臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第342號原 告 江朝枝被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 鄭詩叡被 告 內政部代 表 人 陳威仁上列當事人間徵收放領事件，原告不服內政部中華民國102年6月27日臺內訴字第1020000475號訴願決定及臺中市政府102年7月17日府授法訴字第1020093225號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」第107條第1項及第2項規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」
二、揆諸前引行政訴訟法第4條第1項及第5條之規定，可知人民提起撤銷訴訟及課予義務訴訟均以保護其個人主觀權益為前提，故應具備原處分違法侵害人民權益之特別要件，倘原告起訴非主張原處分有違法侵害其權益之情事者，即欠缺實體判決特別要件。準此以論，人民如對於行政機關就其申請案件所為之授益處分並無不服，而係藉由對原處分不服之形式，提起行政爭訟以達成其他目的者，因不具備保護主觀權益之形式要件，僅從程序上予以審查，不待進入實質審理，已足認其起訴欠缺實體判決之要件，符合前引行政訴訟法第107條第1項第10款規定起訴不備其他要件之情形，行政法院應以裁定駁回之（最高行政法院101年度裁字第2158號裁定參照）。
三、查本件原告於民國102年2月18日向被告臺中市政府提出申請書載謂：「主旨：為申請貴府核發『丁台大字南勢字肆玖地號』於民國42年5月31日，實施耕者有其田所徵收、放領清冊之內容，及徵收及放領同一日期之法律依據。說明：一、先家嚴江進德先生及先家慈江陳媳寬（以下簡稱江氏夫婦）夥同柯玉麟先生及其母柯朱？（土地登記簿不清楚），於民國40年9月24日拍賣拍定，於民國40年12月26日向大里地政事務所登記，登記字號南勢字228號，取得臺灣省臺中縣政府第12181號起至第12184號土地所有權狀，土地標示『丁台大字南勢字肆玖地號』，捌等則，地積肆公頃玖貳公畝伍貳公釐（伍甲零分柒釐捌毛零糸），所有關係分別共有，權利比率持分肆分之壹，地目田（詳如附件一之一及一之二）。
二、次查土地登記總簿228號，權利先後5次、所有權部徵收移轉，原因民國42年5日31日，依據實施耕者有其田條例由政府徵收，徵收清冊3冊80頁。及權利先後6次附壹，所有權部放領移轉，原因民國42年5月31日依據實施耕者有其田條例由政府放領給吳癸，放領清冊5冊95頁（詳如附件二土地登記總簿）。查42年1月16日公布實施耕者有其田條例第10條第1項本條例施行後地主得保留其出租耕地七則十二則水田三甲其他等則之水田及旱田依左列標準折算之。又同條第1款，一則至六則水田每五分折算，七則至十二則水田一甲。但觀前開說明似為全部徵收；放領應為違法處分，一夜之間喪失所有土地所有權似亦有違憲之處。又江氏夫婦於拍定上開土地後，於民國41年3月25日以自耕農之身分由本籍臺中市北區中湖里一鄰，遷居臺灣省臺中縣霧峰鄉北勢村柒鄰二三戶丁台巷陸伍號，以利耕作上開二分之一土地，（詳如戶籍除戶簿謄本，附件三）。又前開徵收與放領同為民國42年5月31日，難道徵收可不公告？三、敬申請貴府印發上開所提及之徵收清冊3冊80頁及放領清冊5冊95頁，以確認徵收及放領土地面積，及釋疑徵收及放領同一日期之法律依據。」等語；經被告臺中市政府責交所屬地政局以102年3月8日中市地權二字第1020007063號函（下稱臺中市政府地政局102年3月8日函文）復以：「主旨：有關臺端申請核發『丁台大字南勢字49地號』徵收及放領清冊等資料及相關法令疑義乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據臺中市大里地政事務所102年3月6日里地一字第Z000000000號函辦理，併復臺端102年2月18日申請書。