臺中高等行政法院判決
102年度訴字第442號103年3月20日辯論終結原 告 何樹松
何佳芳共 同訴訟代理人 楊明勳 律師
陳美螢 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師上列當事人間因地上物補償費事件，原告不服內政部中華民國102年8月22日臺內訴字第1020281900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件係被告辦理市地重劃拆除土地改良物查估補償，原告對其補償結果不服所提起之行政訴訟案件，原告之起訴狀原記載訴之聲明為「（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）訴訟費用由被告負擔。」，嗣於起訴狀繕本送達後，原告追加訴之聲明為「⒈先位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告對系爭土地上『黑板樹』之補償費，應作成准予按『臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準』中『參、觀賞花木』、『三、喬木類』、『黑板樹』類別予以估算之行政處分。⑶訴訟費用由被告負擔。⒉備位聲明：⑴被告就系爭土地上『黑板樹』之補償費，應按『臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準』中『參、觀賞花木』、『三、喬木類』、『黑板樹』之類別予以估算並發給原告何佳芳之補償費新臺幣（下同）784,388元及原告何樹松之補償費4,805,329元。⑵訴訟費用由被告負擔。」並主張因被告否認102年3月7日府授地價一字第1020035559號函（即原告前揭聲明所稱原處分）為行政處分，且本件係依行政訴訟法第5條第1項及第2項所提起之課予義務訴訟，故為上開追加聲明。經核其訴之追加，與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及資料，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許。
二、事實概要：被告為辦理臺中市第14期美和庄公辦市地重劃，經內政部核定後，被告據以民國（下同）98年11月20日府地劃字第0980290751號公告市地重劃計畫書、圖。嗣被告以100年6月21日府授地劃一字第1000110795號公告該市地重劃區第五工區應行拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊，公告期間自100年7月4日起至100年8月3日止共計30日；被告復以101年5月17日府授地劃一字第1010079301號公告該市地重劃區第五工區應行拆遷或清除之土地改良物查估補償複估清冊，公告期間自101年5月21日起至101年6月20日止共計30日。原告何樹松、何佳芳等2人為該重劃區內重劃前仁美段1500、1500-1及1500-2地號等3筆土地（以下並稱系爭土地）之使用人，原告以系爭土地地目非為林，黑板樹依被告查估基準規定屬喬木類，查估結果誤將其列為造林木，而未依據觀賞花木辦理補償為由，於101年6月5日向被告提出異議。被告於101年10月12日派員會同原告及亞興測量有限公司（下稱亞興公司）前往系爭土地會勘，會勘結論認定以造林木之補償費估列並無不妥，並以101年10月22日府授地劃一字第1010186209號函附會勘紀錄查復原告。原告再提出異議，被告將本案提交臺中市地價及標準地價評議委員會102年第1次會議復議，復議後該委員會決議「維持原委託查估公司之查估成果辦理補償。」被告乃以102年3月7日府授地價一字第1020035559號函（下稱原處分）檢送上開會議紀錄副知被告所屬地政局及地政事務所，被告所屬地政局另以102年3月8日中市地劃一字第1020008819號函檢送上開會議紀錄予原告，嗣被告以102年3月12日府授地劃一字第1020042562號函通知原告應於102年4月1日前至被告所屬地政局領取補償費，逾期未領即依法辦理提存。原告不服原處分、被告102年3月12日府授地劃一字第1020042562號函，提起訴願，並主張：原告於80年代初於系爭土地種植黑板樹苗，經投下大量人力及成本始有今日面貌，被告以本案經101年10月12日實地會勘，亞興公司參照臺北高等行政法院96年度第1868號判決認定應以造林木之補償費估列，惟該判決係新竹縣政府辦理徵收補償農作物之查估基準，依臺中市之查估基準應估列為觀賞花木，被告將其歸類為造林木而以低廉價格補償，造成原告重大損失；又被告創設查估基準未列之標準將黑板樹認定為造林木，顯非合法云云，惟經訴願機關將原處分部分訴願駁回，其餘部分訴願不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……
