臺中高等行政法院判決
102年度訴字第339號原 告 林嗣雲
劉泓志楊岫涓被 告 臺中高等行政法院代 表 人 吳明鴻訴訟代理人 陳又禾上列當事人間建議修訂法令事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告林嗣雲係在南投縣內執業之牙醫師，前因認南投縣牙醫師公會對會員收取入會費及有關費用有不符合人民團體法等法令規定之情事，請求南投縣政府將南投縣牙醫師公會關於該事項之決議予以撤銷未果，而向本院提起行政訴訟，經本院以102年7月17日101年度訴字第493號判決駁回其訴。原告林嗣雲不服，提起上訴，因有未預納裁判費及未委任訴訟代理人之情形，經本院於102年8月8日裁定命補正後，逾期仍未補正，本院遂以102年9月5日101年度訴字第493號裁定駁回其上訴確定。原告林嗣雲、劉泓志、楊岫涓等3人乃認本院上開裁定命其繳納上訴費用及委任律師始得上訴，明顯違憲及妨礙訴訟權，造成其權益損害，遂提起本件給付訴訟，合併請求損害賠償。
二、本件原告起訴主張略以：㈠原告林嗣雲對本院101年度訴字第493號判決提起上訴，本院
裁定命其繳納裁判費用及須委任律師，分明違憲，妨礙訴訟權。原告劉泓志、楊岫涓前為司法院釋字第711號解釋之聲請人，沒有律師證書，但法律知識不輸律師。惟行政訴訟法第241條之1第1項規定，上訴必須委任律師，將造成沒有律師證書之前司法院長林洋港及其他大法官也要請律師才能向最高行政法院提起上訴。而且該規定僅例外讓專利師、會計師可以當訴訟代理人，而醫師卻不能代理全民健康保險爭議案件？當事人沒錢請律師，採取律師強制代理後，就不能打官司了，等於剝奪國民訴訟權利及憲法保障之工作權，根本違反憲法第7條平等權、第15條財產權及第16條訴訟權之保障。
㈡為此依行政訴訟法第7條及第8條規定，提起本件行政訴訟，
並合併請求損害賠償等情，並聲明求為：⑴被告應比照司法院大法官書記處102年7月26日處大三字第1020019611號函發文修法（給付）廢止行政訴訟法第241條之1強制律師代理上訴之違憲法律；⑵被告應依司法院大法官審理案件法第5條提出釋憲，行政訴訟法第241條之1第1項上訴人即應委任律師為訴訟代理人是否違憲；⑶被告應該告發於臺灣臺北地方法院檢察署調查律師公會全聯會帳簿，比照最高法院檢察署調查牙醫公會帳冊，調查司法院是否接受律師公會行賄，司法院方制定圖利律師法律；⑷被告應賠償原告新臺幣5萬元。
三、被告答辯略謂：㈠原告聲請被告發函廢止行政訴訟法第241條之1關於行政訴訟
上訴案件律師強制代理法律規定，經核其性質應屬行政程序法第168條所規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向行政機關陳情」之範疇，按原告依該條規定，固得向被告提出陳情，然該條並未賦予原告有請求被告就其陳情事項為一定作為或准駁之權利，觀諸行政程序法第171條第1項規定即明。該條既未賦予原告有請求被告發函廢止行政訴訟法第241條之1規定之權利，自與行政訴訟法第8條規定不符，原告訴請被告作成此行政處分以外之其他非財產上之給付，即屬無據。
㈡「按法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確
信，認為有牴觸憲法之疑義者，各級法院得以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，業經本院釋字第371號解釋在案。其中所謂『先決問題』，係指審理原因案件之法院，確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言；……」業經司法院釋字第572號解釋揭櫫在案。職是，關於法官依據法律獨立審判，依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。僅在於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，始得先行聲請解釋憲法，以求解決。即聲請釋憲，要有所謂「先決問題」之審理原因案件之法院，確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言。