臺中高等行政法院判決
102年度訴字第388號103年2月6日辯論終結原 告 宋淑娟訴訟代理人 吳榮昌 律師複代理人 鄭中睿 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 林瓊嘉 律師複代理人 紀岳良 律師上列當事人間老人福利法事件，原告不服衛生福利部中華民國102年9月4日衛部法字第1020160300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國102年1月17日向被告申請在臺中市○○區○○里○○路○○○巷○○號，設立「臺中市私立愛老郎老人長期照顧中心（養護型）」（下稱系爭申請案），申請業務規模為養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧90人，因本件為私人小型老人福利機構內提供日間照顧服務，係屬機構式日間照顧服務，在審查機構式日間照顧服務規模及服務內容，依法規未訂有服務人數之上限及服務之內容，被告所屬社會局遂以102年2月8日中市社青字第1020012096號函（下稱社會局102年2月8日函）向當時之中央主管機關內政部（嗣因政府組織再造，於102年5月31日改為衛生福利部）請示，經內政部102年3月14日台內社字第1020105841號函（下稱內政部102年3月14日函）略以：「5、．．．老人福利機構設立標準雖未明定機構辦理日間照顧服務之規模，惟考量老人福利法立法意旨及參照上開準則（即老人福利服務提供者資格要件及服務準則第59條）之規定，機構辦理日間照顧服務仍不宜超過30人，以符合比例原則及維護日間照顧之服務品質。」被告乃以102年4月3日府授社青字第1020053553號函（下稱原處分）同意原告申請，設立業務規模為養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30人。原告就原處分僅同意其日間照顧服務人數30人部分不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）本件申請立案計畫之建築物為鋼骨造4層建築物乙棟，基地面積為1286.99平方公尺，總樓地板面積為1890.99平方公尺，系爭欲作為日間照護區之1、2樓面積共916.57平方公尺（1樓419.12、2樓497.45），3樓面積497.45平方公尺作為養護區，5樓面積456.97平方公尺作為長期照護區。而原告申請之業務規模於符合「老人福利機構設立標準」（下稱設立標準）及「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」（下稱服務準則）之規定下，原告即依法可申請日間照顧人數為90人。
（二）被告依內政部102年3月14日函核定原告申請案之機構式日間照顧服務人數僅30人，實為違法：
1、本件原告之申請案於102年1月17日提出，被告卻認為並主張依102年3月14日才產生的「不成文說明」而為原處分，被告顯有違反法律不溯及既往及信賴保護之原則。又原處分說明五：「．．．機構辦理日間照顧服務仍不宜超過30人．．．。」之內容，其中「不宜」二字非明確之法規命令用語，違反了行政行為之內容應明確之規定。且依老人福利法第4條及第5條第7款規定，原告申請案之管轄機關為被告非內政部，或許本件爭議之點於被告未有前例，故被告乃函請內政部釋示是否有日間照顧設施規模審查標準，惟內政部函復已明確指出「未明定機構辦理日間照顧服務之規模」，被告係於無法規依據，違法逕核日間照顧人數為30人。
2、次按老人福利法第20條第1項規定：「前3條所定居家式服務、社區式服務與機構式服務提供者資格要件及服務之準則，由中央主管機關會同中央各目的事業主管機關定之。」及同法第36條第5項規定：「第2項小型設立之規模、面積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」等規定，被告原處分顯然不符老人福利法「應會同中央各目的事業主管機關定之」之法定程序，即無合法之法律授權，本件原處分依行政程序法第158條第1項第2款之規定應為無效。又行政保留係指行政及立法間之關係，而本件立法機關已就應規範部分予以立法或授權，其餘未立法及未授權部分，自不屬行政保留範圍，因為行政保留應屬憲法上有基礎賦予行政權自行決定之權限，被告若認本件爭執屬於行政保留，則請被告先就老人福利事項是屬於何種行政保留範圍？且在憲法上有何基礎及理論依據？再予以論證說明。查我國憲法及其基本原理原則中，並無任何一條基礎可導引出老人福利事項於立法未規定者均屬行政保留範圍，被告所稱屬於「行政保留」乙節，殊難想像地方政府機關竟能如此忽略憲法理論，恣意擴張解釋老人福利法屬於行政保留範圍，實有未洽。
3、系爭申請案其日間照顧服務部分乃為「機構式日間照顧」，並非「社區式日間照顧」，社區式日間照顧服務乃由服務準則第55條至第59條所規範，而機構式日間照顧服務則是該準則第111條至第113條所規範，但被告卻將機構式日間照顧服務，比照社區式日間照顧服務辦理，除於法無據外，亦有違明確性規定。
4、被告辯稱內政部102年3月14日函之性質，屬於行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，惟查該函內容並非對於上開設立標準及服務準則作出法令解釋，因此非屬解釋函令或行政規則，但被告卻據以為系爭申請案之處分依據，其結果造成「於法無據」，且未符合「法規命令訂定程序」之法規命令之創設。縱使該函內容屬行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，惟依同法第160條第2項規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，明顯違反該條之規定。
5、法律從未規範「機構式日間照顧服務人數不得逾30人」，故只要符合設立標準第5條之規定，亦即符合每人應有10平方公尺以上之標準，即應屬合法，本件原告提供之1、2樓地板面積為916.57平方公尺，空間面積足可提供服務人數為90人，本件申請自為合法，惟原處分否准原告申請案，偏離法律規定，且未正確適用，已牴觸法律優位原則。且本件法律並無賦予被告有「裁量」之權限，被告及訴願決定認為「依法具有裁量權」等語，自屬誤解，洵不足採。上開內政部102年3月14日函，僅為行政機關內部之解釋規則，法院自得拒絕適用（司法院釋字第216號解釋參照）。
