臺中高等行政法院判決
102年度訴字第322號103年8月21日辯論終結原 告 行政院農業委員會農糧署中區分署（即反訴被告）代 表 人 林美瑄訴訟代理人 林重仁 律師被 告 保證責任台灣區農牧生產合作社（即反訴原告）代 表 人 吳敏政訴訟代理人 蔡金保 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣參拾萬陸仟捌佰貳拾肆元，及自民國102年6月1日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
反訴原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔十分之八，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國（下同）98年及99年間依「連續休耕農地租賃執行要項」之規定，在雲林縣四湖鄉、元長鄉及水林鄉等地承租耕地，受有由原告代為給付租金補助給地主及收受承租獎勵之授益措施。被告於雲林縣四湖鄉承租20.5886公頃之耕地，承租期間100年2期作承租土地中有10.2823公頃未依規定種植青割玉米，依規定應繳還政府出租給付每期作每公頃新臺幣（下同）4萬元共411,292元，經扣回承租獎勵35,744元，尚需繳回375,548元；在雲林縣元長鄉承租
5.3332公頃之耕地，承租期間99年2期作承租土地中有1.2101公頃違規種植落花生作物，應繳還政府出租給付48,404元，經扣回承租獎勵23,806元及23,336元，尚需繳回1,262元；在雲林縣水林鄉承租19.9551公頃之耕地，101年第1期未依規定種植青割玉米，應繳還政府出租給付723,064元，經扣回承租獎勵9,392元，尚需繳回713,672元；又未依規定繳納101年租金，提前終止合約，應付原告多負擔之99、100年度4個期作合計399,102元。總計被告應返還原告之金額計1,489,584元。原告即以102年5月21日農糧中（雲）字第1021146951號函通知被告於102年5月31日前繳還政府補貼給付1,489,584元，惟被告置之不理，原告以被告有公法上不當得利之情事，提起本件給付之訴，而被告（即反訴原告）亦以原告（即反訴被告）違法逕行扣回承租獎勵92,278元，依行政訴訟法第112條規定提起反訴。
二、本件原告（即反訴被告）主張：㈠本訴部分：
⒈行政程序法第127條規定「授予利益之行政處分，其內容
係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」⒉行政院農業委員會（下稱農委會）為活化休耕田，鼓勵連
續休耕農地辦理租賃，俾保障出租人權益、獎勵承租人並擴大農地經營規模，特於98年2月8日訂定「連續休耕農地租賃執行要項」，其後並陸續訂定「99年度連續休耕農地租賃執行要項」、「100年度連續休耕農地租賃執行要項」，102年為「調整耕地制度活化農地計畫」另行訂定「小地主大佃農基期年農地租賃作業規範」。
⒊被告於98年間依上開執行要項之規定在雲林縣四湖鄉承租
20.5886公頃之耕地，租賃期間3年（98年1月1日至100年12月31日或98年2月1日至101年1月31日）。然被告承租期間100年2期作承租土地中有10.2823公頃未依規定種植青割玉米。依前揭98年2月8日「連續休耕農地租賃執行要項」第4條第9項規定「承租人每期作皆應於『水旱田利用調整後續計畫』所訂定之當地縣（市）休耕期間，就水稻、契作飼料玉米、牧草或青割玉米、得輪作獎勵作物或有機作物擇一種植。」第5條第4項租賃農地勘查第5款規定「承租人未種植本要項規定作物，將取消未來3年承租資格。當年度剩餘期作還由出租人辦理輪作或休耕措施。」然上開規定，經行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）南區分署轄區內之嘉義縣義竹鄉農會98年2期承租連休地13.2579公頃，其中1.0962公頃種植藥用等非依規定之承租作物，農糧署南區分署函請農糧署同意免除取消該會未來3年承租資格之處分，農糧署99年5月19日以農糧產字第0991073208號函同意所請，惟「原由政府支付之出租給付應責成承租人負擔」。