項及修正前農業用地興建農舍辦法第2條規定意旨辦理。本件之系爭土地係位於68年11月8日核定改制前臺中縣石岡水壩特定區計畫之農業區內，屬都市計畫區內之農業區，有臺中市東勢區都市計畫使用分區（或公共設施用地）證明書在卷足憑（參見訴願卷第77頁）。本件原告於系爭土地上所興建之農舍欲配合耕地解除套繪管制，須向被告提出解除套繪之申請，其先決條件為該農舍必須符合首揭內政部營建署及行政院農業委員會函釋意旨，否則即難予准許，為前開所闡述明確。雖原告主張依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第2項第2款規定，興建農舍並無耕地需達0.25公頃以上之限制云云。然查，該法條第2項第3款已明定：「都市計畫農業區內之農業用地，其已申請建築者（包括10％農舍面積及90％之農業用地），主管建築機關應於都市計畫及地籍套繪圖上著色標示之，嗣後不論該90％農業用地是否分割，均不得再行申請興建農舍。」顯見，其對於已興建農舍之農業用地使用，亦有所限制，此立法意旨適與農業發展條例第18條第3項之規定相契合。由此益足證明已興建農舍之農業用地應排除在農業發展條例第18條第3項之適用範圍。再者，關於解除農地套繪管制，事涉農地使用之法制，相較於都市計畫法及其相關法規，前揭農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等規定，顯應優先適用。準此，原告訴稱本件依都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，不受修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款所定申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃之限制云云，即有誤解，委非可採。
七、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另被告就原處分所為否准原告解除套繪及變更使用執照之申請，既無違誤，已如前述，則原告訴請被告應作成系爭土地解除套繪管制，及應將臺中市政府69年12月24日建都營使字第3873號使用執照面積應由2,376平方公尺變更為1,188平方公尺，地號由臺中市○○區○○○段石圍牆小段78-2地號變更為78-36、78-37、78-38、78-39地號；基地面積變更為1,188平方公尺（原為2,376平方公尺）；法定空地面積變更為1,070.42平方公尺（原為2,258.34平方公尺）之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
書記官 杜 秀 君