6、又行政指導為非正式之行政行為，依行政程序法第165條可知，行政指導係為實現行政目的之行政手段並不具有法律上強制性，而係針對特定之相對人為之。而兩行政機關間，並不會成立行政指導。查被告辯稱其係依主管機關之行政指導而作成原處分，故屬依法行政云云，實有消極怠惰、未盡調查義務及處分不附理由之違法。
（三）退步言之，縱認被告得行使准駁之裁量權，惟本件裁量亦不具備任何合法理由：
1、按行政處分為行政行為之一種，自應符合行政程序法第5條所揭示之明確性原則，原處分以「機構辦理日間照顧服務仍不宜超過30人，以符合比例原則及維護日間照顧之服務品質。」等語，並不具理解可能性、預見可能性及審查可能性，而與明確性原則相違，即構成重大及明顯之瑕疵，自應予以撤銷。
2、次按本件原處分之作成僅引述不相干之條文，未為解釋，亦未針對原告之申請案究竟何處與法構成要件未合及法律效果斟酌之依據，均未予交代，已違反行政程序法第96條第1項第2款之規定。
3、又機構式與社區型照護性質並不相同，自不得予以類比，依服務準則第58條規定，社區式服務之樓地板面積平均每人應有6.6平方公尺，而機構式服務每人應有10平方公尺以上之面積。本件原告能提供較社區式服務面積大之空間，因兩者不同，故自無比照社區型不宜逾30人之限制。反之，若得比照社區式服務，則原告即得申請138人之日間照護人數，如此一來，不是更無助於老人福利之達成，故原處分以比照社區式服務不宜逾30人，自屬類比失當，洵不足採。
4、縱得參照社區型之規範，惟依服務準則第59條規定，亦僅稱以30人以下為原則，並非強制規定，亦無全面禁止30人以上之社區式服務，被告禁止30人以上之申請案，除無法律依據外，亦屬不附理由之裁量濫用，而屬違法之行政處分。
5、又被告於訴願時援引設立標準第7條第2項規定：「小型長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5人以上、未滿50人。」作為駁回原告申請之依據，亦屬無稽。查上開條文為解釋性條文，並無任何規制效力，且並非為強制規定，上開條文之真意是解釋何謂「小型機構」；換言之，50人以上者即認為並非小型機構，該法亦未禁止非小型機構之設立申請，被告抗辯有所混淆，實不足採。而本件申請案中建物第3、5層樓與1、2樓為空間分區獨立，設備及照顧人員獨立，且均符合法定標準，本件申請案並無任何牴觸法律之情形，自應准許。
6、限制機構型服務不得逾30人之目的，係為了老人福利之確保，被告對於申請逾30人部分予以駁回，無助於目的之達成。且被告之限制有侵害更小之手段，如事後監督查核等勸導改善罰鍰或停業之機制，而毋庸於事前以人數為審核作為判斷之基礎，且該事後審核機制有助於維護老人權益之公益目的之達成，故原告原處分顯違反最小侵害手段性，而屬違反比例原則。
7、尤有甚者，訴外人「傳愛豐原日間照顧中心」（下稱傳愛中心）於日前經被告同意50人之人數，同樣為日間照護，傳愛中心即得超過50人，且領有補助，而原處分否准原告之申請案，顯屬違背平等原則，且並無合理之理由為差別待遇。
（四）綜上所述，給付行政指有關社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服務等措施而言。本件根本與給付行政無涉，被告辯稱本件為給付行政事項，顯有誤解，且被告並未說明本件屬於何種給付行政類型，被告之辯稱尚屬無據。內政部102年3月14日函及被告社會局102年2月8日函均揭示，本件申請案申請日當時之機構式日間照顧服務相關規定並無人數規模之限制，即本件原告以90人之服務人數之申請，並無不法，依法應予准許等情，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分關於駁回原告申請日間照護服務人數逾30人部分均撤銷。②被告應對原告申請「臺中市私立愛老郎老人長期照顧中心（養護型）」案，就日間照護服務人數作成准予申請人數為90人（原告對原處分核准日間照護服務人數30人部分並無不服，而僅就原處分否准逾30人部分即日間照護服務人數60人部分提起本件行政訴訟）之行政處分。
三、被告則以：
（一）原告主張原處分違反老人福利、日照服務需求，所為主張不足採信：
1、按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準則，既能實踐具體個案之正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許（最高行政法院93年判字第309號判例參照）。給付行政措施應對任一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，就當時之社會經濟狀況、財政收支情形做整體考量，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，否則應給與行政機關自由形成之空間，就此亦有學者稱之為「行政保留」事項（最高行政法院94年度訴字第3905號判決參照）。
2、老人福利法就機構式日間照護機構，雖未明訂收容人數上限，惟本件被告在行政處分前，函請中央主管機關為法規範適用，經中央主管機關內政部函覆「機構式日間照顧服務人數應比照社區式之規定辦理」，此為全國性合一適用之法規範解釋，並無因人而異之不公平處分，更屬為落實日照服務，提供老人真實之需求，避免部分業界將日照服務對象當作養護照顧對象，未能針對日照服務對象之真實需求提供服務，將正常活動老人當失能老人照顧，剝奪老人學習、活動的社會功能。故為落實日照服務社區化，依案主提供不同服務需求，衡諸日間照顧法規、政策、內政部函釋，應屬合法有據，故符老人福利之基本需求，並無違憲、違法情況。
