臺中高等行政法院判決
102年度訴字第345號103年2月27日辯論終結原 告 江坤勝訴訟代理人 黃文崇 律師複代理人 謝岦峻 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 江易原
李宏熾何志揚 律師上一人之複代理人 楊宇倢 律師上列當事人間因拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國102年7月19日臺內訴字第1020231403號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
被告對於原告請求給付新臺幣肆佰零壹萬參仟陸佰貳拾肆元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算利息之申請案件，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落在彰化縣○○鎮○○○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）參與彰化縣外三塊厝農地重劃，其地上種植之鐵樹因妨礙農水路工程施工，必須遷移，被告委由彰化縣田中鎮公所依「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」辦理遷移費查估，並以民國（下同）102年2月27日府地劃字第0000000000A號公告（下稱原處分1）土地改良物補償清冊，原告於102年3月18日提出異議，被告先以102年3月28日府地劃字第1020085040號函復原告，另以102年4月11日府地劃字第1020095132號函（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）覆稱經函轉查估單位田中鎮公所確認查處無誤，復於102年4月26日邀集相關單位實地勘查，會勘結果重申係依據查估基準及該區農地重劃協進會之決議辦理查估，並實地複量施工面積為828平方公尺並作成紀錄（嗣被告已函請彰化縣田中鎮公所儘速辦理該補正部分，並經該公所以102年5月16日田鎮民字第1020007466號函覆漏列部分將納入補正，隨後被告即依該補正結果，以102年8月7日府地劃字第1020243228號函通知原告領取其補正後之補償費差額83,738元）。原告不服，主張本件補償費過低，應依司法院釋字第344號解釋進行個案認定云云，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「國家為公益之目的，依法徵收人民之土地，其土地改良物被一併徵收時，依土地法第241條規定，應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。既須估定，自應就被徵收之土地改良物實際具體狀況為之。但因土地法第215條第1項第4款及第3項有『農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者』，不予一併徵收之規定，而土地所有人或其他使用土地之人，間有於知悉其土地改良物將被徵收時，故為搶植或濫種，意圖取得不當利益之情事，臺北市政府基於主管機關之職權，為執行上述法律規定，訂定臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，其中關於限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止上述情事，以達公平補償目的所必要，與憲法並無牴觸。惟該基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定，乃屬當然，併此說明。」（司法院釋字第344號解釋理由參照）。準此，依法徵收人民之土地，其土地改良物被一併徵收時，應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關就被徵收之土地改良物實際具體狀況，審究有無搶植或濫種之情形後估定之；而遷移費則更應就被徵收之土地改良物實際具體狀況估定之。
（二）原告系爭拆遷鐵樹之實際數目與依基準計算所得之數目相差懸殊之原因，非原告意圖取得不當利益而搶植或濫種所造成：
⒈按前述，國家為公益之目的，依法徵收人民之土地，其土
地改良物被一併徵收時，依土地法第241條規定，應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。
⒉雖土地法第215條第1項第4款及第3項有「農作改良物之種
類、數量顯與正常種植情形不相當者」，不予一併徵收之規定，而被告基於主管機關之職權，為執行上述法律規定，訂定彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償，以防止土地所有人或其他使用土地之人，間有於知悉其土地改良物將被徵收時，故為搶植或濫種，意圖取得不當利益之情事，固屬合法。惟土地法第241條規定，應受之補償費，自仍應由該管市、縣地政機關會同有關機關就被徵收之土地改良物實際具體狀況估定之，司法院釋字第344號解釋亦同此見解。
⒊今原告所種植之鐵樹長達至少26年，並非於補償前搶植或
濫種，此觀86年6月23日之空照圖即可明證。另被告於查估表上亦已明確認定系爭徵收土地內土地確種有1,555棵鐵樹，且鐵樹高1.1公尺者590株，高1.3公尺者140株，高
1.5公尺者825株，有查估表足憑，此更足證原告系爭鐵樹之實際數量及真實正常種植狀況，並無於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益之情事。