二、查『實施耕者有其田條例』及『實施耕者有其田條例臺灣省施行細則』為民國42年頒訂之法令，分別於民國82年、83年廢止，依據該條例第17條及施行細則第49條至第51條規定，徵收耕地公告期間為30日，公告期滿確定徵收後地主應於10日內呈繳土地所有權狀及有關證件，逾期不呈繳，宣告其權狀、證件無效。又查前開施行細則第64條第1項第4款規定：『放領公告得與徵收公告同時處理。』，是本案土地之徵收放領業務，依人工登記簿所載於民國42年間已辦竣徵收、放領及所有權移轉登記，先予說明。三、又本案相關徵收放領作業距今近60年已年代久遠，本局已無留存原臺中縣轄區徵收或放領相關資料，嗣經本市大里地政事務所102年3月6日里地一字第Z000000000號函查復，旨揭地號土地42年間登記之資料，已逾土地登記規則、檔案分類及保存年限基準表之保存15年年限，該所並未留存江進德先生及江陳媳寬女士之相關徵收資料，經遍查地籍資料庫，僅得民國43年編造之臺灣省臺中縣放領公地實施耕者有其田承領農戶清冊（所載承領人吳癸先生）。四、是臺端詢問徵收與放領同時之疑義，並無違背上開條例及施行細則相關規定，又放領面積依據吳癸先生之承領農戶清冊所載，為5.0780甲，另關於徵收可否不公告及徵收放領面積部分，類此通案應已循上開法令程序辦理，惟現已無個案資料可稽，是難以判定本案個案情形。」等語，原告旋於同月25日列臺中市政府地政局為原處分機關，而以該局102年3月8日函文為其爭訟之原處分，向被告臺中市政府提起訴願書，但載述之請求事項暨事實及理由則略謂：改制前臺中縣政府於42年間因實施耕者有其田政策，對原告之先父母原所有之上開土地應有部分二分之一為徵收及放領處分係屬違法，應予發還等意旨，但未主張臺中市政府地政局102年3月8日函文有違法之情形，被告臺中市政府因認原告係對改制前臺中縣政府42年間就原告所指上開土地所為之徵收及放領處分不服，乃移請該管訴願受理機關即被告內政部處理，被告內政部除對於被告臺中市政府移送該訴願案件作成不受理之決定外，因認定原告之訴願書已列明臺中市政府地政局102年3月8日函文為其不服之原處分，復將原告此部分之訴願案件函請其上級機關即被告臺中市政府處理，被告臺中市政府乃據以作成不受理之訴願決定等情，有卷附原告102年2月18日申請書（見臺中市政府訴願卷第43頁）、臺中市政府地政局102年3月8日函文（見本院卷第28頁）、原告之102年3月25日訴願書及同年5月14日訴願書（見本院卷第27頁及內政部訴願卷第29至30頁）、被告臺中市政府102年4月19日府授法訴字第1020068032號函（見本院卷第40頁）、被告內政部102年6月27日臺內訴字第1020000475號訴願決定（見本院卷第38至39頁）、被告內政部102年5月21日臺內訴字第1020201978號函（見本院卷第78頁）、被告臺中市政府102年7月17日府授法訴字第1020093225號訴願決定（見本院卷第35至36頁）等件可稽，堪予認定。
四、觀諸上開原告申請書及臺中市政府地政局102年3月8日函文所載，足見原告係因不明瞭其先父母所有上開丁台大字南勢字49地號土地經政府於42年5月31日為實施耕者有其田政策而辦理徵收、放領之相關資訊，乃向被告臺中市政府提出申請書，請求提供關於該筆土地之徵收及放領清冊及當時適用之法令，而由該事項之業務主管機關即臺中市政府地政局以上開102年3月8日函文將42年施行之實施耕者有其田條例第17條及實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第49至51條、第64條第1項第4款等規定內容及43年編造之臺灣省臺中縣放領公地實施耕者有其田承領農戶清冊，暨原告所詢相關法令疑義予以函覆至明。