3、原告申請核准成立機構式日間照顧服務，應屬給付行政處分事件；被告所為給付行政處分，並非限制、剝奪原告之權利，故被告行政處分法規範審查之重點為：①是否符合立法目的。②國家政策。③公共利益。④人民權益保證。內政部依中央主管機關職權，參照老人福利法、身心障礙者權益保障法，擬定老人福利機構及相關照顧服務規範，並依中央政府整體、國家政策擬定長期照護計畫。本件內政部因被告申請法規函釋，依循長照計畫行政規則，回復法令適用，並無增不當限制原告權益，完全符合老人福利法立法目的，國家長照政策、社會公共利益、日照老人權益保障。原告誤解照顧服務中有關「社區型日間照顧服務」「機構式養護服務」完全不同。以本位主義、營業利益為核心、自我解釋法規政策；而非以整體社會需求、老人福利為核心，空言指摘原處分違法云云，要不足採。
（二）被告依法行政，原處分合法有據：
1、法律將某事務授權該事務之主管機關發布法規命令，則該法律之主管機關及該法規命令之主管機關雖不相同，然各就其權限範圍內之事項，於該法律未就某一法律概念之認定為規定時，在符合法律意旨之範圍內，各本於業務之考量，由該法律之主管機關基於職權就該法律概念之認定作成解釋性行政規則，及該法規命令之主管機關於該法規命令內就該法律概念之認定為規定，因適用之事項及範圍不同，因此，縱然認定之標準不同，仍無不可（最高行政法院102年度判字第495號判決參照）。
2、本件原處分遵循內政部102年3月14日函，核准原告日照人數為30人。被告依循裁量時主管機關之行政指導，且該行政指導符合長照服務政策，落實老人權益保障，應屬正確合法。原告空言指摘主管機關內政部函釋不合法、原處分違法云云，要不足採。
（三）被告維護老人權益、社會公益，所為處分應屬合法有據：
1、老人日間照顧服務，無論係社區式或機構式，老人福利法已明確授權主管權責機關另行訂定行政規則，此所以中央主管機關內政部（現為衛生福利部）頒訂前揭服務準則及設立標準等法規命令，就日間照顧等老人照護設施之所有申請要件、立法精神、技術性事項為規範，內政部在未逾越老人福利法之授權範圍內，就上開行政規則之具體適用、解釋，依高度專業性，本於主管機關權責，依國家政策、行政目的、社會公益等因素為裁量判斷，應屬合法有據，照顧服務因案而異，法規必有未盡者，內政部以行政命令或函釋加以補充。被告遵循系爭函釋為原處分，自屬合法妥適。原告空言指摘內政部錯誤、原處分違法，卻無法提出行政機關在事實調查、法律適用有何疏失，其主張不足採信。
2、老人日間照顧服務採「社區式」「居家式」方式，為避免淪為機構式服務，雖允許養護機構得兼辦「日間照顧服務」，但不容許養護機構假藉日間照顧服務，犧牲院民權益，轉作不同使用，內政部基於中央主管機關之職權，在老人福利法、身心障礙者權益保障法之授權下，擬定照顧服務方案政策。
3、中央主管機關為落實老人服務之個別化，嚴格區分「機構式照顧服務」與「社區式日間照顧服務」。原告對此理應熟知，卻在系爭申請案呈現異常之情況：
（1）以大吃小：原告係小型老人養護機構，並非財團法人，其養護服務對象限49人以下。但原告卻申請要求核定日間照顧服務人數90人，本業養護對象為49人以下，附帶申請許可90人，形同附帶申請社區服務人數，比住院服務人數更高，明顯不符比例原則，更無法滿足不同類型老人個案需求，所為申請違反老人福利之基本規範。
（2）組織架構：原告整體係養護型照顧服務，服務對象主要針對失能老人為主，其組織設備為日照服務、養護服務。雖有分區服務；但人員配置卻採混合式。其混合結果：①服務人員兼作「日照」「養護」二項工作，無法滿足不同類型老人個案需求。②服務人員之專業服務取向究係失能之「機構住民」或健康之「日照服務案主」。依機構住民重在醫療照護，日照案主重在社會化之服務提供。不同案主有不同需求，原告將人員配置統合混用，違反長照政策、違反老人福利。縱不論其是否有不當脫法經營模式，但原告之申請不符老人福利需求，且違反日照服務政策，其不當申請部分，應予駁回。
4、原告申請案，理應以提供完整老人服務需求，完整院民服務，落實日間照顧就近性、社區化。以原告負責人已多年從事機構式照顧服務，明知老人需求、服務分工。本件卻執意要求被告核定不符老人需求、專業分工之申請，殊難理解原告過去為老人服務、老人福利努力，如何重新定位？
5、因原告之申請明顯違反老人服務、老人福利需求，原告主張被告應予核准，事後再採監督方式。惟依原告申請案即違反老人服務、老人福利需求，理應自行改正不當申請方案，而非被告坐視不管，容任不當申請方案，原告申請超額部分，不符老人福利需求，已非被告得以裁准，原告所為主張不足採信。
6、前揭服務準則第三章「社區式服務」有不同之方案，包括「保健服務」「社區式醫護服務」「社區式復健服務」「輔具服務」「心理諮商服務」「社區式參與服務」「教育服務」「法律服務」「交通服務」「退休準備服務」「休閒服務」「資訊提供及轉介服務」。原告不當指摘「傳愛豐原日間照顧中心」例外核准50人云云，因「傳愛豐原日間照顧中心」經核准2個服務方案，各得以30人為上限，且尊重申請單位方案計畫、服務提供之專業性，原告將不同事件引為相同處理，要不足採。
7、原告抗辯老人福利法，未授權主管機關日間照護人數上限為裁量濫權云云，惟現今社會發展迅速、多元，行政任務更趨專業、分工化，現實問題所須法規遠非立法速度得以因應，且亦涉及高度專業性，非立法機關有能力為技術立法，此所以就特定專業事項，立法僅為原則性之訂定，而將制度落實、執行層面所需之技術性規定授權行政機關訂定。老人福利法授權主管機關，直轄縣市政府相關法規制訂權責，主管機關當有解釋、適用之權限，原告主張行政機關對主管業務無裁量權云云，顯有嚴重誤會行政立法之分工。又老人福利法第4條於96年修法前僅規定：「各級政府及老人福利機構應各本職掌或宗旨，對老人提供服務及福利。各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間對老人提供服務及福利。前項獎助辦法，由各級政府定之。」而96年之修法理由為：「為落實各項老人福利業務之規劃及執行相關事宜，參酌兒童及少年福利法第7條體例，規定中央主管機關職掌事項，俾供中央主管機關據以規劃、推動各項老人福利措施。」由立法院將原抽象、空泛之授權條文，修法細緻規定授權之範圍，更明文包含「全國性老人福利政策、法規與方案之規劃、釐定及宣導事項」，益見被告所為處分自屬合宜。
