臺中高等行政法院判決
102年度訴字第375號原 告 張隆名輔 佐 人 張夫韓被 告 臺中市政府警察局代 表 人 刁建生被 告 臺中市政府警察局保安警察大隊代 表 人 林逢泉共 同訴訟代理人 陳姿君 律師複 代理人 陳偉展 律師上列當事人間因懲處事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為被告臺中市政府警察局保安警察大隊（下稱被告臺中保警大隊）警員，被告臺中保警大隊以原告對於長官內部管理措施不服，任由配偶多次投訴，處事不當，情節重大為由，經該大隊考績委員會102年度第3次會議決議，擬予記一大過懲處，爰以102年8月29日中市警保大人字第1020007686號函（下稱系爭102年8月29日函）陳報被告臺中市政府警察局（下稱被告臺中市警局），經該局召開102年第3次考績委員會審議，並通知原告列席及陳述意見。原告不服，遂提起本件行政訴訟，並分別向臺中高等行政法院及臺灣臺中地方法院聲請假處分，分經臺中高等行政法院102年度全字第12號裁定及臺灣臺中地方法院102年度全字第2號行政訴訟裁定聲請駁回。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.被告臺中市警局應排除違法對原告審議作一次大過的行政作為。
2.被告臺中保警大隊應排除違法建議對原告記一大過懲處的行政作為。
3.被告臺中保警大隊應交付其指摘原告有何言行失檢的具體事實。
㈡被告等均聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠本件原告應屬當事人適格且有權利保護必要：
按公務員懲處事件係機關內部人事管理行為，本質上為事實行為而非行政處分，又行政訴訟法第8條第1項明定因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付為其特別合法要件，請求作成內容不論係作為或不作為乃至於忍受義務均無不可，本件係請求排除違法的事實狀態而提起公法上一般給付訴訟，由於被告臺中市警局尚未作成懲處原告之決定，故無法依公務人員保障法申訴及再申訴之程序救濟之，又人事懲處事件係公務人員保障法第2條明定管理措施的範圍，惟由於該局尚未對原告作出懲處決定，故非具體管理措施，而無該法的適用。再按行政訴訟法第2條明定公法上爭議除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟，由於該違法狀態尚非公務人員保障法適用的範圍，因此得依行政訴訟法提起行政爭訟。復因原告請求被告臺中市警局停止作成違法懲處及請求被告臺中保警大隊排除違法行政行為即懲處建議等，均屬請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自該當公法上一般給付訴訟之特別合法要件，且該違法事實雖未直接對原告發生法律上效力，但係對原告法律上權利（不受違法處分及不受違法調查）造成影響，故本件原告應屬當事人適格且有權利保護必要。況有無權利保護必要係法院職權調查事項，若法院認無權利保護必要，即不經言詞辯論直接為訴訟判決駁回或裁定駁回，故本件鈞院依行政訴訟法第108條規定將訴狀送達被告時，即屬已認定具權利保護必要，現階段已屬本件有無理由之審判，則被告主張原告無權利保護必要等語，顯不可採。
㈡本件該當公法上結果除去請求權要件，原告得訴請排除系爭102年8月29日函違法建議記一大過之事實狀態：
本件被告臺中保警大隊系爭102年8月29日函對原告作成建議被告臺中市警局記一大過之行政行為，其法律依據係警察人員獎懲標準第8條第3款：「違反品操紀律或言行失檢，影響警譽，情節重大。」但綜觀其懲處案由，其認原告對內部管理措施不服，未循正常管道申訴，任由配偶多次投訴，言行失檢，影響警譽，情節重大等情，該等事由整體似乎與言行失檢毫無關聯，其故意曲解適用法令自屬違法，蓋不論內部管理措施不服或未循正常管道申訴均不可能成立言行失檢，況本件原告所使用的申訴途徑均只有申訴及再申訴，並沒有做其他管道的申訴。