二、訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第3項第2款定有明文。查原告係原處分未依「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中觀賞花木類別中之「黑板樹」辦理補償顯有違法應予撤銷，今變更聲明為：⒈先位聲明：被告對系爭土地上「黑板樹」之徵收補償費，應作成准予按「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別予以估算之行政處分。⒉備位聲明：被告就系爭土地上「黑板樹」之徵收補償費，應按「臺中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別予以估算並發給徵收補償費5,589,717元。揆諸上述規定，原告前揭所為訴之聲明變更、追加，均在請求應依據「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中之「黑板樹」類別計算徵收補償費，是請求之基礎均屬相同，均無不合，應予准許，合先敘明。
（二）原處分類似於多階段行政處分之概念，而得對之請求行政救濟：
⒈按「權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（
市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」土地徵收條例第22條第3項、第2條有所規定。準此，於本案關於農作改良物徵收補償價額處分，僅被告始具作成該徵收補償行政處分之權能，應屬甚明。
⒉又按「營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之
必要，係由財政部決定，內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政處分，得對之請求行政救濟。」行政法院83年3月份庭長、評事聯席會議可資參照，顯見是否屬行政處分「外部性」要件應從寬認定，俾免人民訴訟權未受完整保障。
⒊查本件徵收補償處分依據土地徵收條例之規定，僅被告始
得為之，且依據原處分檢送之地價及標準地價評議委員會102年第1次會議紀錄，其係針對系爭土地農作改良物查估補償價額應異議人主張所為之決議，會議決議要屬具體事件，而被告本於得作成徵收補償處分之行政機關，遂於原處分說明二、記載：「……請依會議決議辦理」，此一發生單方、同時使原告受其意思拘束的直接法律效果，並記載「……如有函知陳情人或當事人之需要，請提案單位依會議決議逕復。」再授權被告所屬地政局將地價及標準地價評議委員會102年第1次會議紀錄函知原告，補充被告應將處分送達原告之手段，從而，被告縱未將原處分以正本或副本之方式送達原告，然其係以分層負責之規劃，授權被告所屬地政局送達，則應認原處分因被告所屬地政局代為送達而業經補正，故而，若不許原告對原處分提起行政救濟，恐與憲法保障人民訴訟權之意旨未合。
（三）系爭土地非屬「林班地」、「原住民保留地」亦非政府公告之「山坡地」範圍內，土地登記謄本登載及分區並非作為林業用地使用。系爭土地早年主要種植水稻，收益不高。後因被告將黑板樹選為臺中市市樹，廣泛栽種於公園、綠地及行道樹。地主為配合及響應被告政策進行黑板樹栽種推廣，因此於80年代初購買黑板樹樹苗進行栽種，希望樹苗長成後能賣得好價錢，取代因種植水稻經濟效益不佳之情形。早期也零零星星賣出部分黑板樹供他人種植，這也是基地內部分面積未種植的主要原因。後來黑板樹乏人問津，養護照顧至今，卻血本無歸。
（四）農業主管機關80年6月5日制訂「獎勵農地造林要點」第3點規定：「農地造林應以集團造林為原則，其面積除特殊地區經本會核准者外，每一集團不得少於10公頃。」系爭土地總面積並未達上述農地造林標準，故原處分將系爭土地上之黑板樹認定為造林木，於法無據。
（五）行政院農業委員會獎勵農地造林樹種一覽表中，黑板樹的備註說明為「景觀為主」。依據「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」，參、「觀賞花木」之喬木類，「黑板樹」係在列舉種類內；反觀查估標準貳、「茶樹及竹木部分」共列舉10種類造林木，「黑板樹」並未在列舉樹種內。參諸法規訂有列舉規定，應適用列舉規定，殆無疑義，則被告捨上開查估標準，反以與本案無關連、事實亦不相同之法院判決為本案認定標準，顯已嚴重侵害原告之法律上利益。
（六）本案查估工作將同樣種植於系爭土地仁美段1500-1及1500-2地號之黑板樹，部分列於景觀木，部分列於造林木。針對同一地號之相同樹種竟有不同之補償標準，似有不妥之處。
（七）被告主張系爭土地上之黑板樹應以造林木之類別辦理補償，理由無非認「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」僅先就植物種類先予定性，實際究屬景觀花木或造林木，依據內政部96年1月16日臺內字第0000000000函意旨應個案判斷，並參照臺北高等行政法院96年度訴字第1868號判決之判斷標準，認定系爭土地上之黑板樹應以造林木類別計算補償費云云。然查：
⒈「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷
移費查估基準」並非僅以植物種類區別造林木或景觀花木：
⑴查「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補
償遷移費查估基準」林木類造林木之規定：「樟樹：每公頃種植株數3,000株。胸徑38公分以上，每株補償單價5,040元；胸徑32-36公分以上，每株補償單價2,066元；胸徑26-30公分以上，每株補償單價1,434元；胸徑20-24公分以上，每株補償單價703元；胸徑14-18公分以上，每株補償單價273元；胸徑8-12公分以上，每株補償單價57元；胸徑4-6公分以上，每株補償單價39元。」附註另規定：「一、以實地林況株數計算補償費，但每公頃種植株數超過表列數量，其超過部分不予補償。」反觀觀賞花木之喬木類之規定：「黑板樹：每10公畝種植數額數量：株或欉：5公分以上200株；未滿5公分400株。胸徑35公分以上，單價16,500元；胸徑30公分以上未滿35公分，單價11,500元；胸徑25公分以上未滿30公分，單價8,600元；胸徑20公分以上未滿25公分，單價5,700元；胸徑15公分以上未滿20公分，單價3,200元；胸徑10公分以上未滿15公分，單價1,350元；胸徑5公分以上未滿10公分，單價450元；高度1.5公尺以上，單價160元；高度0.5公尺以上未滿1.5公尺，單價40元；高度未滿0.5公尺，單價10元。」是以，「臺中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」於造林木與觀賞花木除以植物種類區別外，尚以每單位面積上之株數作為計算補償費之最大數量，顯見「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」就景觀木、造林木係以植物種類及種植密度併予認定，若已歸類為觀賞花木類別，且單位面積種植密度未高於規定，則應無理由認定系爭土地上黑板樹非屬景觀木，被告稱「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」就景觀木或造林木未定有區別標準，實屬錯誤。
⑵又查系爭土地上之黑板樹，其植物種類即已歸類為「臺
中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中觀賞花木類之喬木類別中，且系爭土地上之栽種密度亦均低於該類規定之數量（規定單位種植數量：5公分以上200株/10公畝；未滿5公分400株/10公畝），則不論植物種類或栽種密度均合於該類別之規定，被告逕以法所無之規定認應以造林木類別辦理補償顯屬無據。系爭土地上之黑板樹栽種密度整理如下：
①仁美段1500地號：土地面積6,282.2平方公尺；依規
定5公分以上之種植株數為1,256株、未滿5公分之種植株數為2,512株；實際種植株數則為1,109株。
②仁美段1500-1地號：土地面積2,910平方公尺；依規
定5公分以上之種植株數為582株、未滿5公分之種植株數為1,164株；實際種植株數則為163株。
③仁美段1500-2地號：土地面積1,961平方公尺；依規
定5公分以上之種植株數為392株、未滿5公分之種植株數為784株；實際種植株數則為115株。⒉臺北高等行政法院96年度訴字第1868號判決不得援引作為
本案判斷景觀木或造林木之依據：查由該判決之記載：「揆諸以上各規定，均未直接就系爭如附表所示之黑板樹、朴樹、構樹、柳樹及烏等規定其補償標準，更未對如何判斷何為造林木及何為觀賞花木（景觀木）為規定，致生查估補償之困難……」足徵該案判決時，相關各規定並未就黑板樹之補償有所規定，且未就黑板樹應分類為景觀木或造林木有所規定，遂依據種植位置及密度予以認定，顯與本案發生徵收補償時，「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」業將黑板樹明白列於景觀木類別之情形不同，甚明定種植密度每10公畝種植數量5公分以上200株、未滿5公分400株之範圍內均予補償，反面解釋，應認凡植物種類為黑板樹，種植密度合於前述規定，均應屬「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」規定景觀木之情形，準此，該判決與本案發生時之各項規定已有不同，自不得援引作為本案判斷景觀木或造林木之依據。
⒊原告種植黑板樹之目的並非在造林，且種植土地並非作為
林業用地，縱依據內政部函亦不足認定系爭土地上之黑板樹為造林木（按依據內政部函係以種植密度與土地區位區別景觀木或造林木），惟查，系爭土地非屬林班地、原住民保留地，亦非政府公告之山坡地範圍，土地登記謄本登載及分區亦非林業用地，土地區位尚不足認其上之黑板樹屬造林木，又種植密度究以每單位面積上有多少株數始屬植栽密度高，未見有任何客觀依據，則本應回歸「臺中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」觀之，而如前所述，系爭土地上黑板樹之栽種密度亦均低於該類規定之數量，是若認符合「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」栽種密度之黑板樹係屬造林木，則無異使「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」之規範形同具文。