8、行政機關適用法律，須受上級之指揮監督，下級服從上級，以貫徹行政秩序。本件被告受理原告申請時即因發現「社區式日間照顧服務上限人數為30人」「機構式日間照護未為上限規定」，恐不符機構式日間照顧支援定位之政策，而認服務準則規定適用有疑義，向法規訂定主管機關即當時內政部（現衛生福利部）聲請解釋，後內政部102年3月14日函認定「機構辦理日間照顧服務模式參照社區式日間照顧服務人數，仍不宜超過30人」，既上級機關已明確為服務人數上限之解釋，核被告即應遵循上開行政規則（前稱行政指導應屬誤繕，請准更正）為處分，所為處分自屬合法，此觀公務員服務法第2條及公務人員保障法第17條自明。故被告並未行使裁量權，原告泛稱原處分消極怠惰應予撤銷云云，顯屬無據。
（四）綜上所述，現並無規定及案例核准機構式日間照顧之服務人數得高於社區式服務，原告稱被告指示其得申請90人之服務規模，要屬杜撰。而原告於經營準備時，本有事先查詢相關法規，再為適當配置之義務，如有疑義更應先行請求主管機關釋疑，原告負責人長年經營機構式老人照顧服務業，對於老人需求及服務分工，應有相當之認識等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有土地登記第2類謄本、建物登記第2類謄本、臺中市私立愛老郎老人長期照顧中心（養護型）立案計畫書、私立老人福利機構設立許可申請書、社會局102年2月8日函、內政部102年3月14日函、被告原處分、原告訴願書、衛生福利部訴願決定書、原告起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。被告原處分同意系爭申請案之設立業務規模為「養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30人」，對於「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」（即原處分未予核准日間照顧服務人數60人）雖未明文予以否准，惟綜觀原告系爭申請案及被告原處分之內容，被告原處分就系爭申請案「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」已有否准之意思，應堪認定。原告不服被告此部分之處分，而提起本件行政訴訟，故本件之爭點為：被告原處分否准系爭申請案「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」，是否合法？原告訴請被告依其申請作成核准此部分之請求，是否有據？茲論述如下：
（一）按依老人福利法第34條第2項及第36條第5項授權所訂定之上開設立標準第2條規定：「本法所定老人福利機構，分類如下：一、長期照顧機構：分為下列三種類型：（一）長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。（二）養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象。（三）失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。二、安養機構：以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人為照顧對象。三、其他老人福利機構：提供老人其他福利服務。」同設立標準第7條第2項規定：「小型長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5人以上、未滿50人。」經查，依原告上開設立許可申請書及立案計畫書所載，原告申請設立之機構名稱為：「臺中市私立愛老郎老人長期照顧中心（養護型）」，其組織性質為：「免辦財團法人－私立小型老人福利機構」，其申請業務規模為：「長期照顧（養護型）：25床，長期照顧（長期照護型）：24床，以上合計49床，另日間照顧（服務人數）90人（混合型）」，業經被告原處分同意設立業務規模為「養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30人」，故本件原告所經營之本（專）業為：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象之「長期照護型」，及以生活自理能力缺損需他人照顧之老人，或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象之「長期養護型」，原告以上兩種之本（專）業均係以需要「長期醫療」及「長期護理」服務之老人為照顧對象；另經被告原處分所核准之「機構式日間照顧服務人數30人」部分，其服務對象並非前揭需要「長期醫療」及「長期護理」服務之老人為照顧對象，且原告此部分之業務，僅為其附帶業務，而非原告之本（專）業。是本件原告所經營者其性質上係屬前揭法令所規定老人福利機構中之「小型長期照顧機構」（養護型），已堪認定。
（二）次按老人福利法第16條規定：「老人照顧服務應依全人照顧、在地老化及多元連續服務原則規劃辦理。直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，並針對老人需求，提供居家式、社區式或機構式服務，並建構妥善照顧管理機制辦理之。」同法第18條第6款規定：「為提高家庭照顧老人之意願及能力，提升老人在社區生活之自主性，直轄市、縣（市）主管機關應自行或結合民間資源提供下列社區式服務：．．．六、日間照顧服務。．．．。」同法第19條第1項第9款及第2項規定：「為滿足居住機構之老人多元需求，主管機關應輔導老人福利機構依老人需求提供下列機構式服務：．．．九、日間照顧服務。．．．。」「前項機構式服務應以結合家庭及社區生活為原則，並得支援居家式或社區式服務。」同法第20條第1項規定：「前三條所定居家式服務、社區式服務與機構式服務提供者資格要件及服務之準則，由中央主管機關會同中央各目的事業主管機關定之。」同法第36條第1項、第2項、第5項規定：「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。」「經許可設立私立老人福利機構者，應於3個月內辦理財團法人登記．．．。但小型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。」