⒋按依80年4月18日系爭土地之空照圖可知，原告當時已開
始種植系爭拆遷之鐵樹，且每株間均留有固定之間距以利鐵樹生長，整體觀之，更保有整齊之行距；茲比照歷年之空照圖，顯見系爭拆遷之鐵樹係按80年間之規劃茂密生長。故本件系爭拆遷鐵樹之實際數目與依基準計算所得之數目相差懸殊之原因，非原告搶植或濫種所造成。
⒌據上，原告系爭拆遷鐵樹之實際數目與依基準計算所得之
數目相差懸殊，實乃原告系爭鐵樹真實正常種植狀況之結果，並非原告意圖取得不當利益而搶植或濫種所造成。特提出系爭土地之歷年空照圖，證明原告20餘年前即有規劃地種植鐵樹。
（三）被告應就本件個案之實際數目，妥慎認定後為補償：⒈承前述，本件原告系爭拆遷鐵樹之實際數目與依基準計算
所得之數目相差懸殊，既係原告系爭鐵樹真實正常種植狀況之結果，而非原告意圖取得不當利益而搶植或濫種所造成；則依前揭司法院釋字第344號之解釋意旨，查估基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在本件之個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由被告依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定，乃屬當然；若本件原告系爭拆遷鐵樹之實際數目與依基準計算所得之數目相差懸殊之原因，非原告意圖取得不當利益而搶植或濫種所造成，基於公平補償目的及憲法保障人民財產權之意旨，被告自應就本件個案之實際數目，妥慎認定後為補償。
⒉惟被告今稱依查估基準核算原告種植面積680平方公尺，
僅得136棵鐵樹，嗣經查處後確認無誤，是以之為補償依據並無不妥云云；是被告為本件之行政處分時，不僅因未參酌司法院釋字第344號解釋有利原告之見解，而有違行政程序法第36條行政機關對當事人有利及不利事項一律注意之規定，且被告未依本件原告系爭拆遷鐵樹之實際數目為補償，亦違反憲法保障人民財產權之意旨。
⒊故被告應就本件個案之實際數目，妥慎認定後為補償，始為適法妥當。
（四）被告對施工查估表上所載系爭土地上確種有1,555株鐵樹，且高1.1公尺者590株、高1.3公尺者140株、高1.5公尺者825株（共1,555株）之記載並不爭執，並稱「經當事人於查估表上確認樹種、數量並簽名無訛。」且對系爭土地上種植之上揭1,555株鐵樹非補償前搶植或濫種之事實亦無爭議，僅稱：查估當時已告知查估方式及補償基準，即所種植之鐵樹逾施工面積種植上限數量（即每公畝限量20株）依面積上限換算數量非以實際棵數計算補償，上開標準為已依法定協進會決議辦理。對照查估基準中鐵樹一項並無以樹齡為區分標準，且超出種植面積上限即與規定不符，無法補償。惟按：司法院釋字第344號解釋已申明行政機關就土地改良物一併徵收時固得就為防止土地所有人或其他使用土地之人於知悉土地改良物將被徵收時故為搶植或濫種以圖取不當利益情事而得為執行土地法第215條第1項第4款及第3項有關非正常種植情形不予一併徵收之規定，訂定土地改良物補償費查估基準，基此防止上開情事，以達公平補償目的所必要而訂定之基準與憲法並無牴觸，但如非有上述情事，而確有確切之證，證明其與真實正常種植狀況有差別，仍應審究其有無搶植或濫種，否則即應以真實正常種植狀況補償，此觀司法院解釋理由書所載內容自明。本件依被告上揭答辯，被告對原告乃係真實正常之種植，並不否認，亦未指出任何證據以證明原告係搶植或濫種，依上開司法院解釋意旨，被告即應按其查估之真實正常種植鐵樹數目（即1,555株）為補償，詎其仍託詞查估標準已經協進會決議只能給予補償上限及鐵樹無年齡作為區分標準云云，自無可取。
（五）被告陳稱本件其依彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準核算之金額，係遷移費而非補償費，而依該查估基準，遷移費為表列徵收補償費單價二分之一云云。惟查：
⒈按「國家為公益之目的，依法徵收人民之土地，其土地改
良物被一併徵收時，依土地法第241條規定，應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。既須估定，自應就被徵收之土地改良物實際具體狀況為之。但因土地法第215條第1項第4款及第3項有『農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者』，不予一併徵收之規定，而土地所有人或其他使用土地之人，間有於知悉其土地改良物將被徵收時，故為搶植或濫種，意圖取得不當利益之情事，臺北市政府基於主管機關之職權，為執行上述法律規定，訂定臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，其中關於限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止上述情事，以達公平補償目的所必要，與憲法並無牴觸。惟該基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定，乃屬當然，併此說明。」（司法院釋字第344號解釋理由參照）。準此，依法徵收人民之土地，其土地改良物被一併徵收時，應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關就被徵收之土地改良物實際具體狀況，審究有無搶植或濫種之情形後估定之；而遷移費則更應就被徵收之土地改良物實際具體狀況估定之。
⒉查本件被告所引之查估基準，是否有法律之授權，被告應