另原告轄區內雲林縣北港鎮承租人99年1期租賃2.8251公頃連休地，勘查發現2.1515公頃違規種植落花生，函請農糧署釋示，處理方式同上。爾後，違規處分即依循保有承租人資格，繳回違規土地政府給付之方式處理。依上開處理原則，被告100年2期作未依規定種植青割玉米，應繳還政府出租給付每期作每公頃4萬元共411,292元（10.282340,000＝411,292、參照98年2月8日連續休耕農地租賃執行要項第4條第7項-政府之出租給付為每期作每公頃4萬元）。被告於98年間依上開執行要項之規定在雲林縣元長鄉承租5.3332公頃之耕地，租賃期間3年（98年2月1日至101年1月31日）。然被告承租期間99年2期作承租土地中有1.2101公頃違規種植落花生作物，比照前項原則處理，被告應繳還政府出租給付每期作每公頃4萬元共48,404元（1.210140,000＝48,404）。被告於99年間依上開執行要項之規定在雲林縣水林鄉承租19.9551公頃之耕地，租賃期間3年（99年1月1日至101年12月31日）。然被告101年第1期未依規定種植青割玉米，比照前項原則處理，被告應繳還政府出租給付每期作每公頃4萬元共723,064元（18.076640,000＝723,064、參照99年度連續休耕農地租賃執行要項第4條第9項第2款－政府之出租給付為每期作每公頃4萬元）。又此部分，被告未依規定繳納101年租金，提前終止合約。應付原告多負擔之99、100年出租給付4個期作、每期作每公頃5,000元，合計399,102元（19.95515,0004＝399,102），參照99年度連續休耕農地租賃執行要項第4條第13項-租賃雙方約定之租約期間達3年（含）以上者，倘租期未滿3年提前終止或解除合約，其可歸責於出租人者，對於政府多負擔之出租給付每期作每公頃5,000元，應由出租人按已承租期作繳還；如係可歸責於承租人者，由承租人按已承租期作繳還。
⒋農糧署102年4月2日召開「臺灣區牧草生產合作社承租雲
林縣元長、四湖及水林鄉等連續休耕農地協調會議」，原告並於102年5月21日以農糧中（雲）字第1021146951號函通知被告會議結論「貴社承租元長鄉連續休耕農地，99年2期經農會勘查，有1.2101公頃種植非屬承租獎勵作物-落花生，視同不合格，扣除種植青割玉米合格面積之承租獎勵後，應繳還政府已支付地主之出租給付計1,262元。承租四湖鄉連續休耕農地，100年2期經農會勘查，未依規定種植青割玉米面積達10.2823公頃，扣除種植青割玉米合格面積之承租獎勵後，應繳還政府已支付地主之出租給付計375,548元。另承租水林鄉連續休耕農地，99年至101年間共19.9551公頃，101年1期作未依規定種植青割玉米面積為18.0766公頃，應繳還政府已支付地主之出租給付，扣抵種植青割玉米合格面積之承租獎勵，計713,672元；另提前終止或解除合約，應繳還4期作出租給付差額，計399,102元。總計上開應繳還政府之款項共1,489,584元，請於期限前匯入『農產品受進口損害救助基金－農糧署中區分署』中央銀行國庫局00000000000000專戶，並將匯款單傳真至本分署雲林辦事處（傳真號碼：0000000），俾辦理後續事宜。」被告於翌日即102年5月22日收受該函，並未提出任何行政救濟至今，是被告應依原告訴之聲明內容履行。
⒌聲明求為判決被告應給付原告1,489,584元，及自102年6月1日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
㈡反訴部分：同本訴部分。並聲明求為駁回反訴原告之反訴。
三、被告（即反訴原告）則以：㈠本訴部分：
⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。