「第2項小型設立之規模、面積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」再按上開設立標準第5條規定：「老人福利機構設日間照顧設施者，應設有多功能活動室、餐廳、廚房、盥洗衛生設備及午休設施。日間照顧設施之樓地板面積，平均每人應有10平方公尺以上。前項日間照顧設施設有寢室者，其寢室之樓地板面積，平均每人應有5平方公尺以上。日間照顧設施之工作人員，依其照顧對象，準用業務性質相同老人福利機構規定設置。」又依老人福利法第20條授權訂定之上開服務準則第59條第1項規定：「社區式日間照顧服務人數，每日同一服務時間以30人以下為原則。」上開法令已明文規定社區式日間照顧服務人數，每日同一服務時間以30人以下為原則。惟原告為私立老人福利機構中之「小型長期照顧機構」（養護型），其本業為老人長期養護及長期照護，並附設提供日間照顧服務，係屬前揭法令中所規定之「機構式日間照顧服務」，但前揭法令並未明定此種私立小型老人長期照顧機構提供日間照顧服務之服務人數之上限，本件被告為老人福利法直轄市主管機關，應如何行使老人福利法第36條第1項所規定申請設立許可之核准，即有疑義。
（三）茲就相關法令規定及有關學理之研究，就該疑義論斷如下：
1、按上開老人福利法第16條規定（96年1月31日）之立法理由為：「．．．二、第1項有關『全人照顧』（totalcare）原則，係援引聯合國世界衛生組織對緩和醫療照顧模式之全人照顧觀念，指對老人的照顧係包含其身體、心理、社會參與的整體照顧，而非侷限於單一面向的照顧。『在地老化』（aging in place）係指一個人於年老時可持續住在居住多年熟悉的住處，無須於年老時因健康等因素而必須進住到機構，或搬到陌生的地方。『多元連續服務原則』係指老人福利服務措施的提供係以多樣化、可選擇且服務不中斷為原則。三、為宣示老人照顧服務應以在地老化為目標，滿足需要照顧服務老人之多元化選擇，並建立多元化連續照顧服務體系，以建立照顧專業評估與管理機制，爰增列第2項規定。」由此可知，地方主管機關提供居家式、社區式及機構式之老人照顧服務，為達成「全人照顧」之目標，對老人的照顧不能僅侷限於其身體單一面向之照顧，另外有關心理及社會參與的整體照顧，亦同等重要；如此方能使老人「在地老化」，避免老人因健康等因素而必須進住到機構，或搬到陌生的地方，而達成「維護老人尊嚴與健康、安定老人生活、保障老人權益及增進老人福利之立法理想（老人福利法第1條規定參照）。
2、次按上開老人福利法第18條規定（96年1月31日）之立法理由為：「．．．二、為使老人儘可能依其意願在其熟悉之家庭或社區環境生活，直轄市、縣（市）主管機關除辦理居家式服務外，亦應辦理社區式服務，爰於序文規定直轄市、縣（市）主管機關辦理社區式服務依據。三、家庭托顧服務在國外已行之有年，是一種介於正式與非正式照顧之間類似褓母的服務模式，在家庭無法提供照顧的時段，提供托顧者自己的房舍和人力給予受托顧者適當的『保護』及『照顧』。亦即提供家庭支持性或補充性的照顧服務，以維持受托顧者家庭功能運作與完整性。除減輕家庭照顧者的負擔，亦可使受托顧者在家庭式的照顧環境中增加社會互動，延緩進入全控式的機構管理，托顧時間也可彈性。在體現在地老化理念的同時，亦有促進就業的功能，讓家庭照顧者或二度就業婦女能兼顧家庭及就業需求。」由此可知，老人福利法第18條規定主管機關應自行或結合民間資源提供老人日間照顧服務，除可提高家庭照顧老人之意願及能力，並可讓家庭照顧者或二度就業婦女能兼顧家庭及就業需求外，亦能提升老人在社區生活之自主性，儘可能依其意願在其熟悉之家庭或社區環境生活，減輕家庭照顧者的負擔，亦可使受顧老人在家庭式的照顧環境中增加社會互動，延緩進入全控式的機構管理。
3、又按上開老人福利法第19條第1項第9款及第2項規定（96年1月31日）之立法理由為：「．．．二、為使需照顧之老人有多元化之選擇，故除居家式及社區式服務外，亦須提供機構式服務。為使辦理機構式服務有所依據，給予老人福利機構依收案對象之需求決定提供機構式服務之彈性，爰於第1項各款規定服務措施。三、本於老人福利機構應設置於入住老人之家屬可就近探望，居住於機構中之老人亦方便接受各項社區式服務之目的，爰為第2項規定。」就此可知，老人福利法第19條規定主管機關應輔導老人福利機構依老人需求提供機構式日間照顧服務之宗旨，無非規定辦理日間照顧服務機構應設置於入住老人之家屬可就近探望，居住於機構中之老人亦方便接受各項社區式服務之目的。
4、再就學理研究加以觀察：⑴「老人．．．理想的居住情況：一、連結家庭與服務的社
區化：．．．設置日間照護中心以充實老人的日常生活活動。．．．如此可以讓老人長久居住在已經習慣的社區，又可以讓老人得到應有的照顧服務，以完成理想的老人居住體系，達到在地老化的目標。老人與家人同住一個社區內，形成『三代同鄰』的居住安排，可以增進世代之間的親情，亦有助於促成隨時、即時的照顧服務。．．．二、去機構化：．．．『去機構化』改善輸送方式的集體生活，轉變成以長輩為中心，提供生活服務。從前的集體生活是按照排定的時間表，大伙一起做活動，一起唱歌，一起吃飯、按時洗澡，老人沒有自己的選擇。現在，應該以長輩的生活需求為中心，依據長輩的需要提供生活服務。並且實施貼身的照顧，縮短老人與照顧服務員的距離。將空間範圍縮小，塑造像家的感覺；長輩在這裡享受衣食住行育樂的生活情趣，規劃成老人『生活』的場所，而不是一處『收容』的地方。三、單元化：單元化的目的，在縮小照顧服務規模與距離，依據老人身心機能屬性分組，讓老人得到應有的照顧，滿足應有的需求．．．讓『照顧單元』成為『生活單元』，讓照顧服務員與長輩一起生活，成為長輩的生活陪伴。四、個室化：．．．個室化的效益，可以確保個人私密性的生活據點。但需儘量鼓勵老人使用公共空間，創造團體生活的動力，增進人際的交流機會．．．。依據社區化、去機構化、單元化、個室化的規劃原則，構成居住環境的整體空間。以小規模的『群體生活照顧單元』．．．由6至15位老人組成一個『生活照顧單元』。除了每位老人有『私密空間』之外，還提供少數人使用的起居、用餐、衛浴之『半私密空間』。集合2至4個生活照顧單元組成一組『生活群』，同時提供一個復健、大浴室、大餐廳、集會室的『半公共空間』。再由這個準公共空間連接部門、管理部門，連接在宅服務、社區交流的『公共空間』，提供老人與社區居民交流的場所。」（彭駕騂、彭懷真著，老人學概論，第151至153頁，本院卷第168至174頁參照）。