先陳明，否則若無法律之明確授權，逕剝奪原告之財產權，顯有違土地法第241條規定及憲法保障人民財產權之意旨。且該查估基準縱有法律之明確授權，然該查估基準逕自規定略以：「……鐵樹、酒瓶椰子（苗圃密植者），一律按面積給予補償費，其每平方公尺補償費為132元。」等語，雖因被告稱本件之標的係遷移費非補償費而無該規定之適用，惟該規定客觀上已違土地法第241條規定，並逾越法律授權之範圍及違反前揭司法院釋字第344號解釋意旨。
⒊另該查估基準規定略以：「……業主要求於需地機關所定
之地上物清除期限前，將農作改良物自行遷移者，得免徵收，應照表列單價二分之一發給遷移費。」為被告主張本件適用之規定，然該規定亦同樣有前述客觀上逾越法律授權之範圍及違反前揭司法院大法官會議第344號解釋意旨等問題。
⒋據上，該查估基準違法違憲，實不能再予適用，是原處分
依該查估基準作成，顯非適法妥當；準此，本件被告應回歸司法院釋字第344號之解釋意旨，應就原告遷移之鐵樹實際數目及具體狀況，發給拆遷費；亦即原告實際應拆遷之鐵樹數目為1,555棵，被告應按原告實際拆遷之鐵樹數目給予原告起訴聲明所示之拆遷費用，被告本件應為之補償金額為4,013,624元【計算式：392,700÷136（被告計算之每棵補償數額）×1,555（棵）＝4,490,062.5，再減除原告已領取之補償費392,700元及再補償費83,738元，即為4,013,624元，元以下無條件去除】。
（六）對被告102年12月4日準備程序時答辯之陳述：⒈被告辯稱臺北市區段徵收之經費是由政府支出，有關農地
重劃的經費來源是由政府與農民共同負擔云云。惟查，土地徵收條例第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」是臺北市區段徵收之經費亦係由政府與人民共同負擔，亦即區段徵收及農地重劃之土地改良物應發給之補償費來源，均係政府與人民共同負擔，兩者並無不同；故被告辯稱臺北市區段徵收之經費是由政府支出，而農地重劃的經費來源是由政府與農民共同負擔云云，不僅與本案無關，且其答辯內容亦有明顯之錯誤。
⒉被告復辯稱農地重劃案件中雖然有補償查估問題，但與土
地徵收的性質不太一樣，故司法院釋字第344號在本案未必能一體適用云云。然農地重劃徵收與土地徵收之性質上均係行政機關行使公權力，強制使用人民土地，並對造成人民之財產損害給予補償；故被告稱司法院釋字第344號揭示保障人民財產權之意旨，不能於本案適用，顯然有誤。
⒊被告再辯稱依據空照圖中所種植情況，可以認為是要種苗
去賣的，在查估基準中，假如是苗圃密集者在查估時是用面積去算，每平方公尺只有132元，當初查估時已經採用對原告比較有利的方式處理云云。今查，除歷年之空照圖外，被告之施工查估表上亦記載系爭土地上確種有1,555株鐵樹，且高1.1公尺者590株、高1.3公尺者140株、高1.5公尺者825株（共1,555株）；足見原告種植系爭鐵樹之時間已逾20年，且至被告查估時，被告對系爭鐵樹均係成樹、樹齡超過20年及數量均不爭執；準此，被告改稱原告是要種苗去賣，苗圃密集者在查估時是用面積去算云云，顯係臨訟之詞，且與事實不符。
（七）被告答辯（三）狀稱：「僅憑原告所提空照圖並無法得知其栽植種類是否為鐵樹，更遑論得知數量、樹高等各為何，自無法證明原告所述長期栽種為真實」云云，顯係違心之論：
⒈按系爭土地上栽植種類是否為鐵樹，及其數量、樹高等均
係被告於查估表上明確認定系爭徵收土地內土地確種有1,555棵鐵樹，且鐵樹高1.1公尺者590株，高1.3公尺者140株，高1.5公尺者825株，有查估表足憑。故被告前揭所稱，無法得知其栽植種類是否為鐵樹，更遑論得知數量、樹高等各為何，自無法證明原告所述長期栽種為真實云云，顯係違心之論。
⒉另從原告提出之空照圖，亦更可佐證前揭查估表記載內容
屬實，且系爭徵收土地上之鐵樹確為原告長期栽種，並非於補償前搶植或濫種等事實。
（八）被告答辯（三）狀復稱：「原告事後於102年6月間向被告表示同意遷移改良物在案，亦足徵原告同意本件補償結果並進行後續領取補償費用、配合遷移之程序」云云，乃有倒果為因之謬誤，且亦與事實不符：
⒈由原處分1記載：「三、土地改良物拆遷日期：自102年4
月2日至102年5月2日止。四、土地改良物逾期不自行拆遷者，依法處理。」被告所提102年6月11日會勘紀錄記載：
「江坤勝強制執行案」及相關圖片足見，原告並不同意本件補償結果並進行後續領取補償費用、配合遷移之程序，故於102年5月2日前均未拆遷系爭鐵樹；嗣於102年6月11日，因被告已開始進行強制拆除原告於系爭徵收土地上栽植鐵樹之程序，原告不得已始表示願由自己遷移，避免被告毀壞原告之鐵樹。故被告之論述，有倒果為因之錯誤。⒉承前，綜觀被告所提102年6月11日會勘紀錄，原告並無同
意本件補償結果並進行後續領取補償費用、配合遷移之程序之意思或表示。即便原告表示願由自己遷移，亦不能逕推論原告同意本件補償結果並進行後續領取補償費用、配合遷移之程序等結論。況原告就本件亦有依法提起異議、訴願及行政訴訟，更足見原告始終不同意本件補償結果並進行後續領取補償費用、配合遷移之程序。準此，被告之論述，顯與事實不符。
⒊據上，被告此部分之論述，顯有倒果為因之謬誤，且亦與事實不符，故不足採。
（九）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉應命被告作成給付原告4,013,624元及自起訴狀繕本送達