」行政程序法第92條、第127條第1項分別定有明文。查連續休耕農地租賃執行要項之規定如解釋為一般處分，則被告依該要項所核准承租人之資格並未遭撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形，原告請求返還公法上不當得利並無理由。
⒉被告承租土地範圍廣大，常會有灌溉排水溝渠淤積情形，
僅能將承租田區灌溉排水溝渠清理墊高，因涉及水利相關法規，無法擴及臨田區域，常使被告不斷延誤種植時機，投入的耕作成本血本無歸，向農委會反應，卻以水利會有排定清理區段，無法視實際狀況及時排除搪塞，致使被告種植青割玉米一遇大雨就損失慘重。雲林縣四湖鄉承租地100年第2期作、雲林縣水林鄉承租地101年第1期作即因雨災因素，雲嘉地區青割玉米嚴重受損，部分田區已規劃生產種植，因尚與農民協調租期，未及種植作物，經農委會發函來詢，被告照實回報，詎相關單位未予協助解決，反而以未種植作物為由命繳還411,292元、723,064元，核其主張顯無理由。
⒊為維持農田地力，避免因連作青割玉米導致作物病蟲害及
地力耗竭問題，被告於營運計畫書內已經載明種植豆科作物，經縣政府及農委會備查在案（如原告有爭執，請求向農委會或雲林縣政府函調營運計畫書），故99年輪作落花生以增加地力，查落花生為雲林地區特產，也全面申報輪作獎勵，合作社秉持作物輪作、土地永續經營、在地作物生產之原則規劃生產計畫，原告自行限縮解釋其他地區之限制作物（落花生），僵化解釋合作社不得種植落花生，而現行規定又已將落花生解禁，據此處罰顯無理由。
⒋99年度連續休耕農地租賃執行要項第4條租賃規範第13項
：「租賃雙方約定之租約期間達3年（含）以上者，倘租期未滿3年提前終止或解除合約，其可歸責於出租人者，對於政府多負擔之出租給付每期作每公頃5千元，應由出租人按已承租期作繳還；如係可歸責於承租人者，由承租人按已承租期作繳還。」查被告因不堪虧損，又遭相關單位屢次無理處罰，再因農會貸款對保問題未獲解決，繳息不正常，無法借貸款項，已經無力繳納101年度雲林縣水林鄉承租耕地租金，經農委會指示地區農會通知出租農民終止租約，致被告無法實行第3年之營運計畫，迫於無奈交出農地，此屬不可歸責於被告之因素，請求繳還雲林縣水林鄉承租耕地99、100年出租給付，所有好處皆歸出租農民，被告配合政府政策年年虧損將近4千萬，獲得的只是任其自生自滅及無理處罰之對待，原告之主張除了於法無據，更是有違誠信原則。
⒌爭點整理：
⑴不爭執事項：
①被告於98年2月1日至101年1月31日承租雲林縣四湖鄉
20.5886公頃之耕地，承租期間100年2期作承租土地中有10.2823公頃未種植青割玉米。
②被告於98年2月1日至101年1月31日承租雲林縣元長鄉
5.3332公頃之耕地，承租期間99年2期作承租土地中有1.2101公頃種植落花生作物。
③被告於99年1月1日至101年12月31日承租雲林縣水林
鄉19.9551公頃之耕地，101年第1期未種植青割玉米。
④被告承租之雲林縣水林鄉19.9551公頃之耕地於101年1月提前終止租約。
⑤原告已就雲林縣四湖鄉承租耕地部分扣回承租獎勵35
,744元；就雲林縣元長鄉承租耕地部分扣回承租獎勵23,806元及23,336元；就雲林縣水林鄉承租耕地部分扣回承租獎勵9,392元。
⑵爭執事項：
①原告請求雲林縣四湖鄉承租耕地部分被告應繳還出租
給付每期作每公頃4萬元共411,292元，經扣回承租獎勵35,744元，尚需繳回375,548元有無理由？②原告請求雲林縣元長鄉承租耕地部分被告應繳還出租
給付48,404元，經扣回承租獎勵23,806元及23,336元，尚需繳回1,262元有無理由？③原告請求雲林縣水林鄉承租耕地部分被告應繳還出租
給付723,064元，經扣回承租獎勵9,392元，尚需繳回713,672元有無理由？④原告請求雲林縣水林鄉承租耕地部分被告應給付99、
100年度4個期作合計399,102元有無理由？⒍被告對於爭執事項之意見：
⑴返還承租獎勵部分：
①被告依農委會之要求，參照農委會所提出之格式提送