⑵老人社會服務的原則與建議：．．．1、提供老人社會服
務首須考慮可近性和普遍性的原則，不論老人的社會經濟地位如何，均應確保老人有充分接受社會服務的機會．．．。．．．7、老人社會服務的安排以送服務到家為主或聚集式服務為主的議題：送服務到家其實是家庭為主的服務方式，聚集式服務則是大家所熟悉的機構化照護。兩者各有其優缺點。而現代提供老人的服務乃以社區化為趨勢，讓老人留在社區家中，然後到服務統整良好的多目標老人活動中心，蒐集各種老人社會的資訊並使用之，可能是較佳的方式（謝美娥著，老人長期照顧的相關論題，桂冠社會工作叢書6，第87至89頁，本院卷第163至167頁參照）。
⑶「一、前言：．．．在此突顯出日間照顧中心在老人生活
的社區中設置的積極價值，其不僅能有效減輕家中照顧者的負擔，避免老人過早離開家中接受機構照顧服務，更能延長老人在原有熟悉的居家與社區環境中的生活，對於協助老人在地老化的實現，並提供多項相當重要的角色。臺灣近年來正推展日間照顧中心的開辦，並提供多項補助以促成社會福利機構參與日間照顧中心的設置（內政部社會司，2009）．．．。實例分析：．．．在臨安日間照顧中心當中，因為是以單一生活照顧單元來提供日間照顧服務，收案的人數並不超過15人，且多為成員，是個相當小規模的生活照顧團體，而在生活照顧單元中，單元內擁有自己的客廳、餐廳（小型：用途空間）、開放式廚房，可供進行栽植的陽台．．．整個照顧單元的情境氣氛有如一個家庭般的設定，是有助於老人在此重新形塑一個社區中的新的居家生活形態的重現，來激起老人對於積極與活躍生活的參與及實踐。．．．四、結論：．．．在臨安日間照顧中心的案例中，可發現此種機構型附設且以單一生活照顧單元進行規劃的老人日間照顧中心，能對長期以來在地老化所鼓勵使老人在社區內建構新的『家』環境有所回應，並能藉由長期照護機構整體營運與空間的彈性運用，使老人獲得更為綿密的社會網絡與互動。而建平日間照顧中心的案例中，則可以發現．．．重新建構起老人與他人互相支持與社會互動的社會網絡，使其能重新獲得更為活躍的在地生活。．．．下如同本研究所檢視的成果，良好日間照顧中心環境的提供，對於老人身體的健康，心智與體能的維護，社會互動與網絡的重建均扮演著不可取代的角色，也唯有提供充分考量不同照顧層次的環境，再配合實務軟體照顧服務的提供，方有可能使老人能獲得最大的自主與持續在社區中生活，實現在地老化的目標。」（黃筱薇、吳佩穎、陳柏宗著老人日間照顧中心規劃設置之分析研究－以臺南市建平與臨安日間照顧中心為例，臺灣老年學論壇，第5期，2010年3月，本院卷第101至109頁參照）。
⑷「摘要：．．．在積極強調落實『在地老化』之社區式照
護目標的同時，機構式照護比例雖可能較少些，然不可或缺；且機構式照護亦為社區式照護之延伸或外展基礎以及社區式照護之喘息服務平台，有其存在與發展絕對之必然性。前言：．．．因此，『機構』之原意為『特殊目的而設置之建築』空間，可進一步延伸出『照護機構』之定義。．．．機構式照護是指需要長期照護的病患在機構中，由機構全天候的綜合性服務．．．凡是病情嚴重，依賴度高、沒有家庭照護資源、沒有社區資源的病患，都是機構式照護的主要對象。國內未來之發展：．．．長期照護需求之滿足，必須建立在『生活重建』『健康重建』『社會之重建』等基礎上。長期照護之需求者，可能影響及其周邊之親友與臨近一般與照護攸關之民眾等約莫十個人左右．．．。未來長期照護之推動須避免過度醫療化、單一化、侷限化、外造化、商業化、重疊化，而乃應強調其專業化．．．社區化．．．等，如此方足以應新世紀之需。行政院將2005年定義為健康臺灣年，藉由六星計畫等社區導向的政策．．．搭配著．．．社區評量指標，期待貼近社區居民生活，在地人提供在地服務、創造在地就業機會、促進在地經濟發展，因此不僅延續原有的社區營造精神，更深化社區的主體性．．．。」（許佩蓉、張俊喜、林靜宜、林壽惠、李世代著，機構式照護綜論，臺灣老年醫學雜誌，95年第1卷第4期，第198至212頁，本院卷第152 至160頁參照）⑸「一、前言：．．．隨著人口結構逐漸老化的結果，使世
界各國在面對老化所引發的長期照護需求日殷之下．．．從近二十年來各先進國家的長期照護改革政策趨勢中，仍不難看出長期照護服務的發展模式正漸漸朝向『去機構化』的方向發展，也就是以社區照護的模式來取代純粹的機構安置模式，以結合家庭、鄰里、強化整體社會網絡，提供老人整合性及延續性的人性化照護為宗旨。而老人日間照護便是長期照護服務模式中，從『機構式照護』轉向『社區式照護』的中繼站。．．．二、日間照護的發展及定義：．．．現階段被公認且較常被引用的定義是取自『美國成人日間照顧協會』．．．．對老人日間照護的定義：『成人日間照護是一種以社區為基礎的團體方案．．．透過個別照護計畫的擬定、協助功能受損的成人。它是一種有結構、且周延的方案，在保護性的情境中，提供低於二十四小時的健康、社會等．．．服務。』由此可知，成人日間照護是有計畫、且有時間性的，且目的在協助老弱者留在社區中生活，同時協助家庭持續提供照顧，減輕照顧者的負擔。而其目標則是在改善老人健康和生活品質，延長老人留在社區的時間，繼續維持其與家庭的關係。」（邱馨誼、王潔媛、曾淑芬等著老人跨領域案例解析團體報告「老人日間照護服務模式的介紹與現況分析」，本院卷第94至100頁參照）。