翌日起至清償日止，按週年利率5％計算利息之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）查本（外三塊厝）農地重劃區係依據農地重劃條例第6條及第8條，由區內私有土地所有權人及私有土地面積過半數之申請，報經內政部核准後辦理，且本重劃區應行拆遷之土地改良物補償標準，按農地重劃協進會設置辦法第2條規定，各縣政府為辦理農地重劃，得於實施重劃地區之鄉（鎮、市）設農地重劃協進會；該條第2款規定：「關於重劃負擔減免標準及地上物補償標準之擬議事項。」案經本區第8次協進會提案二決議以「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」及第11次協進會提案五決議「本區農林作物（地上物）施工阻礙查估補償費用，一律以遷移費補償」，全區補償標準一致，先予敘明。
（二）司法院釋字第344號解釋文略以：「……其中有關限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益而設，為達公平補償目的所必要，與憲法並無牴觸」。該段解釋意旨，係認定臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準中，有關限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定與憲法並無牴觸，是以「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」規定同於上開解釋情狀，亦應合於憲法之精神。爰本區所採行之查估基準係比照內政部查估基準附表設定等級區分之依據與級距，且查估基準中「鐵樹」以樹高作為主要判斷依據，併有種植面積上限。原告所稱鐵樹種植至少已26年，並非於補償前搶植或濫種，對照查估基準中「鐵樹」並無樹齡此項，且超出種植面積上限即與規定不符，無法補償，因此原告異議系爭作物依實際數目補償，似無理由。
（三）被告系爭查估基準有法律上依據且對原告有拘束力：⒈查本案系爭查估基準係依據土地徵收條例第31條第3項、
內政部頒訂之農作改良物徵收補償費查估基準第11條及土地徵收遷移費查估基準第2條授權訂定，並經地價及標準地價評議委員會100年第5次會議評定通過。次查農地重劃條例第17條第1、2項規定重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）主管機關應予公告，並通知其所有權人或墓主限期30日內自行拆除或遷葬；……。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償標準，由直轄市或縣（市）主管機關查定之；復依農地重劃協進會設置辦法第2條第2款規定，農地重劃協進會辦理關於重劃負擔減免標準及地上物補償標準之擬議事項。另依農地重劃條例第17條規定，重劃區內土地改良物之拆遷及補償屬該條例第四章之重劃工程；農地重劃條例施行細則第13條則規定農地重劃計畫內容應包括預估重劃費用及財務計畫、工程費用負擔方式；而縣（市）主管機關擬定之農地重劃計畫書，依農地重劃條例第6條第1項規定，應報經上級主管機關核定。
⒉準此，本案被告所擬以系爭查估基準進行拆遷補償，業經
提交重劃區協進會第8次及第11次會議議決通過辦理，並經報請准予備查，當有法律上依據，且對於參加重劃之原告亦有拘束力。
（四）司法院釋字第344號解釋並未表示無搶種濫種者即應全數予以補償：
⒈原告一再執司法院大法官會議釋字第344號解釋主張本案鐵樹應估定為1,555株並全數予以補償云云。
⒉然細究該解釋之意旨，其係因土地法第215條第1項第4款
及第3項有農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者，不予一併徵收之規定，主管機關基於執行上述法律規定之職權所訂定之查估基準，其中關於限制每單位面積種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止取得不當利益情事，以達公平補償目的所必要，與憲法並無牴觸。是其僅闡釋查估基準限制以每單位面積種植花木數量為其補償上限係基於公平原則之考量而有其必要性，另倘有搶種濫種者，則無論是否超出查估基準，皆不予補償，惟並無從由此即得出無搶種濫種者即應全數予以補償之結論。蓋各該查估基準係主管機關依據一般花木品種及其生長環境等條件估定每單位面積正常合理之栽植數量，至於實際上各該土地栽植數量之多寡，則為各該土地所有權人自負之權責。準此，被告依系爭查估基準以面積進行拆遷補償當屬合法，原告一再引此解釋認本案鐵樹應估定為1,555株並予以補償，實屬誤解該解釋之旨，亦於法無據。
（五）本案被告查估結果無違誤：⒈查被告以系爭查估基準辦理本案之查估於法有據，且與司
法院大法官會議之解釋相符，並無違憲法之精神，已如前述。而本區所採行之查估基準係比照內政部查估基準附表設定等級區分之依據與級距，且查估基準中「鐵樹」以樹高作為主要判斷依據，併有種植面積上限。原告雖提出空照圖稱其鐵樹種植至少已26年，並非於補償前搶植或濫種，然對照查估基準中「鐵樹」並無樹齡此項，況僅憑原告所提空照圖並無法得知其栽植種類是否為鐵樹，更遑論得知數量、樹高等各為何，自無法證明原告所述為真實，依系爭查估基準自無法全數補償。
⒉本件委由彰化縣田中鎮公所於101年10月18日進行查估，