復依公務人員保障法第6條規定意旨，各機關不得因公務人員依該法提起救濟而予以不利之行政處分、不合理之管理措施或有關工作條件之處置，故上開被告以原告提起申訴及再申訴為懲處事由，顯不合法，且任由配偶投訴本身係中性行為，須視其投訴內容而定，又被告亦無法舉證原告有任由配偶投訴的情事；縱有任其投訴的情事，因原告配偶與原告係不同人格，原告配偶本得依行政程序法第168條規定自白陳情，以舉發行政違失，因此似不應以此遽認定原告有言行失檢情事，則被告臺中保警大隊102年度第3次考績委員會決議內容明顯違背上開法令意旨。再者，既然被告臺中保警大隊明知其並無原告言行失檢情事，竟為達特定目的而濫啟調查程序，使原本無須受到調查的原告受到考績委員會的調查，此種妄為開啓調查程序的作法有違比例原則。況該考績委員會決議結果成為被告臺中保警大隊建議記原告一次大過的行政行為的基礎，故此建請記一大過的行政行為應屬違法，惟其並未對原告發生實體上的效力，但該違法的事實狀態確實造成原告法律地位受到影響，且該侵害之狀態仍繼續存在，縱使原告嗣後遭記一大過處分部分經申訴、再申訴程序救濟，上開違法事實狀態並不當然會隨之消滅，並使原告不受被告恣意調查的權利受損，被告有將其排除的可能，且被害人即原告完全無過失（原告用盡所有救濟途徑，且被告建議記一大過時，並無提供原告陳述意見的機會，故原告完全無過失），故原告自得本於行政訴訟法之公法上結果除去請求權，請求被告臺中保警大隊排除該違法建議記一大過的事實狀態，以回復原狀。
㈢本件該當公法上結果除去請求權要件，原告亦得訴請排除被告臺中市警局違法審議記一大過之事實狀態：
本件被告臺中市警局於102年9月17日審議被告臺中保警大隊建議對原告記一大過懲處案，該審議之事實行為係依據被告臺中保警大隊違法建議記一大過之行政行為，因此應承繼先前之瑕疵，該審議程序之開啟即屬違法；而審議之決議內容亦與被告臺中保警大隊相近，故同屬違反前開揭示之法令。又被告臺中市警局102年10月1日表示原告濫控機關長官，造成遭指控長官之名譽及機關聲譽受損，影響團隊工作士氣，原告所為除明顯規避行政責任，漠視行政倫理外，並對公務秩序及紀律造成重大損害等語，惟以上指控均未提出具體時間、地點及內容等可供原告區別其所提出之事實，因此原告尚無法進行答辯。而被告臺中市警局對同一事實更改法律依據（更改為警察人員獎懲標準第8條第4款)，惟此部分仍屬曲解法令而屬違法。再者，被告臺中市警局102年10月1日表示其記過相關作業均依照考績委員會組織規程及公務人員考績法施行細則辦理，惟按考績委員會組織規程第2條第4項之規定，考績委員每滿4人應有2人由本機關受考人票選產生之，受考人得自行登記或經本職單位推薦為票選候選人，由此可知，本條文義係指受考人有選擇權，得選擇自行登記或機關推薦，如此方得確保考績委員成員的客觀公正性，然被告臺中保警大隊並未給予受考人自行登記的選擇，逕以機關推薦之受考人為候選人，而令受考人選舉之，故被告臺中保警大隊考績委員會組織不合法，則被告臺中市警局考績委員會之組織是否亦比照被告臺中保警大隊而屬非法？故請求法院依職權調查證據，請2被告提示考績委員選舉相關公文書以及下達屬官的送達書等，若被告臺中保警大隊能夠提出相關證據，則聲明受送達人為證人，以證明其有無依公文之指示公告使保安警察大隊員警周知，如此方可證明2被告102年度考績委員選舉方式是否合法。綜上，基於上開違法原因，原告亦可對被告臺中市警局主張公法上結果除去請求權，請求排除其違法審議記一大過之行政行為。
㈣本件該當公法上結果除去請求權要件，原告復得訴請被告臺中保警大隊應交付其指摘原告有何言行失檢的具體事實：
本件被告臺中保警大隊因認定原告言行失檢而建議被告臺中市警局記原告大過一次，但其並未提供具體言行失檢的事實給原告，因此雖被告臺中市警局有給予原告陳述意見的機會，但因無具體事實而無法答辯，使陳述意見程序流於形式，而原告亦於陳述意見書中載明因不知機關究為何指，故無從進行答辯，且將造成原告未來申訴及再申訴救濟程序亦流於形式，使公務人員保障法所定相關救濟程序形同破毀。蓋公務人員保障法第77條第1項規定之意旨，公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得提起申訴、再申訴；同法第80條第1項第3款復規定申訴應載明事實及理由，可知申訴必須要寫出明確的事實及理由，而該明確的事實若機關不提供，則無從得知，因此機關藉不提供具體事實給原告而妨礙原告行使公法上行政救濟的權利，使申訴及再申訴制度目的無法彰顯，故基於實現上開制度之目的，原告應有權知悉被告臺中保警大隊所指摘的具體事實。準此，原告自得請求判命被告臺中保警大隊交付原告有其所指言行失檢的具體事實，而所謂具體事實係指何年何月何日原告何行為被認定有言行失檢的情節，亦即內容必須具體到原告有答辯之可能，始足當之。