（八）退步言之，若鈞院認原處分僅屬行政內部行為，則被告怠為徵收補償處分，致使原告無從依據「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「
參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別取得徵收補償費，是請求判命被告如備位聲明：按若如被告答辯所稱原處分僅屬行政內部行為，然依據土地徵收條例第22條第3項、第2條之規定，原告始屬得做成徵收補償處分之行政機關，又參照臺中高等行政法院101年度訴字第67號判決意旨：「原告不服查處結果，於100年5月16日向被告提出復議，經被告提請臺中市地價及標準地價評議委員會決議，仍依據提案單位初核之意見，維持原處分，被告並以100年8月23日府授地用字第1000163799號函復原告。」顯見於地價及標準地價評議委員會決議以提案單位意見維持原處分，因被告始具做成行政處分之權能，故應正本或副本之方式函復原告，俾使行政處分生效，然查，被告既不爭執原處分係屬行政內部行為，則被告就原告請求應以「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別計算徵收補償費之請求，未於時限內作成決定，致原告無從取得法律規定應給予之徵收補償費，法律上利益難謂無受損害，是請求被告應為如備位聲明所載之行政處分，至被告應以「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別計算徵收補償費之理由。
（九）被告依「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別予以估算應再發給原告徵收補償費5,589,717元：按被告目前補償黑板樹之總金額為1,015,833元，扣除1500-1地號、1500-2地號兩株黑板樹分別以觀賞木16,500元、25,000元補償外，其餘黑板樹均以造林木比照樟樹進行補償，總金額為974,333元。而前揭比照造林木樟樹類別補償之黑板樹，實應回歸「臺中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」進行補償估算，然因被告遲未提出測量公司就系爭土地上黑板樹各棵樹胸徑之測量資料，故暫以測量公司複估之樹木級距及數量資料，以黑板樹之類別計算補償總金額應為6,564,050元，扣除被告已補償974,333元，故被告應再發給徵收補償費5,589,717元。蓋若被告系爭土地上黑板樹之各級距株數有所意見，系爭資料為被告所持有中，當應如實提出，以利原告計算補償實際金額。
（十）系爭土地上黑板樹，依「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」之分類應屬「觀賞花木」類別：
⒈被告稱系爭土地上黑板樹為大面積種植、非種植在公園、
住家庭園內有修剪，依「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」第10點規定認屬造林木云云，然依「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」、「喬木類」、「黑板樹」係以每10公畝（即1,000平方公尺）為查估單位，數量更分別以5公分以上每10公畝200株，未滿5公分每10公畝400株為上限，足見「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」就觀賞花木之認定亦「未」限制不得以大面積種植，且依常理判斷，若「臺中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」限制觀賞花木僅得種植於住家庭園，臺灣能有多少人民有10公畝之住家庭園，前開規定怎可能以10公畝為單位進行查估？又縱臺灣人民有10公畝之住家庭園，怎可能同時於住家庭院種植200株黑板樹？顯見「臺中市政府辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」於訂定時並無限制觀賞花木不得於田野間大面積種植，或僅限種植於公園、庭園內，被告以系爭土地上黑板樹為大面積種植、非種植在公園、住家庭園內逕認應依造林木類別進行補償，顯屬增加法所無之限制，且已逾越法定裁量範圍，嚴重違背人民之合理信賴。
⒉退步言之，縱認大面積種植即非屬觀賞花木（原告仍否認