5、就上開學理研究綜合加以觀察可知：無論地方主管機關自行提供或結合民間資源提供、以及輔導老人福利機構提供日間照顧服務之宗旨，均係為達成增加老人參與社會活（互）動，方便接受各項社區服務之「全人照顧」之目標，俾依其意願在熟悉之社區環境中生活，並方便其家屬就近探望，減輕家庭成員之負擔，避免老人因年老體衰而被迫遷徒陌生之地，使之「在地老化」，而延緩進入全控式的機構管理之環境氛圍（即「去機構化」）。再者，學理研究亦指出，理想之老人日間照顧服務，應以老人的生活需求為中心，依其需要提供食衣住行育樂之「全人照顧」服務，並以10至15位左右之老人組成一「日間照顧之生活單元」，讓老人有在家的感覺，排除過去按表操課的集體生活方式；再連結家庭與服務的社區化，有效減輕家中照顧者的負擔，並發揮「去機構化」之功能，避免老人過早離開家中接受機構照顧服務，延長老人在原有熟悉的居家與社區環境中的生活，協助老人「在地老化」的實現。以上學理研究之結論，核與前揭法律規定及立法理由不謀而合；只是學者在研究世界先進國家老人日間照顧服務後，建議以10至15位左右之老人組成一「日間照顧之生活單元」，讓老人有在家的感覺，排除過去按表操課的集體生活方式，較之前揭服務準則第59條第1項規定：「社區式日間照顧服務人數，每日同一服務時間以30人以下為原則。」更為嚴格，而具有理想性與指標之作用。但反觀上開社區式日間照顧服務人數規定每日同一服務時間以30人以下為原則，以我國目前政治、經濟及社會條件言之，因與世界先進諸國尚有些許差距，故上開30人之社區式日間照顧服務人數之上限規定，尚屬符合國情。
6、是有關本件疑義之關鍵，即法令所未明定之「機構式日間照顧服務其服務人數之上限」究竟以多少老人為當？首應審究「機構式日間照顧服務」與「社區式日間照顧服務」之區別為何？查「機構式日間照顧服務」係為滿足居住機構之老人多元需求，而由主管機關輔導老人福利機構所經營之業務（老人福利法第19條第1項參照），該項服務應以結合家庭及社區生活為原則，並得支援居家式或社區式服務（同條第2項參照），如此方能達成入住老人之家屬可就近探望，且居住於機構中之老人亦方便接受各項社區式服務之目的（該條立法理由參照）。準此可見，「社區式日間照顧服務」與「機構式日間照顧服務」之間即具有「主從關係」，亦即前者為法律「強制」直轄市及縣（市）主管機關應自行或結合民間資源提供之服務；而後者則為滿足居住機構老人之多元需求，由上開主管機關「輔導」老人福利機構所提供之服務，其公益上之任務僅為「結合」家庭及社區生活，及「支援」居家式或社區式服務，而具有「附屬性」與「輔助性」之色彩。從而，居於附屬、輔助性地位之「機構式日間照顧服務」經營者，其經營規模及服務老人之人數，即不能喧賓奪主，而凌駕「社區式日間照顧服務」提供單位之上，要不待言。
（四）按老人福利法第20條第1項規定：「前三條所定居家式服務、社區式服務與機構式服務提供者資格要件及服務之準則，由中央主管機關會同中央各目的事業主管機關定之。」查上開服務準則第59條第1項依該法條之明文授權而規定：「社區式日間照顧服務人數，每日同一服務時間以30人以下為原則。」並由中央主管機關內政部（97年3月20日台內社字第0970020043號令）、中央各目的事業主管機關行政院衛生署（同日署照字第0972800558號令）、教育部（同日台社（二）字第0970023798號令）及交通部（同日交路字第0970085013號令）會銜訂定發布，自發布日施行在案，核屬關於居家式服務、社區式服務與機構式服務提供者資格要件及服務範圍事項之細節性及執行性之法規命令，其內容核與老人福利法相關規定意旨及社區式日間照顧服務之基本理念相符，且未逾越母法規定之範圍，爰予援用。再查，本件原告系爭申請案中之業務規模「養護型：25床，長期照護型：24床」部分，符合前揭法令規定，被告已以原處分核准在案。至於原告以「小型長期照顧機構」（養護型）之本業，附帶申請提供「機構式日間照顧服務」人數為90人部分之業務，目前法令尚未明定此種類型業務之人數上限，被告所屬社會局乃以上開102年2月8日函向當時之中央主管機關內政部函詢，經內政部102年3月14日函覆略以：「5、．．．老人福利機構設立標準雖未明定機構辦理日間照顧服務之規模，惟考量老人福利法立法意旨及參照上開準則（即老人福利服務提供者資格要件及服務準則第59條）之規定，機構辦理日間照顧服務仍不宜超過30人，以符合比例原則及維護日間照顧之服務品質。」查內政部該函係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則（行政執行法第15 9條第2項第2款參照）；其內容係闡明法規之原意，核與前揭老人福利規定及立法理由之意旨相符，且未逾越母法規定之範圍，故該函自得自原法規生效時日起生效，爰予援用（司法院釋字第287號解釋參照），故被告據此函釋作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則，且原告亦無信賴原則之可言。又依行政程序法第160條第2項規定，同法第159條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。惟此發布並不構成行政規則之成立或生效要件（陳敏著行政法總論，98年9月6日6版，第554頁；黃俊杰著行政程序法，97年9月2版，第288頁參照），是內政部該函縱未依上開行政程序法第160條第2項規定發布之，亦不影響其成立及生效，原告據此主張內政部該函於法不合，且被告據以作成原處分，法律不溯及既往原則及信賴原則云云，均有誤解，不能採取。
（五）本件被告以原處分同意系爭申請案之設立業務規模為「養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30人」，對於「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」（即原處分未予核准日間照顧服務人數60人）予以否准，揆諸前揭法律規定及說明，依法核無不合。原告訴請被告依其系爭申請案之申請，作成核准此部分之請求，尚屬無據，應予駁回。至於原告主張：被告依據內政部102年3月14日函作成否准原告系爭「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」之請求，內政部該函不符老人福利法「應會同中央各目的事業主管機關定之」之法定程序，即無合法之法律授權，本件原處分依行政程序法第158條第1項第2款之規定應為無效乙節。然查，上開服務準則第59條第1項依該法條之明文授權而規定：「社區式日間照顧服務人數，每日同一服務時間以30人以下為原則。」並由中央主管機關內政部、中央各目的事業主管機關行政院衛生署、教育部及交通部會銜訂定發布，自發布日施行在案，核屬有效之法規命令；而內政部102年3月14日函亦為有效之之行政規則，已如上述，是原告主張被告據以作成原處分之上開服務準則及內政部102年3月14日函，未經法律合法授權，依行政程序法第158條第1項第2款規定應為無效，且原處分有違依法行政及法律優位原則云云，顯有誤解，不足採取。