㈤另本件原告之配偶陳情對象係被告臺中市警局長乙○○等人
，原告並未參與陳情，為明瞭原告是否有前開被告所指摘情事，請鈞院列乙○○為證人，當庭作證並與原告對質；又林中村前係被告臺中保警大隊大隊長，系爭保警大隊記原告大過之建議乃林中村即將調離該大隊前夕，迅速召開考績委員會並通過，故其對於考績委員會開會案由是否捏造最為知悉，請鈞院亦將其列為證人並與原告對質，以釐清事實。
四、被告臺中市警局及臺中保警大隊答辯略以：原告係被告臺中保警大隊所屬警員，經被告認其對於內部管理措施不服，未循正當管道申訴，任由配偶多次投訴、言行失檢，影響警譽情節重大為由，以系爭102年8月29日函請被告臺中市警局審議，經該局以102年9月18日中市警人字第1020087455號令（下稱系爭102年9月18日令）核予原告記一大過，並於同月23日送達原告收受在案，相關作業均依考績委員會組織規程及公務人員考績法施行細則辦理，並無違誤。
本件係被告對於其所屬公務人員所為之平時考核獎懲，屬內部之管理措施，並未終止或改變原告公務員身分地位，則受懲處之原告如有不服，僅得依公務人員保障法第77條規定之申訴、再申訴程序請求救濟，尚不得以行政訴訟程序請求救濟。準此，原告對於非行政處分之事項提起行政訴訟，且依其情形無從補正，其起訴之合法要件即屬不備；又原告業已收受懲處令在案，自可依公務人員保障法規定之救濟途徑尋求救濟，其提起本件行政訴訟，應屬欠缺權利保護必要，應予駁回。至原告既已收受懲處令，自得於提起申訴、再申訴程序中，依公務人員保障法第84條準用第42條及第59條規定，請求閱覽、抄錄、影印或攝錄卷內文書，惟原告卻訴請被告臺中保警大隊交付其指摘原告有何言行失檢之具體事實之行政訴訟，亦屬欠缺權利保護必要。
五、本件兩造之爭點為：原告得否訴請被告臺中市警局排除違法對原告審議作一次大過的行政作為，及被告臺中保警大隊排除違法建議對原告記一大過懲處的行政作為及交付其指摘原告言行失檢之具體事實？
六、按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」、「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。……。」、「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」為公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項及第77條第1項所明定。又同法第84條有關申訴、再申訴準用復審程序之規定，並未包括同法第72條得向司法機關請求救濟及第94條以下之再審議程序。準此，可知公務人員權益保障事件之救濟途徑分為復審與申訴、再申訴二種不同程序。另參照司法院釋字第187號、201號、243號、266號、298號、312號、323號、338號等解釋意旨，須足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始可依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政訴訟。惟若未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利之記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定等措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不得提起行政訴訟，否則即屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，依照首揭規定，應以裁定駁回之（最高行政法院101年度裁字第456號裁定意旨參照）。