之），「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」、「喬木類」、「黑板樹」係以每10公畝（即1,000平方公尺）為查估單位，數量更分別以5公分以上每10公畝200株，未滿5公分每10公畝400株為上限，顯見黑板樹歸類為造林木之情形，至少應以種植數量超過前開規定情形始屬之，然系爭土地上黑板樹種植數量均低於前開規定情形，惟被告刻意忽視「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」已對大面積種植訂有客觀標準，逕以主觀未明之標準認定本件黑板樹為大面積種植應以造林木類別進行補償，實有重大錯誤。
⒊再者，如103年1月15日庭呈系爭黑板樹為被告移植之照片
，被告亦係將該等黑板樹移植至路邊作為觀賞花木使用，何以得認系爭黑板樹為造林木，況若允許被告得以造林木之低價徵收系爭黑板樹，再由被告以觀賞花木用途利用系爭黑板樹，無異變相允許國家機關強取豪奪人民財產，亦已侵害憲法所保障人民之財產權。
⒋又縱認系爭黑板樹屬造林木類，亦應以市價進行補償，而
不得以樟木類計算補償費。高雄高等行政法院101年度訴字第178號判決：「……國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之自由形成空間（司法院釋字第579號解釋參照）。又被徵收財產權之補償通常係指補償其實體損失（權利損失），即被徵收而被剝奪之標的物價值而言。」參其意旨，查如103年1月15日庭呈「2011公共工程常用植栽手冊」胸徑4至6公分黑板樹產地價格為70 2元、胸徑6至8公分高黑板樹產地價格為1,150元、胸徑8至10公分黑板樹產地價格為1,510元，惟被告卻以樟數類別進行補償，致使4至6公分僅補償39元、8至12公分高則補償57元，顯與原告實體損失大不相當，難謂合於誠信原則。
（十一）綜上所述，本案查估結果誤將本區所種植之黑板樹列為造林木，而非依據「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」所列舉之「觀賞花木」辦理，且本案並無搶植或濫種之情事，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項及第1項規定提起課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈先位聲明（依行政訴訟法第5條第2項規定提起之課予義務訴訟：
⑴訴願決定駁回原告部分及原處分均撤銷。
⑵被告對系爭土地上「黑板樹」之補償費，應作成准予
按「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別予以估算之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明（依行政訴訟法第5條第1項規定提起之課予義務訴訟：
⑴被告就系爭土地上「黑板樹」之補償費，應按「臺中
市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別予以估算並發給原告何佳芳之補償費784,388元及原告何樹松之補償費4,805,329元。
⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）程序部分：⒈原告先位聲明請求撤銷被告102年3月7日府授地價一字第1
020035559號函，惟查：凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，此類行為首推行政內部行為（Verwalungsinterna）……」（參照吳庚著行政法之理論與實用，增訂9版，第328頁）。按「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」此有最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）41年判字第15號判例即明此意旨。經查，原告就系爭函文提起行政訴訟，該函文內容略以：「主旨：檢送本市10 2年2月7日召開地價及標準地價評議委員會102年第1次會議記錄1份，請查照。說明：……二、副本抄送本市各地政事務所，請依會議決議辦理，不另行文；另抄送提案單位（含提案單及決議），如有函知陳情人或當事人之需要，請提案單位依會議決議逕復。」系爭函文核其性質為內部行為，且為事實行為，並非行政處分，原告等亦非前揭系爭函文之正副本受文者，系爭號函對於原告之權利並未發生得喪變更之法律效果，難認對原告有何權利或法律上利益造成損害，揆諸首揭規定及判例意旨，原告就系爭函文提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
⒉原告備位聲明主張被告就系爭土地上黑板樹補償費應以「
觀賞花木」、「喬木類」、「黑板樹」類別為請求，未於時限內做成決定，提起行政訴訟，其依據似為行政訴訟法第5條第1項訴訟類型（怠於處分之訴），惟此依據行政訴訟法第5條之規定，仍應提起訴願程序，原告就此亦未提出訴願，恐難合乎訴訟要件。再查，被告已就原告之請求被告所屬地政局另以102年3月8日中市地劃一字第1020008819號函查復原告及訴外人何佳儒，並檢附上開異議案件地價評議委員會覆議之結果，並無原告所指未於時限內做成決定，原告備位聲明，亦難謂合法。