小地主大佃農營運計畫書，依法提送雲林縣水林鄉農會轉雲林縣政府、再由雲林縣政府轉經農委會完成核備，並據以和地主簽約，該營運計畫書中已有明載土地輪作模式，被告在產銷規劃中已於生產及營運管理方式載明「為維護土壤肥力，作物生產主要採輪作及部分禾本科、豆科間作方式進行」，此部分經主管機關核備在案。又被告於98年開始依據連續休耕地租賃執行要項之規定簽約，當時落花生尚非限制輪作獎勵作物，原告依據99年「水旱田利用調整後續計畫」，以落花生為限制輪作獎勵作物前，亦從未告知終止營運計畫書中關於豆科之輪作，既經核備在案，原告片面推翻經核備之營運計畫毫無理由。
②上開土地承租日期均為99年1月1日之前，參照98年及
99年訂定之「連續休耕農地租賃執行要項」第5條第4項第1款第5目及第5條第3項第3款第3目之規定，「承租人未種植原本要項規定作物，將取消未來3年承租資格。當年度剩餘期作還由出租人辦理輪作或休耕措施。」、「承租人未依規定種植承租作物，當期作視同不合格，並取消承租人未來3年承租資格，當年度剩餘期作還由出租人辦理輪作或休耕措施；倘屬期約期間達3年（含）以上提前終止或解除合約，另應按第4條第13項規定由承租人繳還已租賃期作之政府給付每公頃5千元。」均無扣回承租獎勵或是繳回出租給付之明文，更沒有其他契約約定。原告主張繳回出租給付並逕行扣回承租獎勵並無依據。
⑵返還出租給付部分：
①查出租給付既由農會直接撥款給地主，被告並未收到任何出租給付之款項，原告請求被告返還並無理由。
②雲林縣水林鄉承租耕地提前終止租約並非可歸責於被告：
A.雲林縣水林鄉農會拒絕被告依法提出理事保證人之更換，導致被告因貸款對保問題未獲解決，繳息不正常，因而有債信不良之註記，其後被告向臺灣中小企業銀行尋求貸款，臺灣中小企業銀行表示只要雲林縣水林鄉農會註銷債信之註記即同意貸款，被告轉向雲林縣水林鄉農會洽商又遭拒絕，在不得已情況下由理事主席劉國雄自行向民間籌措資金數千萬元墊付農民租金，被告在100年底向農委會主委提出八大呈請，主委指示農委會農業金融局農業金庫出面協調，貸款保證人才於101年同意更換，惟此時合作社已損失數億元，主席因而破產。
B.小地主大佃農係為獨立政策，災損原本應該單獨辦理，在98年至100年間風災水患頻繁，被告受到災損後依規定將生產履歷、災損照片提報災害補貼，卻被縣市政府以水旱田輪作未達災害救助標準為由拒絕補貼，造成被告損失數千萬元。
C.原告再以水旱田輪作獎勵限制種植豆科為由將補貼取消，以懲處金為名要求被告繳交罰金。
D.被告依規定在期間種植之作物因天災受損重複翻耕，勘查單位以田區內翻耕撤銷轉作補貼後又再祭以罰款。
E.綜合以上各情，被告損失達數億元，無力繳納雲林縣水林鄉承租耕地101年度租金實乃非可歸責。原告請求繳還雲林縣水林鄉承租耕地99、100年出租給付並無理由。
③99年度連續休耕農地租賃執行要項第4條租賃規範第1
3項：「租賃雙方約定之租約期間達3年（含）以上者，倘租期未滿3年提前終止或解除合約，其可歸責於出租人者，對於政府多負擔之出租給付每期作每公頃5千元，應由出租人按已承租期作繳還；如係可歸責於承租人者，由承租人按已承租期作繳還。」查被告因不堪虧損，又遭相關單位屢次無理處罰，再因農會貸款對保問題未獲解決，繳息不正常，無法借貸款項，已經無力繳納101年度雲林縣水林鄉承租耕地租金，經農委會指示地區農會通知出租農民終止租約，致被告無法實行第3年之營運計畫，迫於無奈交出農地，此屬不可歸責於被告之因素，反而係可歸責於農會貸款作業程序之錯誤所導致，請求繳還雲林縣水林鄉承租耕地99、100年出租給付亦無理由。
④農糧署99年5月19日農糧產字第0991073208號函說明
三、「查本案承租人於租約登記種植飼料玉米，卻有部分農地種植藥用作物，與規定不符。案經考量貴分署所提意見及本要項保障出租人及獎勵承租人之意見，同意維持承租人之承租資格，惟對於該等不符合規定之申報地號土地，98年度第2期作原由政府支付之出租給付應責成承租人負擔，並請自99年第1期作起確實依執行要項規定辦理，並請公所加強查核其所租賃田區。」並非連續休耕農地租賃執行要項或是兩造之契約約定條文，不能作為請求權之依據。且該函文主要為免除取消未來3年承租資格以避免遭受重大損害，若能作為請求依據（被告主張不能如上所述），取消資格或繳還出租給付之選擇權應在被告，非任由原告片面決定。