施工範圍標的物種植之總面積為680平方公尺，100公分以上共1,555株，查估當時除告知查估方式及基準，並經當事人於查估表上確認樹種、數量並簽名無訛。惟當時已告知當事人，其所種植之鐵樹逾該土地施工面積種植上限數量（每公畝土地栽培限量20株），將依其面積上限換算數量，非以實際棵數計算補償。次按查估基準參、觀賞花木部分、八、其他花木規定：「鐵樹/以幹高計算，100公分以上補償單價5,775元，每公畝土地栽培限量：20株。」經查系爭土地種植總面積約680平方公尺，正常容納之鐵樹株數約為136株（680平方公尺÷100平方公尺×20＝136），原種植株數顯已超出正常種植標準，被告依其面積上限換算數量核計補償費，又依第11次協進會提案五決議「本區農林作物（地上物）施工阻礙查估補償費用，一律以遷移費補償」及上開基準陸、第5項規定，照表列單價二分之一發給遷移費，計算應領之拆遷補償費為392,700元（5,775×136×0.5＝392,700），並無不妥。此外，為釐清地上物數量疑義，並於102年4月26日邀集相關單位實地勘查，除再次說明依據查估基準及本區協進會之決議辦理查估外，並實地複量施工面積為828平方公尺並作成紀錄有案，惟其補償費需補正部分之相關程序業已完備，已通知當事人領取在案，在在皆符合行政程序法第36條規定，並無有違，亦符合原告請求所述，應就本件個案妥慎認定後始為補償。
（六）原告主張撤銷原處分與平等原則及公益原則相悖：⒈按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」「違法
行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者……」行政程序法第6條、第117條第1款定有明文。⒉查本案被告辦理農地重劃遷移補償者，除原告外之土地所
有權人皆對查估基準及補償費計算方式並無異議，截至102年5月29日止並已經88.5％之土地所有權人領取遷移補償費完竣在案，其中更不乏與原告相同情況栽植鐵樹之其他土地所有權人。既然被告對其餘之土地所有權人皆係以同一查估基準查估計算補償，當應受其自我行政行為之拘束，即對相同情況應予以相同對待以符平等原則，自難僅對原告為差別對待；此外，本案農地重劃絕大多數之土地所有權人已領取遷移補償費，倘原處分遭撤銷勢必造成農地重劃遷移補償程序重啟，進而影響整體工程負擔費用及相關土地折價抵付之計算，而須重新調整農地重劃計畫書，不但對其餘已領取遷移補償費之土地所有權人不公，更使此前之程序成為徒勞，而與本案所追求之公益有重大違害。是原告主張撤銷原處分與平等原則及公益原則相悖，應不予准許。
（七）經查被告以系爭查估基準辦理本案之查估於法有據，被告查估程序皆符合行政程序法第36條規定，且與司法院大法官會議之解釋相符，原告之訴無理由應予駁回等節，均已如前述。
⒈退萬步言之，倘若鈞院認本件應以實際種植情況查估補償
，然系爭鐵樹之種植情形究竟為何？僅憑原告所提空照圖並無法得知其栽植種類是否為鐵樹，更遑論得知數量、樹高等各為何，自無法證明原告所述長期栽種為真實。況依原告極高密度之栽種情形，是否屬系爭查估基準第52頁所載「鐵樹、酒瓶椰子（苗圃密植者）」，應以「一律按面積給予補償費，其每平方公尺補償費為132元」之方式查估補償？抑或應以原告主張依據系爭查估基準第50頁所載幹高標準之方式查估補償？此等事實均有待究明。準此，本件之事證尚難認已臻明確，而達得判決如原告聲明內容所載之程度，則依行政訴訟法第200條之規定，原告聲明給付之訴部分仍應予以駁回方是。
⒉末查本件被告前已於102年5月29日提存第1次查估補償款
項392,700元，另第2次複勘補發款項款計83,738元已經原告於102年8月23日領取，此有本件事後複勘補發款項明細資料影本可稽。此外，原告事後於102年6月間向被告表示同意遷移改良物在案，亦足徵原告同意本件補償結果並進行後續領取補償費用、配合遷移之程序，今復再為相反之主張，自難足採。
（八）綜上，本案農林作物查估標準係經該農地重劃區協進會決議以「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」辦理，且依該基準所為之行政行為，亦合於憲法之精神，屬合法有效之行政處分，而面積漏列致補償費需補正部分，亦於程序完備後通知當事人領取在案，原告主張顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書1、原處分書2、被告102年2月27日府地劃字第1020055018號公告、101年12月20日府地劃字第1010363839號函、102年3月4日府地劃字第1020064057號函、102年3月7日府地劃字第1020058299號函、102年3月22日府地劃字第1020088917號函、102年3月28日府地劃字第1020085040號函、102年4月11日府地劃字第1020101734號函、102年4月12日府地劃字第1020110497號函、102年4月29日府地劃字第1020129354號函、102年8月7日府地劃字第1020143228號函、被告所屬地政處102年4月26日工程會勘紀錄、彰化縣田中鎮公所102年3月27日田鎮民字第1020004272號函、102年5月16日田鎮民字第1020007466號函、臺灣彰化地方法院提存所102年度存字第430號提存書、原告彰化縣外三塊厝農地重劃區工程施工查估表、101年3月16日彰化縣田中鎮外三塊厝農地重劃區協進會第8次會會議紀錄、101年7月19日彰化縣田中鎮外三塊厝農地重劃區協進會第10次會會議紀錄、101年10月9日彰化縣田中鎮外三塊厝農地重劃區協進會第11次會會議紀錄、100年12月8日彰化縣地價及標準地價評議委員會100年度第5次委員會議紀錄、徵收補償清冊、彰化縣田中鎮外三塊厝農地重劃工程農林作物補償清冊、系爭土地現場勘查紀錄、系爭土地上鐵樹照片影本、系爭土地80至86年、90年、95年、100年、101年空照圖等件附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準有關土地面積栽培數量限制規定，究應如何適用？原處分是否違反司法院釋字第344號解釋意旨，而應依實際種植數目計算？被告於計算本件遷移費數額時是否有違誤？茲分述如下：
