臺中高等行政法院判決
102年度訴字第332號102年12月18日辯論終結原 告 林嗣雲
劉泓志被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 張育全
沈峻宏被 告 內政部代 表 人 李鴻源訴訟代理人 吳慧貞
參 加 人 南投縣牙醫師公會代 表 人 石家璧上列當事人間人民團體法事件，原告提起行政訴訟，關於公益給付訴訟部分，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告民國102年8月20日之「行政訴訟無名公益給付訴訟起訴狀」狀末「具狀人擬狀人欄」，雖僅記載為「林嗣雲」，惟該狀第1頁之「原告欄」中記載本件之原告為林嗣雲及劉泓志；且原告於102年9月7日向本院提出「行政補充理由狀」中，亦載明本件原告（其誤用告訴人及上訴人之名詞）為林嗣雲及劉泓志2人，劉泓志並於該狀末蓋用私章，有該2狀附本院卷可稽，故原告林嗣雲及劉泓志2人均已具名提起本件行政訴訟，非僅原告林嗣雲1人起訴而已，先此敘明。
（二）次按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因第三人之聲請，裁定允許其參加。」行政訴訟法第42條第1項定有明文。原告因不服參加人決議會員必須繳交建館基金及入會費認屬違法決議及章程，乃請求被告南投縣政府作成撤銷上開參加人之違法決議及章程，經核參加人其權利或法律上利益將因本件訴訟之結果而受損害，本院認參加人有獨立參加訴訟之必要，爰於102年11月27日以102年度訴字第332號裁定，依前揭規定裁定參加人應獨立參加本件訴訟。
（三）又本件原告林嗣雲、劉泓志及參加人經合法通知，無正當理由均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條及民事訴訟法第386條各款所列情形，有送達證書附本院卷可稽，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告林嗣雲為參加人之會員，因不服參加人決議會員必須繳交建館基金新臺幣（下同）5,000元及入會費30,000元，認已違反人民團體法第33條、第34條、第58條、工商團體財務處理辦法第17條等規定，屬違法決議及章程，乃於101年6月13日以艾字第101061303號函（下稱101年6月13日函）請求被告南投縣政府，比照基隆市政府撤銷基隆市律師公會違法決議之前例，依平等原則，被告南投縣政府應作成撤銷上開參加人之違法決議及章程，經被告南投縣政府以101年6月28日府社政字第1010122479號函（下稱被告南投縣政府101年6月28日函），請參加人妥處並逕復被告南投縣政府。原告不服被告南投縣政府未作出撤銷上開參加人決議及章程之行為，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：參加人決議會員必須繳交建館基金5,000元及入會費30,000元，違反人民團體法第33條及工商團體財務處理辦法第17條，入會費應少於9,000元，本件違法多收21,000元，為違法決議及章程，造成原告林嗣雲財產損失。被告南投縣政府101年6月28日函，並未依法撤銷公會違法之決議及章程等語，並聲明求為判決：①被告南投縣政府應給付其廢棄參加人違法章程及違法決議會員應繳納建館基金5,000元及入會費30,000元之公文；②本件2被告應共同賠償原告林嗣雲26,000元，原告劉泓志1,000元。④被告內政部應向臺灣南投地方法院檢察署（下稱南投地檢署）告發被告南投縣政府人員收賄；⑤被告內政部應提供懲罰被告南投縣政府人員之公文；③該2被告應提出「廢棄」參加人章程及決議之公文；⑥人民團體法第58條有違反憲法第15條、第16條、第22條、及第23條之疑慮，請求鈞院依行政訴訟法第178條之1第2項裁定聲請司法院大法官會議釋憲（其中④至⑥部分因不合法，本院另以裁定駁回之）。
四、被告南投縣政府則以：參加人之會議決議及章程，均依人民團體法規定之程序辦理，其決議程序及內容亦屬合法，此部分被告南投縣政府無權予以廢棄。且參加人所收之會費係由大會決議而生，會費如何收取，被告並無規定之權責，只要經過合法決議，就符合人民團體法之規定，被告依法處理，沒有賠償原告之理由與義務。又鈞院101年度訴字第493號判決已判決原告無理由，本件與該件之內容類似等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告內政部略以：原告認為被告南投縣政府人員收賄，要求被告內政部向南投地檢署告發，但查本件屬行政爭訟事件，並未牽涉收賄之刑事案件，且原告林嗣雲前已向鈞院提起行政訴訟，經鈞院101年度訴字第493號判決駁回在案，故本件應屬無理由。次按訴願法第3條第1項及第77條第8款規定，被告內政部並未對原告為相關之行政處分，故原告提起本件行政訴訟，核與上開法條規定不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、參加人未於言詞辯論期日到場，惟其前以書狀陳述略以：參加人係依醫師法所成立之合法團體，並非工業團體、礦業團體。