⒎被告推動小地主大佃農過程：
⑴97年6月間由農委會企劃處主導推行政府政策「小地主
大佃農」共400公頃，遴選全國十大示範點，被告佔總面積200公頃，為最大首要示範戶，被告積極配合政府推動小地主大佃農，傾全社之力以求達成目標。
⑵被告在97年底先完成40公頃示範區，並在各縣、鄉鎮、
村里以說明會方式遊說農民參加小地主大佃農的政策宣導，每場次人數皆上千人，在98年正式達到政府預定目標200公頃，在此宣導期間，被告自掏腰包耗資人力物力達數百萬元，對此政策盡心盡力，並參與政府規劃小地主大佃農政策，政府亦以被告為楷模作為宣導政策文宣之標題。
⑶小地主大佃農政策要點是以農會農地銀行為仲介單位，
仲介成功後農會能逐筆向政府領取手續費用。政策施行程序係農會人員向小地主（農民）宣導土地出租登記在農地銀行，再媒介給大佃農承租，並協助租賃合約書作業完成。找尋土地、接洽農民、承租作業並登錄農地銀行，一連串作業原應是農會應負責之業務，但因農會對政策完全不熟悉且無力執行，被告為求政策推展順利不惜投入人力物力花費數百萬元，農會坐收漁翁之利顯為不勞而獲，已然有失公允。
⑷被告依政府新政策規定於98年1月正式推動小地主大佃
農政策並揭牌正式啟動，依法規提供所有資料並配合法令繳款，於98年中旬政府又由農糧署主導推動活化政策，所有法令條件皆不同於小地主大佃農政策，兩個不同類型政策互相牴觸、互為排斥惡鬥，被告深受其害而無所適從，其間兩單位協調以小地主大佃農為正式名稱制定兩個政策版本，強迫被告以小地主大佃農招募的土地併入活化政策，已簽定的合約書需重新簽約，所花費人力物力及對農民的打擾造成被告極大的負擔，兩者政策相爭之下農委會企劃處處長被迫調職，被告也被迫併入活化，小地主大佃農淪為虛名。被告為唯一同步執行兩政策的單位，亦因而陷於混亂當中，之後農委會企劃處放棄小地主大佃農業務由農糧署接手承辦，當時被告已承租400餘公頃之土地並協助各縣市政府示範觀摩。⑸小地主大佃農貸款需每年對保再撥付租金給小地主，99
年初被告因社務改選理監事，理事為當然「小地主大佃農」貸款保證人，被告向雲林縣水林鄉農會提出理事保證人更換，經農會以小地主大佃農為新政策為由拒絕更換，被告多次反應皆無結果，在不得已情況下由理事主席劉國雄自行籌措資金數千萬元墊付農民租金，在3月間被告邀集農委會各單位、縣政府、農會及農民舉辦協調會，理事主席劉國雄在會議中提及被告因小地主大佃農政策搖擺不定、法令不明，政策朝令夕改，被告因奉公守法按步就班，卻因而損失慘重，請求政府協助解決，如無法改進，被告將結束小地主大佃農業務。會議中農民提及租金稅金問題，被告雖代墊農民租金稅10％，但農民因所得較高產生稅金多繳問題而要求被告負擔多出的稅金，經由農委會企劃處向國稅局反應，其結果亦是法令訂定無法修改，最後還是由被告如數繳交，而其他單位卻在政府默許之下拒繳，該稅金造成被告巨大損失，實在不公。
⑹小地主大佃農係為獨立政策，災損原本應該單獨辦理，
在98年至100年間風災水患頻繁，被告承租面積廣大，依照規定期間種植作物，受到災損後依規定將生產履歷、災損照片提報災害補貼，卻被縣市政府以水旱田輪作未達災害救助標準為由拒絕補貼，而此亦係因新舊政策不同標準之故，造成被告損失數千萬元。詎其後又以水旱田輪作獎勵限制種植豆科為由將補貼取消，以懲處金為名要求被告繳交罰金，惟查，被告依農委會之要求，參照農委會所提出之格式提送小地主大佃農營運計畫書，依法提送雲林縣水林鄉農會轉雲林縣政府，再由雲林縣政府轉經農委會完成核備，該營運計畫書中已有明載土地輪作模式，又是新舊兩政策相互牴觸，被告實在無法適從。
⑺政府規定之種植期間係天災頻繁之時，第一期作4至5月
是梅雨期，第二期作9至10月是颱風期，其規定不合乎農民種植時節，被告依規定需在期間種植以備勘查，惟此期間被天災所滅作物死亡重複翻耕，勘查單位又以田區內翻耕撤銷轉作補貼後又祭以罰款，被告叫苦難應。被告在100年底向農委會主委提出八大呈請，主委指示農委會農業金融局農業金庫出面協調，貸款保證人才於101年同意更換，此時被告已損失數億元，主席因而破產，被告15年來為政府推動青割玉米，為臺灣創造青割玉米奇蹟，為政府解決飼料玉米問題省下百億元公帑，只因政府無能，政策搖擺及官僚體系等，致使被告名聲一敗塗地。