次查，原告主張法律從未規範「機構式日間照顧服務人數不得逾30人」，故只要符合設立標準第5條之規定，亦即符合每人應有10平方公尺以上之標準，即應屬合法，本件原告提供之1、2樓地板面積為916.57平方公尺，空間面積足可提供服務人數為90人，被告自應核准原告此部分之申請。惟查，被告為本件系爭事項之審核，除應注意申請人地板面積是否符合法令規定外，尚須綜合審查前揭相關法令規定，始能核准。是本件系爭部分原告所提出之地板面積、服務人員等要件縱然符合規定，但其申請系爭「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」既不符合前揭內政部102年3月14日函等規定，被告以原處分予以否准，自無不合，並無違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定，且亦無原告指摘構成重大明顯瑕疵之情事，及違反法律保留原則之情形。又被告原處分就本件之主旨（同意系爭申請案設立，說明三並載明核准日間照顧區服務人數30人）、事實（針對原告102年1月17日立案申請書【原告主張被告將其日期誤為102年3月14日，自有誤解】為處理）、理由（否准「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」，於說明一已記載依據內政部102年3月14日函辦理）及其法令依據（除說明一記載依據內政部102年3月14日函、私立老人福利機構設立許可及管理辦法等規定辦理外，另於說明三、八、九等亦載明相關之法令規定），並無原告所指未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載相關法定事項。另按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級黨派，在法律上一律平等。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」憲法第7條及行政程序法第6條分別定有明文。有關憲法第7條揭櫫之平等原則，司法院大法官於多號解釋強調，內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第565、596號等解釋意旨參照）。而平等原則之基本精神，在於「等則等之，不等則不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。原告雖提出102年2月21日被告所屬新聞局發布之市政新聞「豐原區第一間社區式老人日間照顧中心揭牌」，內載訴外人「傳愛中心」於日前經被告同意其服務人數為50人，因而主張同樣為日間照護中心，被告卻核准超過50人，且領有補助，顯屬違背平等原則，且無合理之理由為差別云云。然查，本件原告本（專）業為「小型長期照顧機構」（養護型），而「機構式日間照顧中心」為其附屬業務，已如前述。據上開新聞所載，訴外人「傳愛中心」為「社區式日間照顧中心」，核與原告之「機構式日間照顧中心」其屬性已有不同，依「等則等之，不等則不等之」之平等原則，自不得為相同之處理。又按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權，最高行政法院93年判字第1392號判例著有明文。假設被告核准訴外人「傳愛中心」「社區式日間照顧中心」服務人數50人為違法，此乃該核准處分應否為撤銷或廢止之另一法律問題，憲法之平等原則，並未賦予原告有要求被告重複作成錯誤行政處分之請求權，而核准其「機構式日間照顧中心」服務人數除已核准之30人外，另再非法作成服務人數為60人之行政處分，故原告據此而指摘被告有違誠信原則云云，即有誤解。再者，原告主張本件被告對於原告申請「機構式日間照顧中心」服務人數超過30人部分予以駁回，有違比例原則，因被告以事後監督、查核、勸導改善、罰鍰或停業等侵害較小之手段，即足以達成其維護公益之目的，而毋庸於事前以人數為審核作為判斷之基礎云云。惟按比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡，凡採取一項措施以達成一項目的時，該措拖必須為合適、必要及合比例之方法。「合適」之方法，係指可以達成目的之方法。「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法所附帶之不利益為最小。「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與其達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，不得採取失衡之方法以達成目的，故亦稱「禁止過度」（陳敏先生著，前揭書，第88頁）。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。經查，本件被告審酌原告系爭申請案之「機構式日間照顧中心」服務人數90人，超過上開法令規定之30人上限，而就逾30人之部分予以駁回，經核未違反前揭老人福利法第20條第1項、服務準則第59條第1項、內政部102年3月14日函等法律、法規命令及行政規則之規定，亦無裁量濫用或違反比例原則之情形，原告主張被告有裁量濫用及違反比例原則，而為差別待遇云云，均有誤解，不足採取。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分同意系爭申請案之設立業務規模為「養護型：25床，長期照護型：24床，日間照顧服務人數30人」，對於「機構式日間照顧服務人數逾30人部分」予以否准，依法核無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分關於．．．及如其上述聲明所載，俱無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 19 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 2 月 19 日
書記官 詹 靜 宜