會員之入會費、常年會費及特別捐款（建館基金）亦依醫師法第39條章程應記載事項記載，並無不符。參加人若有違反法令、章程、決議之處分時，即有醫師法第40條及第41條相關規定適用。又依人民團體法第4條規定之分類，參加人為第1種職業團體，且依同法第33條規定，經費之繳納數額及方式，應提經會員大會通過，並報請主管機關核備後行之。參加人82年至86年入會費由1,000元調高為3,000元、87年至95年入會費由3,000元調高為15,000元、96年入會費由15,000元調高為30,000元迄今，均有提經會員大會通過，並報請被告南投縣政府核備後行之，於法並無不合。又原告認為入會費、常年會費過高，可依參加人章程第31條規定，於會員大會時提案討論調整辦理。參加人依醫師法及人民團體法收取入會費、常年會費並無違法，自無適用工商團體財務處理辦法第17條規定之餘地等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
七、前揭事實概要欄所載事實，有原告林嗣雲101年6月13日函、被告南投縣政府101年6月28日函、原告林嗣雲繳交參加人會費收據、參加人第22屆第2次會員大會會議紀錄、參加人章程及原告行政訴訟起訴狀（含102年9月7日補充理由狀）附本院卷可稽，應堪認定。茲就本件當事人下列之爭點分述如下：
（一）原告林嗣雲部分：
1、原告林嗣雲聲明請求被告南投縣政府應給付其廢棄參加人系爭違法決議及違法章程之公文部分：
（1）原告林嗣雲前以南投縣政府為被告向本院提起行政訴訟（南投縣牙醫師公會為獨立參加人），其訴之聲明係請求本院判決命被告南投縣政府應撤銷參加人關於會員應繳交建館基金5,000元及入會費30,000元之違法決議之行政處分，經本院102年7月17日101年度訴字第493號判決駁回其訴，原告林嗣雲不服，提起上訴，因不合法，經本院裁定後命其補正後，逾期未補正，經本院以102年9月5日101年度訴字第493號裁定駁回其上訴確定在案，業據本院依職權調取該卷宗核閱屬實。查原告林嗣雲所提起之前案訴訟係屬撤銷訴訟，且該案之當事人並無內政部，又其訴之聲明及訴訟標的亦均與本件有異，故原告林嗣雲提起本件訴訟並無同一案件重覆起訴之問題，先此敘明。
（2）原告林嗣雲主張其係依行政訴訟法第2條、第8條、第9條提出本件「無名給付公益訴訟」，有其「行政訴訟無名公益給付訴訟起訴狀」附本院卷（第4頁）可稽。經查：
①按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行
政訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」分別為行政訴訟法第2條、第8條第1項所明定。準此可知，人民對於行政機關因公法上原因發生請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，所衍生之公法上爭議事件，固得提起行政訴訟。
②次查，提起訴訟係請求行政法院判命被告機關為某種事實
行為或單純之行政行為，係請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，應依行政訴訟法第8條之規定提起一般給付訴訟之方式為之。原告林嗣雲訴請本院判命被告南投縣政府應給付其廢棄參加人系爭違法決議及違法章程之公文，性質上應屬行政事實行為，故此一請求自屬行政訴訟法第8條規定之訴訟類型；且原告林嗣雲亦主張其係依行政訴訟法第2條、第8條、第9條規定而提起本件「無名給付公益訴訟」，故其無先向被告南投縣政府請求或提起訴願前置之必要。
③但依人民團體法第1條規定：「人民團體之組織與活動，
依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」第27條規定：「人民團體會員（會員代表）大會之決議，應有會員（會員代表）過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。但左列事項之決議應有出席人數三分之二以上同意行之：一、章程之訂定與變更。二、會員（會員代表）之除名。三、理事、監事之罷免。四、財產之處分。五、團體之解散。六、其他與會員權利義務有關之重大事項。」第33條規定：「（第1項）人民團體經費來源如下：一、入會費。二、常年會費。三、事業費。四、會員捐款。五、委託收益。六、基金及其孳息。七、其他收入。（第2項）前項第1款至第4款經費之繳納數額及方式，應提經會員（會員代表）大會通過，並報請主管機關核備後行之。」第58條第1項及第2項規定：「（第1項）人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為下列之處分：