8.被告承租土地之日期均為99年之前，均依農委會辦理「小地主大佃農」臺灣區牧草生產合作社農業用地租賃契約書之定型化契約簽約，契約之輔導單位分別為農委會、雲林縣政府及農委會農業金融局，契約第11條載明承租人終止租約，規定「出租人有下列情形之一者，承租人得終止租約：一、出租農地因排水不易、無法灌溉或土壤貧瘠等不適宜耕種問題，經承租人提出原因後，合約以1年為期並得終止租約。承租人如擬於租期屆滿前終止租約，除出租人有前項規定或其他可歸責於出租人事由之情事者外，應於6個月前通知出租人，並自行清理土地及地上建築改良物後返還租賃標的。承租人如有向農會申請貸款一次繳付多年租金總額情事者，於終止租約時，出租人應償還預收未到期之租金金額，並協助承租人辦理貸款償還事宜。」遍觀整份契約書，並無期前終止租約應繳還已租賃期間之政府給付每公頃5千元之規定。農糧署99年5月19日農糧產字第0991073208號函行文正本給南區分署，副本給嘉義縣政府、嘉義縣義竹鄉公所、北區分署、中區分署（即原告）、東區分署、糧食產業組；99年5月17日農糧產字第0991073457號函行文正本給原告，副本給糧食產業組。被告亦是收受訴狀後始得知有此案例。且該函文主要為免除取消未來3年承租資格以避免遭受重大損害，若能作為請求依據，取消資格或繳還出租給付之選擇權應在被告，非任由原告片面決定，而被告前於99年間在雲林縣水林鄉農會召開之連續休耕農地協調會議即已表示損失慘重要放棄承辦，原告請求繳還扣款並無理由。原告102年5月21日農糧中（雲）字第1021146951號函要求繳還政府給付，將款項匯回指定帳戶前，已有多筆扣款，因是起創業務，不知要向哪個機關提出異議，遂於101年1月間具文向農委會陳情；101年5月8日以台牧字第1010015號函向雲林縣水林鄉農會陳情，始終未能獲得解決，並非未提出異議。
⒐聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡反訴部分：
⒈按「被告於言詞辯論終結前，得在本訴繫屬之行政法院提
起反訴。但對於撤銷訴訟及課予義務訴訟，不得提起反訴。原告對於反訴，不得復行提起反訴。反訴之請求如專屬他行政法院管轄，或與本訴之請求或其防禦方法不相牽連者，不得提起。被告意圖延滯訴訟而提起反訴者，行政法院得駁回之。」行政訴訟法第112條定有明文。經查，本件本訴為一般給付訴訟，因原告即反訴被告違法扣減承租獎勵金，被告即反訴原告提起反訴請求發還，與本訴之請求或其防禦方法具相牽連關係，且無延滯訴訟之意圖，非法所不許。
⒉再依連續休耕農地租賃執行要項之上開規定，均無扣回承
租獎勵或是繳回出租給付之明文，更沒有其他契約約定，原告即反訴被告主張繳回出租給付並逕行扣回承租獎勵並無依據，爰反訴請求發還違法扣減之承租獎勵金雲林縣四湖鄉承租耕地部分承租獎勵35,744元、雲林縣元長鄉承租耕地部分承租獎勵23,806元及23,336元、雲林縣水林鄉承租耕地部分承租獎勵9,392元，共計92,278元。⒊聲明求為判決反訴被告應給付反訴原告92,278元，及自反
訴起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、兩造之爭點：㈠本訴部分：原告依公法上不當得利請求被告返還政府給付金額1,489,584元，是否有理？㈡反訴部分：
反訴原告依行政訴訟法第112條請求反訴被告發還扣減之承租獎勵金共92,278元，是否有理？經查：
㈠本案原告依公法上不當得利請求1,489,584元，是否有理？
1.本件被告係依98年及99年農委會所訂定之「連續休耕農地租賃執行要項」之規定，在雲林縣四湖鄉、元長鄉及水林鄉承租耕地，受有由原告代為給付租金補助給地主及收受承租獎勵之授益措施。原告於102年5月21日以農糧中（雲）字第1021146951號函請求給付承租獎勵及提前終止合約出租給付差額共1,489,584元，已對於雲林縣水林鄉之承租案作出終止合約之處分，合先敘明。