雖本件原告主張，原告林嗣雲為本院101年度訴字第493號判決原告兼上訴人，上訴時被要求聘請律師，侵害原告憲法上所保障之訴訟權云云。惟立法者增訂行政訴訟法第241條之1，乃係考量行政訴訟之上訴審為法律審，上訴理由必須具體指摘高等行政法院判決有如何違背法令之情形，此須有專業法律素養者，始能勝任，立法者為貫徹法律審之功能，及保障當事人權益，乃參照民事訴訟法第466條之1第1項規定，於行政訴訟上訴審亦採律師強制代理。依上開立法理由觀之，該條規定不僅未謀圖利律師，而侵害原告憲法上所保障之訴訟權，毋寧更以此制度設計，貫徹上訴審作為法律審之功能，以實質保障原告訴訟權，俾實現憲法第16條維護人民訴訟上權益之意旨。就此而言，行政訴訟法第241條之1僅係立法者為貫徹上訴審作為法律審之功能及人民訴訟上權益所為之制度設計，並非最高行政法院受理本院101年度訴字第493號判決先決問題，甚且，原告林嗣雲自始未就該案提起上訴，最高行政法院法官亦無從審究該條是否有牴觸憲法之疑義。況且，原告若能釋明本件所爭執之法律具備上述要件，固可供最高行政法院或本院審理時之參考，惟大法官審理案件法第5條第2項僅規定法官就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得依職權裁定停止訴訟程序，並未明定原告有以法律為違憲請求法院聲請司法院大法官釋憲之請求權，是原告訴請依大法官審理案件法第5條第2項規定提出釋憲，亦屬無據。
㈢又國家賠償法之損害賠償訴訟，除依該法規定外，適用民事
訴訟法之規定，國家賠償法第12條定有明文。是依國家賠償法對國家賠償所生公法上爭議，應循民事訴訟程序救濟，非屬行政爭訟範圍。經查，原告主張行政訴訟法第241條之1規定律師強制代理，侵害其憲法第15條所保障之財產權，乃請求被告加以賠償，而依國家賠償法第12條規定，此種損害賠償之訴原則上應適用民事訴訟法之規定。至行政訴訟法第7條規定雖容許當事人於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償，惟此限於當事人另有行政訴訟合法繫屬於行政法院為前提，業經最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議在案。據此，本件原告所提行政訴訟既未能合法繫屬於行政法院，自無得資附麗之行政訴訟存在，則其單純依國家賠償法提起損害賠償訴訟，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟，尚無從依行政訴訟法第7條規定，合併請求被告賠償。
㈣在立憲者以憲法所建構之權力分立制度下，立法、行政司法
三權，各有其權限及執掌。立法權以抽象法規範，勾勒國家未來面貌，行政權則本於依法行政原則，積極處理當下關涉人民權益之具體事件，而司法權則本於不告不理原則，僅消極、被動地就過去所發生之具體事件，本於其獨立法定地位，就該事件予以認事用法，並依法作成公正之裁判。就此，刑事訴訟法第240條雖明定不問何人知有犯罪嫌疑，均得為告發，揭示任何人均有權利告發之意旨，惟本於上開說明，行使司法權之法院，本於不告不理原則，僅得扮演消極、被動之角色，自無從享有該條所賦予之告發權，否則將嚴重破壞憲法所建構之權力分立制度下，司法權與立法及行政權間之分際，是原告訴請被告就司法院受賄制定圖利律師之行政訴訟法第241條之1規定提出告發，顯屬無據。又縱刑事訴訟法第241條復規定，公務員因執行職務知有犯罪嫌疑者，應為告發，惟該條規定乃係基於公益之考量，明定公務員因執行職務知有犯罪嫌疑時，應為義務告發，該條並未賦予人民有請求行政機關將犯罪嫌疑人移送檢察官之公法上權利，是原告無權請求被告將原告所指之事告發於臺北地方法院檢察署，依行政訴訟法第8條規定，關於原告訴請命被告作成此行政處分以外之其他非財產上之給付，亦無所據。
㈤行政訴訟法第9條規定，人民提起「維護公益訴訟」，以其
所援引指摘行政機關「違法行為」之該「法律」有特別規定人民得依據該法律提起「維護公益訴訟」者為限。本件原告所提行政訴訟法第241條之1，並無一般人民得提起公益訴訟之特別規定，是原告亦不得依行政訴訟法第9條規定提起訴訟等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：原告請求被告應履行如上開聲明所示之給付，在法律上是否顯屬無據？