一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。（第2項）前項警告、撤銷決議及停止業務處分，目的事業主管機關亦得為之。但為撤銷決議或停止業務處分時，應會商主管機關後為之。」醫師法第7條之3規定：「本法所稱之主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第40條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）醫師公會對上級醫師公會之章程及決議，有遵守義務。各級醫師公會有違反法令、章程或上級醫師公會章程、決議者，人民團體主管機關得為下列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、撤免其理事、監事。四、限期整理。（第2項）前項第1款、第2款處分，亦得由主管機關為之。」工商團體財務處理辦法第17條規定：「工商團體會員之入會費依下列標準訂入章程，由會員於入會時一次繳納。一、甲類常年會費無等級規定者，徵收入會費不得超過全年甲類常年會費總額之半數。二、甲類常年會費有等級規定者，徵收入會費不得超過中間等級全年甲類常年會費總額之半數。」第37條規定：「自由職業團體之財務處理準用本辦法有關規定。」④又按牙醫師公會係職業團體之一，其關於入會費、常年會
費、事業費及會員捐款之繳納數額及方式之決議，乃經由該公會會員或會員代表大會之私權作用，而形成私法上之權利義務關係，無論其決議有無違法構成無效或得撤銷之事由，會員對於涉及其權益之事項有爭議者，本應循私法救濟途徑解決。至於人民團體法第58條第1項或醫師法第40條規定，主管機關認屬於人民團體之牙醫師（職業）公會有違反法令、章程或妨害公益情事，得撤銷其決議之一部或全部，乃法律賦予該主管機關督導人民團體之權限，俾能依職權維護公共利益，其規範目的並無兼為解決會員與牙醫師公會間之私權爭議而設，殊難認會員依據上開規定有申請主管機關作成撤銷決議處分之公法上請求權存在。從而，原告林嗣雲不服其所屬職業團體即參加人關於會員應繳交建館基金5,000元及入會費30,000元之決議及章程規定，核屬其與參加人間之私法權益爭議事項，本應依民事救濟途徑解決，即難認其在公法上對於被告南投縣政府，有因公法上原因發生請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付（即請求被告南投縣政府給付其廢棄參加人系爭違法決議及違法章程之公文之事實行為）之權利。故原告林嗣雲為此項聲明，為無理由，應予駁回。
⑤原告林嗣雲另聲明求為判決：本件2被告應給付其廢棄參
加人章程及決議之公文乙節，因其就被告南投縣政府所為之該項請求，為無理由，業經本院判決駁回，已如前述，故原告此部分之聲明應屬重覆。至於原告林嗣雲對被告內政部此部分之請求，揆諸前揭法律規定及說明，基於同一理由，其提起此項「無名給付公益訴訟」，為無理由，亦應予駁回之。
2、原告林嗣雲聲明請求被告應共同賠償其26,000元部分：
（1）按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據．．．。」是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併請求損害賠償者，其請求損害賠償部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，當行政訴訟部分經審理為無理由時，請求賠害賠償部分失所附麗，自得一併駁回。有最高行政法院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議可資參照。
（2）本件原告林嗣雲請求被告南投縣政府及被告內政部應給付其廢棄參加人違法決議及違法章程之公文部分，為無理由，已如前述，則其合併請求該2被告共同賠償26,000元之損害部分，揆諸前揭法律規定及說明，即失所附麗，應一併駁回之。
（二）原告劉泓志部分：
1、原告劉泓志聲明請求被告南投縣政府應給付其廢棄參加人系爭違法決議及違法章程之公文部分：
查原告劉泓志並非參加人之會員，其雖主張伊為南投縣人，且為司法院釋字第711號解釋之聲請人，因被告南投縣政府枉法不糾正參加人上開違法決議及章程，造成南投縣多鄉短少牙醫師，不敢來南投縣執業，因而，請求被告2人共同賠償其損害1,000元等情，有其起訴狀附本院卷可稽。準此可知，原告劉泓志並非參加人之會員，則參加人系爭決議及章程依法對之即不生規制之效力，亦即其無向參加人繳交系爭入會費及建館基金之義務，就本件而言，其非法律上之利害關係人，即屬當事人不適格。且如前所述，前揭人民團體法、醫師法等法律，均未賦予其提出公益訴訟之明文，故其為此項聲明，為無理由，應予駁回。
2、原告劉泓志聲明請求被告應共同賠償其1,000元部分：本件原告劉泓志請求被告南投縣政府及被告內政部應給付其廢棄參加人違法決議及違法章程之公文部分，為無理由，已如前述，則其合併請求該2被告共同賠償1,000元之損害部分，揆諸前揭法律規定及說明，亦失所附麗，應一併駁回之。
八、綜上所述，本件原告提起系爭「無名給付公益訴訟」，前揭人民團體法及醫師法規定，並未賦予其等提出公益訴訟之明文，故其等提起該訴訟，為無理由，應予駁回。又其等該訴訟既無理由而經本院判決駁回，則其等分別聲明被告應共同賠償26,000元及1,000元之損害部分，即失所附麗，應一併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
書記官 詹 靜 宜