（一）按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關依法徵收人民之財產，形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當、合理之補償，方符憲法保障財產權之意旨（司法院釋字第400、425、440、516、652號解釋參照）。足見，國家機關徵收人民之財產，雖非給予完全滿足之補償，但仍應給予相當、合理之補償。次按「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）主管機關應予公告，並通知其所有權人或墓主限期30日內自行拆除或遷葬；逾期不為拆除或遷葬或為無主無法通知者，應代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償標準，由直轄市或縣（市）主管機關查定之。但違反第9條規定禁止之公告者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」為農地重劃條例第17條所規定。又司法院釋字第344號解釋謂：「臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，係臺北市政府基於主管機關之職權，為執行土地法第241條之規定而訂定，其中有關限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益而設，為達公平補償目的行為所必要，與憲法並無牴觸。但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，乃屬當然，併此說明。」該解釋案係聲請人認臺北市政府所訂定之臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，其中關於限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，違反憲法第15條人民財產權應予保障之規定，聲請解釋，該號解釋認此規定旨在預防土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益，與憲法並無牴觸。惟解釋文同時指出「但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之」等語，經參酌解釋理由所示：「該基準限制之數量，乃係斟酌一般情形而為規定，在個別案件，如有確切事證，證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形，妥慎認定之」可知，於個別案件，如真實正常種植狀況與基準限制之數量相差懸殊時，主管機關即應審究有無搶植或濫種之情形，惟如經審究後，無搶植或濫種時，為符合憲法保障財產權之意旨，自應給予相當、合理之補償（參見最高行政法院100年度判字第163號判決意旨參照）。
（二）另按，「直轄市或縣（市）主管機關辦理農地重劃，得組設農地重劃委員會；必要時並得於重劃區分別組設農地重劃協進會，協助辦理農地重劃之協調推動事宜；其設置辦法，由中央主管機關定之。」為農地重劃條例第3條所明定。依照上開規定之授權，主管機關內政部於88年12月24日訂定農地重劃協進會設置辦法，該辦法係屬細節性及技術性之行政規則，經核並未逾越農地重劃條例之授權範圍，或增加其所無之限制，且為主管機關辦理農地重劃等事務所必要，是行政機關於辦理相關案件時，自得據之適用。而依該農地重劃協進會設置辦法第2條第2款規定：「各縣政府為辦理農地重劃，得於實施重劃地區之鄉（鎮、市）設農地重劃協進會……二、關於重劃負擔減免標準及地上物補償標準之擬議事項。……」又依農地重劃條例第17條第2項之規定，補償因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓之補償標準，由直轄市或縣（市）主管機關查定之。顯見，有關重劃負擔減免標準及地上物補償標準係由該協進會擬議，並經報請直轄市或縣（市）主管機關查定之。再者，「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第31條第3項規定訂定之。」「農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。」「農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準。但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償。」「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。」「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理土地徵收遷移費查估之依據。」分別為內政部訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第1條、第6條、第7條、第11條及土地徵收遷移費查估基準第2條所明定。經查，本件彰化縣田中鎮公所受託辦理彰化縣外三塊厝農地重劃時，因農水路工程施工需要，必須拆遷系爭土地上種植之鐵樹，因被告為主管機關，依農地重劃條例第17條之規定，自得由協進會擬議決定訂定補償基準，經報請被告查定後，據以辦理補償費查估作業。而本件彰化縣外三塊厝農地重劃區應行拆遷之土地改良物補償標準，業經該區第8次協進會提案2決議：應以彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準查估等語，及第十一次協進會提案5決議：本區農林作物（地上物）施工阻礙查估補償費用，一律以遷移費補償辦理等語，並經報請被告備查在案（參見本院卷第31頁至第32頁、第161頁）。