2.依98年2月8日訂定（見本院卷第9頁至第14頁，被告所提為98年2月13日農糧產字第0981092203號函訂定，見本院卷第138頁至第140頁，惟內容相同）之「連續休耕農地租賃執行要項」第4條租賃規範，第8項規定：「租賃雙方約定之租約期間達3年（含）以上者，倘租期未滿3年提前終止或解除合約，其可歸責於出租人者，出租人應繳還已出租期作之出租獎勵每期作每公頃5千元；如係可歸責於承租人者，承租人應返還已承租期作每公頃獎勵金5千元。
」、依第5條作業程序及方式，第4項租賃農地勘查，第5款規定：「承租人未種植本要項規定作物，將取消未來3年承租資格。當年度剩餘期作還由出租人辦理輪作或休耕措施。」；另依「99年度連續休耕農地租賃執行要項」第4條租賃規範，第13項規定：「租賃雙方約定之租約期間達3年（含）以上者，倘租期未滿3年提前終止或解除合約，其可歸責於出租人者，對於政府多負擔之出租給付每期作每公頃5千元，應由出租人按已承租期作繳還；如係可歸責於承租人者，由承租人按已承租期作繳還。」、第5條作業程序及方式，第3項租賃農地勘查，第3款不合格案件之處理，第3目規定：「承租人未依規定種植承租作物，當期作視同不合格，並取消承租人未來3年承租資格，當年度剩餘期作還由出租人辦理輪作或休耕措施，倘屬租約期間達3年（含）以上提前終止或解除合約，另應按第4條第13項規定由承租人繳還已租賃期作之政府給付每公頃5千元。」（見本院卷第9頁至第19頁）。
3.本件被告於98年及99年間依「連續休耕農地租賃執行要項」之規定，在雲林縣四湖鄉、元長鄉及水林鄉承租耕地，受有由原告代為給付租金補助給地主及收受承租獎勵之授益措施。被告於雲林縣四湖鄉承租20.5886公頃之耕地，承租期間為98年2月1日至101年1月31日；在雲林縣元長鄉承租5.3332公頃之耕地，承租期間為98年2月1日至101年1月31日，為兩造所不爭執。是以，本案應依上述98年及99年所訂定之「連續休耕農地租賃執行要項」為準則，作為處理之依據。
4.而本件原告以被告於雲林縣四湖鄉之承租案中，100年2期作承租土地中有10.2823公頃未依規定種植青割玉米，依規定應繳還政府出租給付每期作每公頃4萬元共411,292元，經扣回承租獎勵35,744元，尚需繳回375,548元；在雲林縣元長鄉承租5.3332公頃之耕地，承租期間99年2期作承租土地中有1.2101公頃違規種植落花生作物，應繳還政府出租給付48,404元，經扣回承租獎勵23,806元及23,336元，尚需繳回1,262元；在雲林縣水林鄉承租19.9551公頃之耕地，101年第1期未依規定種植青割玉米，應繳還政府出租給付723,064元，經扣回承租獎勵9,392元，尚需繳回713,672元；又未依規定繳納101年租金，提前終止合約，應付原告多負擔之99、100年度4個期作合計399,102元。
總計被告應返還1,489,584元。原告即以102年5月21日農糧中（雲）字第1021146951號函通知被告於102年5月31日前繳還政府補貼給付1,489,584元，被告已於102年5月22日收受該函，惟被告置之不理，有98年、99年、100年之「連續休耕農地租賃執行要項」、農糧署南區分署99年4月26日農糧南嘉產字第0991153411號函、農糧署99年5月19日農糧產字第0991073208號函、雲林縣四湖鄉農會100年12月21日四農供字第1000004766號函、農糧署102年4月3日農糧產字第1021092815號函、「臺灣區牧草生產合作社承租雲林縣元長、四湖及水林鄉等連續休耕農地協調會議紀錄」、原告102年5月21日農糧中（雲）字第1021146951號函及掛號郵件收件回執為證（見本院卷第9頁至第26頁、第35頁至第42頁、第208頁），而以被告有公法上不當得利之情事，提起本件給付之訴，而被告（即反訴原告）亦以原告（即反訴被告）違法逕行扣回承租獎勵92,278元，依行政訴訟法第112條規定提起反訴。經查：