核諸臺中市政府地政局所為102年3月8日函文之性質，乃就原告請求提供政府資訊之申請案件所為之行政處分，要屬無疑（最高行政法院99年度判字第579號判決意旨參照）。按諸前開說明，原告苟確對於臺中市政府地政局102年3月8日函文不服，當應主張該處分違法侵害其權益，並以原處分機關為被告而提起行政訴訟，其起訴始具備實體判決之特別要件。惟本件原告固起訴聲明撤銷訴願決定及原處分，且於103年5月15日準備程序期日表示聲明所指原處分係臺中市政府地政局102年3月8日函文（見本院卷第54頁），但稽之原告無論於訴願時或本件訴訟中所述各節，均係對改制前臺中縣政府於42年間就其先父母所有上開土地所為之徵收、放領處分不服，並未主張臺中市政府地政局102年3月8日函文就其申請提供政府資訊案件所為之處分有何違法，侵害其權益之情事，且原告實際上所爭議之上開土地42年間之徵收及放領處分，亦核與臺中市政府地政局102年3月8日函文無涉，況且原告雖以臺中市政府地政局102年3月8日函文為訴請撤銷之標的，但起訴狀並未列臺中市政府地政局為被告，屢經本院以102年8月28日裁定命補正，復於103年5月15日行準備程序時予以闡明後，仍維持原起訴狀所載，並無變更被告為臺中市政府地政局之意思，有原告起訴狀、本院審判長102年8月28日補正裁定（見本院卷第22頁）、原告102年9月4日陳報狀（見本院卷第25頁及第26頁）及本院準備程序筆錄（見本院卷第54頁）在卷足憑。
五、綜上所述，本件原告雖訴請撤銷臺中市政府地政局102年3月8日函文，但既未依行政訴訟法第24條第1款規定以臺中市政府地政局為其被告，亦非主張該函文有違法侵害其權益之情事，其起訴於程序上即不具合法要件，自應裁定駁回。
六、另按當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足者，審判長固應依行政訴訟法第125條第3項規定予以闡明，令其敘明或補充之。惟法院因原告起訴所列被告或訴之聲明有不適當之情事，而行使闡明權時，應嚴守處分權主義及不干涉主義，僅得曉諭其不適當之情形，由原告自行判斷是否有變更或追加之必要，並無取代原告為訴之聲明之義務，否則即悖離法院之超然與中立地位，顯然逾越闡明權之範疇。是故，若原告經法院闡明後，已確定其起訴對象及訴之聲明者，法院即應尊重其自主決定，本於其最終決定予以裁判，此稽之行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定可明。再者，行政法院行使闡明權旨在促使原告有效利用訴訟以救濟其權益，故須原告之訴依其所具備完足之條件，可能獲得實體判決達到救濟之目的者，行政法院始有於同一事實基礎範圍予以闡明之實益，否則，僅具闡明之形式意義，徒增當事人程序之勞費，要與行政訴訟法規定闡明權之旨趣相違。本件依原告於訴願中及起訴時主張各節，足認其爭訟之目的係欲請求被告應就現已登記為他人所有之上開土地，作成准予變更其權屬為原告所有之處分甚明，則原告自當向主管機關詢明辦理之法定程序及應具齊之書件，檢具書件向被告臺中市政府提出申請，經被告臺中市政府作成駁回處分後，再循序提起訴願及適當類型之行政訴訟以解決，無從藉由不服臺中市政府地政局102年3月8日函文之形式，提起本件撤銷訴訟以達到救濟之目的。是本件原告之訴既經本院認定有誤列被告及訴之聲明不適當之情形，而裁定命其補正，且於準備程序期日行使闡明權，原告仍維持原來起訴狀所列之被告及請求撤銷之標的，本院自應予以尊重，附此敘明。
七、依行政訴訟法第107條第1項及第2項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 29 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 8 月 29 日
書記官 凌 雲 霄