上開彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，係依據土地徵收條例第31條第3項、內政部頒訂之農作改良物徵收補償費查估基準第11條及土地徵收遷移費查估基準第2條授權訂定，並經地價及標準地價評議委員會100年第5次會議評定通過，有各該查估基準及會議紀錄在卷足憑（參見本院卷第80頁至第123頁、第157頁至第160頁）。又農地重劃依農地重劃條例第17條規定應予補償者，與土地徵收時所應為之補償，其性質相同（最高行政法院100年度判字第572號判決意旨參照），是被告參照上開彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，辦理本件農地重劃土地農作物補償遷移費查估事務，尚非無據。
（三）復按「鐵樹/以幹高計算，100公分以上補償單價5,775元，每公畝土地栽培限量：20株。」「鐵樹、酒瓶椰子（苗圃密植者），一律按面積給予補償費，其每平方公尺補償費為132元。」「業主要求於需地機關所定之地上物清除期限前，將農作改良物自行遷移者，得免徵收，應照表列單價二分之一發給遷移費。」固為彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準參、觀賞花木部分、八、其他花木及同基準陸、第5項及九、附註第2項所明定。然被告為辦理補償費查估作業之主管機關，雖得依農地重劃條例第17條及農地重劃協進會設置辦法第2條第2款之規定，由協進會擬議應依彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準辦理查估，並由被告查定之，但揆諸首揭說明意旨，被告於辦理本件補償費查估作業時，仍不得違反應給予相當、合理補償之原則。亦即，如所查定之農作改良物之實際具體狀況，雖其栽植數，超過正常合理之培栽容量而有「密植」之情形，然若非屬搶植或濫種，且已有相當樹齡，則在依上開規定以面積方式查估之結果，與真實正常種植狀況依單株點數計算之結果相差懸殊時，仍逕依「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」陸、第5項及
九、附註第2項規定查估，而未就個案妥慎認定之，即有違司法院釋字第344解釋所揭示「依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定」之要求，並與農地重劃條例第17條第2項所規定應為相當補償之意旨不合。職是之故，被告在適用上開有關觀賞花木之補償規定，除其適用對象須係屬密植之「苗圃花木」外，其所謂「一律按面積給予補償費」，因屬防止土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益而設，即應經主管機關依據專業知識與經驗，審究其有無搶植或濫種之情形後，始得以該規定之查估方法認定之，否則即屬違法。又首揭協進會僅決議本件土地改良物補償標準應以彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準查估，及本區農林作物（地上物）施工阻礙查估補償費用，一律以遷移費補償辦理，並未對具體補償金額為決定，是被告於辦理查估時，仍應參酌前揭司法院釋字第344解釋及農地重劃條例第17條第2項之規範意旨，並非謂經提交重劃區協進會會議議決通過，即可不受其拘束。被告就此所為之主張，容有誤解，委非可採。
（四）本件被告雖委由彰化縣田中鎮公所於101年10月18日進行查估，初查認定施工範圍標的物種植之總面積為680平方公尺，100公分以上共1,555株，查估當時除告知查估方式及基準，並經當事人於查估表上確認樹種、數量並簽名無訛，有工程施工查估表附卷可稽（參見本院卷第36頁）；嗣被告為釐清地上物數量疑義，另於102年4月26日邀集相關單位實地勘查，除再次說明依據查估基準及本區協進會之決議辦理查估外，並實地複量施工面積為828平方公尺，經被告函請彰化縣田中鎮公所儘速辦理該補正部分，該公所以102年5月16日田鎮民字第1020007466號函覆漏列部分將納入補正，隨後被告即依該補正結果，重行認定重劃面積為828平方公尺，並以102年8月7日府地劃字第1020243228號函通知原告領取其補正後之補償費差額83,738元，有上開會勘紀錄、彰化縣田中鎮公所及被告函文、農林作物補償清冊附卷可參（參見本院卷第37頁至第39頁、訴願卷第73頁）。隨後，被告依照前揭彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準規定，以原告所種植之鐵樹逾該土地施工面積種植上限數量（每公畝土地栽培限量20株），應依其面積上限換算數量，而非以實際棵數計算補償，乃先依初估之種植總面積約680平方公尺，認定正常容納之鐵樹株數為136株（680平方公尺÷100平方公尺×20＝136），其原種植株數顯已超出正常種植標準，嗣於102年4月26日邀集相關單位進行實地複量後，確認施工面積為828平方公尺，重行認定重劃面積為828平方公尺，依農作改良物徵收補償費查估基準第7點但書規定，應以種植面積825平方公尺計算，其正常容納之鐵樹株數為165株（825平方公尺÷100平方公尺×20＝165），原種植株數亦顯已超出正常種植標準，被告依其面積上限換算數量核計補償費，復審酌上開協進會提案決議及查估基準之規定，而認本件應依表列單價二分之一發給遷移費，並計算應領之拆遷補償費為476,438元（5,775×165×0.5＝476,438，元以下四捨五入）。