⑴原告主張被告應返還之款項包括每公頃支付給地主之4
萬元租金給付（四湖鄉承租案、元長鄉承租案、水林鄉承租案），以及水林鄉提前終止合約之政府給付每公頃5千元（見本院卷第34頁分析表）。
⑵惟按前述98年及99年之「連續休耕農地租賃執行要項」
之規定，違規施種作物僅構成取消未來3年之耕作權，並無繳還政府支付給地主之每公頃4萬元之租金給付之規定，原告主張係依農糧署99年5月19日農糧產字第0991073208號函之規定予以辦理，然核該函之內容：「主旨：貴轄嘉義縣義竹鄉農會98年第2期作承租『水旱田利用調整後續計畫』之連續休耕農地，經義竹鄉公所勘查，部分農地種植短期藥用作物，建請同意免除取消該會未來3年承租資格處分案，復如說明，請查照。說明：……三、查本案承租人於租約登記種植飼料玉米，卻有部分農地種植藥用作物，與規定不符。案經考量貴分署所提意見及本要領保障出租人及獎勵承租人之意旨，同意維持承租人之承租資格，惟對於該等不符合規定之申報地號土地，98年度第2期作原由政府支付之出租給付應責成承租人負擔，並請自99年第1期作確實依執行要項規定辦理，並請公所加強查核其所租賃田區」，係針對嘉義縣義竹鄉農會98年第2期作違規種植案件所為之便宜措施，其受文者包括農糧署南區分署、嘉義縣政府、嘉義縣義竹鄉公所、北區分署、中區分署、東區分署等，並非對「連續休耕農地租賃執行要項」之修正，且未對外予以公告，其是否能適用於本案，尚有疑義。又原告主張該便宜措施有利於承租人（即被告）云云，惟是否有利，應由承租人（即被告）視其承租案予以考量，而非由原告予以自行認定。依上述執行要項，原告僅有取消未來3年承租權，若要其他便宜措施，應予以修改執行要項規定，或另與承租人（即被告）訂定契約約定，然查，被告並不知有該函存在，亦未與原告間有協議同意原告如此之便宜措施，此亦為原告所不否認。是以，原告主張以依農糧署99年5月19日農糧產字第0991073208號函之規定，請求被告支付每公頃之租金給付4萬元，並無依據，此部分請求為無理由。
⑶另對於雲林縣水林鄉承租耕地案，被告未給付101年度
租金，而於101年提前終止租賃合約（與地主），此為被告所不爭執，並稱係因農會貸款對保問題未獲解決，繳息不正常，無法借貸款項，無力繳納101年度雲林縣水林鄉承租耕地租金，致遭終止租約，自係可歸責於被告事由，依前述「99年度連續休耕農地租賃執行要項」規定，應由被告支付已耕作期之政府給付每期作每公頃5千元，本案雲林縣水林鄉承租案已施作期為99年至100年，共4期，耕地面積為19.9551公頃，應繳回款項為：
19.95515000元4＝399,102元，原告此部分主張為依法有據。
⑷綜上，被告應給付原告399,102元，扣除原告尚未給付
被告之承租獎勵92,278元（即原告已先扣減之承租獎勵金雲林縣四湖鄉承租耕地部分承租獎勵35,744元、雲林縣元長鄉承租耕地部分承租獎勵23,806元及23,336元、雲林縣水林鄉承租耕地部分承租獎勵9,392元，共計92,278元，此部分原告亦不爭執），是被告尚應給付原告306,824元，此部分原告之請求為有理由。
㈡至被告即反訴原告依行政訴訟法第112條請求反訴被告（即
原告）發還扣減之承租獎勵金共92,278元部分，因原告已實施抵銷權先予以扣回，被告即反訴原告再反訴請求原告（即反訴被告）發還該已扣之92,278元，即無款項可供請求，其請求為無理由，自難准許。
五、綜上所述，原告請求被告給付306,824元及自102年6月1日起至清償日止按年息百分之五計算之法定遲延利息部分，為有理由，應予准許，超過此部分之請求為無理由，應予駁回。
反訴原告（即被告）請求反訴被告（即原告）返還92,278元，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，反訴原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 4 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 11 日
書記官 李 孟 純