七、經查，本件原告為被告臺中保警大隊警員，該大隊以原告對於長官內部管理措施不服，任由配偶多次投訴，處事不當，情節重大為由，經該大隊考績委員會102年度第3次會議決議，擬予記一大過懲處，而以系爭102年8月29日函陳報被告臺中市警局，經該局召開102年第3次考績委員會審議，並通知原告列席及陳述意見。經該局審議後，以系爭102年9月18日令核予原告記一大過之處分(本院卷46頁)，並於同月23日送達原告收受在案（同頁反面送達證書）。是該處分係被告等對於其所屬公務人員所為之平時考核獎懲，屬內部之管理措施，而對於原告為記一大過之處分，並未終止或改變原告公務員身分地位，原告對該懲處處分如有不服，僅得依公務人員保障法第77條規定之申訴、再申訴程序請求救濟，尚不得以行政訴訟程序請求救濟，另原告陳稱對系爭102年9月18日核予原告記一大過之處分不服，業已提起申訴(同卷69頁筆錄)。
八、再按「憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為。
國家之侵害行為如屬行政事實行為，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之『公法上原因』，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為，固為本院最近之見解，然侵害行為如屬行政處分者，則應依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為，而不得依同法第8條第1項規定提起一般給付訴訟。」（最高行政法院101年度判字第420號判決意旨可參）。次查，原告依行政訴訟法第8條第1項規定，起訴請求被告臺中市警局排除違法對原告審議作一次大過的行政作為，及被告臺中保警大隊排除違法建議對原告記一大過懲處的行政作為，及被告臺中保警大隊應交付其指稱原告有何言行失檢之具體事實。經本院對原告闡明其該等請求之公法上請求權之法律依據，原告僅稱係依一般比例原則及一般結果除去請求權等語，而無法提出實體法上之公法請求權，而關於原告請求被告臺中市警局排除違法對原告審議作一次大過的行政作為，及被告臺中保警大隊排除違法建議對原告記一大過懲處的行政作為之部分，仍屬原告不服該懲處處分，認該懲處處分係違法處分，依法不應發生效力，而訴請被告等以另一處分，撤銷彼等對原告為記一大過之懲處之行政處分，此與行政訴訟法第8條第1項前段所規定人民與中央或地方機關間，因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付之要件不合，難謂原告有此請求權，該部分請求自為無理由。至原告另行請求被告臺中保警大隊應交付原告言行失檢之具體事實之部分，然按被告臺中市警局以系爭102年9月18日令核予原告記一大過之處分，該處分亦記載原告因對於內部管理措施不服，未循正常管道申訴，任由配偶多次投訴，影響機關聲譽及損害公務秩序等事由，原告對該處分不服，業已提起申訴中，該處分有無原告有應受懲處之事實，及適用法令有無違法，自應由受理申訴機關審理，原告自無再提起行政訴訟，請求被告臺中保警大隊應交付原告言行失檢之具體事實之必要，原告亦無該部分公法上請求權之依據。且縱使認原告該部分請求，係依據行政程序法第46條第1項之規定，以當事人或利害關係人之身分，向被告申請閱覽、抄寫、複印或攝影被告為系爭處分有關資料或卷宗等行政作為，然原告仍須先向被告申請，其性質上係請求被告作成一准予提供之行政處分，而非僅請求被告作成一單純提供之事實行為，再經被告依該條第2項各款及第3項之規定，通知得否准許原告閱覽，此係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質為行政處分，原告對於被告所為之該處分如有不服，原告應循序提起訴願及課予義務訴訟，以資救濟（最高行政法院101年度判字第1118號判決意旨參照），而不得逕行提起一般給付訴訟，是原告該部分之請求，亦為無理由。
九、從而，本件依原告所訴之事實，在法律上顯無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。至原告請求本院傳訊被告臺中市警局代表人乙○○與被告臺中保警大隊前隊長林中村等2人，當庭作證並與原告對質乙節，自核無必要，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 25 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
書記官 許 騰 云