然查，依102年4月26日被告所屬地政處工程會勘紀錄及同年6月11日強制執行會勘紀錄所附現場拍攝之照片內容顯示（參見被告答辯三狀所提出會勘紀錄及照片），系爭土地上所種植之鐵樹至少有部分已甚為高大，與一般人所認知之「樹苗」情形不同。另依彰化縣外三塊厝農地重劃區工程施工查估表所載：「系爭土地上種有1,555株鐵樹，且高1.1公尺者590株、高1.3公尺者140株、高1.5公尺者825株。」（參見本院卷第36頁）。按照上開彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準參、觀賞花木部分、八、其他花木及同基準陸、第5項及九、附註第2項規定，原告於系爭土地種植鐵樹，固有種植超過法定上限之情形，但就該等照片之內容觀之，原告栽種之鐵樹，生長情形良好，其鐵樹雖有較低矮者，但亦不乏高大茂盛之樹株，尚難認其係栽植未久或足認於將臨補償之際，始為搶種或濫種之情形，而被告於本件審理時，亦未能提出確實之證據證明其非真實正常種植情形。按諸前揭說明，被告依農地重劃條例第17條規定為補償時須予查定，自應就農作改良物之實際具體狀況認定之。而本件就系爭土地上之鐵樹高度，依上開查估基準之單株計算標準予以認定計算，其結果與被告以重行認定重劃面積為828平方公尺，依農作改良物徵收補償費查估基準第7點但書規定，計算出該種植面積正常容納之鐵樹株數為165株，並依表列單價二分之一計算應發給原告之補償費476,438元（5,775×165×0.5＝476,438，元以下四捨五入）之結果，二者相差自屬懸殊。惟被告主張原告已於查估表上確認樹種、數量並簽名無訛，當時已告知各當事人，其所種植之鐵樹逾該土地施工面積種植上限數量（每公畝土地栽培限量20株），將依其面積上限換算數量，非以實際棵數計算補償等語，顯未依據專業知識與經驗，先行審究原告是否有搶植或濫種之情形，即逕依彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準參、觀賞花木部分、八、其他花木及同基準陸、第5項及九、附註第2項之規定，按種植上限數量計算補償金額，揆諸上開說明，即難謂為合法。況且，本件原告始終主張其所種植之鐵樹長達至少26年，並非於補償前搶植或濫種，並提出80年至101年間之空照圖10張為證；依各該空照圖顯示，原告當時已開始種植系爭拆遷之鐵樹，且每株間均留有固定之間距以利鐵樹生長，整體觀之，更保有整齊之行距，系爭拆遷之鐵樹係按80年間之規劃茂密生長；另系爭徵收土地內土地確種有1,555棵鐵樹，且鐵樹高1.1公尺者590株，高1.3公尺者140株，高
1.5公尺者825株，更足證明原告系爭鐵樹之實際數量及真實正常種植狀況，並無於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益之情事等語。顯見，原告亦未承認其有於補償前搶植或濫種之情形。因此，依照上開說明，被告依前揭彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準參、觀賞花木部分、八、其他花木及同基準陸、第5項及九、附註第2項之規定，不問原告是否有搶植或濫種之情形，對於超過種植上限數量部分，一概不予補償，即與上開應給予相當、合理補償以保障人民財產權之立法意旨有違。又原處分既有違法，已如前述，即應予撤銷，為行政救濟程序設立之目的，故無被告所稱違反平等原則及公益原則之問題，附此敘明。
（五）綜上所述，被告未參酌上開農地重劃條例第17條第2項規定及司法院釋字第344解釋意旨，先行審究原告有無搶植或濫種之情形，即逕依「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」參、觀賞花木部分、八、其他花木及同基準陸、第5項及九、附註第2項規定辦理本件之補償事宜，其認事用法即難謂無違誤。訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告以原處分關於原告部分及訴願決定均違法，請求均予撤銷，為有理由，應予准許。又本件被告雖以所查定之鐵樹實際具體狀況，認原告栽植數，超過正常合理之培栽容量，而有「密植」情形，然未審酌農地重劃條例第17條第2項規定之意旨及司法院釋字第344解釋之精神，在該鐵樹已有相當樹齡顯非搶植情況下，依「彰化縣政府辦理101年度徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」陸、第5項及九、附註第2項規定以面積方式查估，難認已給予原告相當、合理之補償。而本件原告之訴雖有理由，惟是否應依原告請求判決「應命被告作成給付原告4,013,624元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算利息之行政處分」部分，尚待被告按農地重劃條例第17條第2項規定之意旨及司法院釋字第344解釋意旨判斷是否已超出相當、合理之補償範圍，被告就此部分有行政裁量決定權，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，本院自應認原告上開起訴部分，尚未達全部有理由之程度。因此，原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分則無理由，應予駁回。至於原處分1關於原告以外其他所有權人之拆遷補償部分，因與原告無涉，原告就此部分提起訴訟，請求予以撤銷部分，顯然欠缺權利保護必要，應無訴訟利益，應併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
書記官 杜 秀 君