五、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之
事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」㈡復按行政訴訟旨在保障人民之權益，確保國家行政權之合法
行使，此稽之行政訴訟法第1條之規定至明。準此以論，人民須國家就具體事件違法行使公權力，致使其權益受損害，始得提起行政訴訟以求救濟。故人民向行政法院提起一般給付訴訟，若依現行法制並無賦予任何人民得向國家機關請求該項特定給付之公法上權利者，其起訴在法律上即屬顯無理由。再者，基於法治國家之權力分立原則，抽象性法律之制定乃國會之立法裁量權限，主管該法律執行之行政機關僅得基於法律之授權訂定法規命令，或依其權限或職權頒行行政規則，俾供所屬或下級機關知所遵照，原不具廢止法律之權責；而高等行政法院只得就其受理之具體公法上爭議事件行使審判權，亦無從廢止現行法律，更無對具體條文之規定是否牴觸憲法為解釋之權限；固然，行政法院就其受理之案件所應適用之法律或命令有牴觸憲法之疑義，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋，但仍應本於確信以判定其必要性，核屬其法定職權之行使，非謂對訴訟當事人負有應作為之公法上義務。況且在該具體案件裁判終結後，尤無再聲請釋憲之餘地。又不問何人知有犯罪嫌疑者，本得逕向偵查機關為告發，在法律上核無請求法院告發他人犯罪之請求權基礎。
㈢查本件原告林嗣雲乃在南投縣內執業之牙醫師，前因不服南
投縣政府未依其請求將南投縣牙醫師公會關於收取會員費用事項之決議予以撤銷，乃循序提起行政爭訟，經本院以101年度訴字第493號判決其敗訴後，提起上訴，未預納裁判費及未委任訴訟代理人，已據本院於102年8月8日裁定命補正後，逾期仍未補正，本院遂於102年9月5日裁定駁回其上訴確定等情，已據本院調取上開案卷核閱無訛，並有該事件之相關判決及裁定在卷可按（見本院卷第61至67頁）。則原告林嗣雲、劉泓志、楊岫涓等3人以上開情詞為由，提起本件行政訴訟，請求被告應比照司法院大法官書記處102年7月26日處大三字第1020019611號函發文修法（給付）廢止行政訴訟法第241條之1強制律師代理上訴之違憲法律；且應依司法院大法官審理案件法第5條提出釋憲，行政訴訟法第241條之1第1項上訴人即應委任律師為訴訟代理人是否違憲；並應告發於臺灣臺北地方法院檢察署調查律師公會全聯會帳簿，比照最高法院檢察署調查牙醫公會帳冊，調查司法院是否接受律師公會行賄，司法院方制定圖利律師法律等給付，按諸前開說明，核屬對於無公法上請求權基礎之給付為請求，其起訴即屬顯無理由。
㈣關於合併請求損害賠償部分：
按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。惟行政訴訟法第7條係基於訴訟資料共通原則，並避免分別訴訟易造成裁判歧異及達成訴訟經濟之目的而設，故依此規定併為之請求與資以合併之行政訴訟間具有一定之前提或因果關係，必其所提之行政訴訟獲致實體審勝訴判決，始得據為基礎事實以合併請求可言（最高行政法院97年度判字第988號判決意旨參照）。本件原告所提上開請求之一般給付既欠缺請求權，則合併請求損害賠償，於法亦顯屬無據，不能准許。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。其起訴為顯無理由，應予駁回。
七、另本件原告之訴關於被告司法院、最高行政法院部分，因本院不具管轄權，爰另行裁定移送於臺北高等行政法院裁判，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第107條第3項，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 18 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 2 月 18 日
書記官 凌 雲 霄