（二）按平均地權條例第62條之1規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之……」又市地重劃實施辦法第38條規定：「依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。土地改良物所有權人或墓主不於規定期限內自行拆除或遷葬者，其補償金額依左列規定處理：一、代為拆除費用應在土地改良物拆除補償金額內扣回。二、代為遷葬費用在墳墓遷葬補償金額內扣回。三、經依前二款規定扣回後，如有餘額，依法提存；其無法扣回者，依行政執行法規定向義務人徵收之。土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」又農作改良物徵收補償費查估基準第3點規定：「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：……（二）觀賞花木：1.椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算……（三）造林木：1.無利用價值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2.有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理……」第11點規定：「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。」被告94年5月20日公布施行臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準，其中茶樹及竹木部分之林木類造林木規定：「樟樹：胸徑38公分以上，每株補償單價5,040元；胸徑32-36公分，每株補償單價2,066元；胸徑26-30公分，每株補償單價1,434元；胸徑20-24公分，每株補償單價703元；胸徑14-18公分，每株補償單價273元；胸徑8-12公分，每株補償單價57元；胸徑4-6公分，每株補償單價39元。」觀賞花木部分之喬木類規定：「黑板樹：胸徑35公分以上，單價16,500元；胸徑30公分以上未滿35公分，單價11,500元；胸徑25公分以上未滿30公分，單價8,600元；胸徑20公分以上未滿25公分，單價5,700元；胸徑15公分以上未滿20公分，單價3,200元；胸徑10公分以上未滿15公分，單價1,350元；胸徑5公分以上未滿10公分，單價450元；高度1.5公尺以上，單價160元；高度0.5公尺以上未滿公尺，單價40元；高度未滿0.5公尺，單價10元。」觀賞花木部分之附註規定：「1.⑴密植花木不分種類，一律按面積給予補償費……⑵庭院內之花木得視園藝造景情形，核實勘估補償……6.喬木類部分：黑板樹、構樹……等，由直轄市或縣（市）政府按當地苗木費、運費、移植費等因素查價，並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料後依本基準第11點規定辦理……」
（三）原告起訴主張系爭土地上種植黑板樹，依（前）行政院農業委員會獎勵農造林樹種一覽表黑板樹備註說明以「景觀為主」，而臺中市補償遷移費查估基準屬觀賞花木喬木類，被告將系爭土地上之黑板樹部分列於景觀木，部分列造林木，似有不妥云云。惟查，依據內政部96年1月16日臺內地字第0960009048號函示略以：「景觀花木與造林木如何區分乙節，係屬實務執行問題，補償依據需參酌標的物之用途、土地區位等情況，就個案予以審認……」上開臺中市補償遷移費查估基準雖將黑板樹列為觀賞花木類，然此為單就植物種類先予定性，惟實際為景觀花木與造林木，仍需依據前開內政部函釋辦理，故臺中市補償遷移費查估基準第10點即規定：「遇有特殊植栽之情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員評定之……」而非單就樹種予以區別，否則將造成民眾廢除原農田之耕種針對成長數度快、種植成本低之數種大規模搶種以獲取高額補償金，顯不合理，原告對查估補償規定之本旨，容有誤解。
（四）關於系爭土地上種植黑板樹，被告於101年5月17日以府授地劃一字第1010079301號公告補償清冊，原告對於其於該重劃區內系爭土地種植黑板樹之查估補償價額不服，於公告期間提出異議。經查：被告依據上開臺中市補償遷移費查估基準第10點委託訴外人亞興公司就系爭土地進行查估會勘，此有被告101年10月22日府授地價一字第1010186209號函檢附會勘紀錄可證，並提請臺中市地價及標準地價評議委員會評定，委員會於101年第5次會議審議決議請查估單位提供系爭土地近20年不同時期空照圖等資料再提會討論，此有被告101年12月20日府授地價一字第1010225691號函檢附臺中市地價及標準地價評議委員會101年第5次會議紀錄可證由實地拍攝之照片及調閱79、84、89、94年間之空照圖所示，其實際種植情形確屬非住家庭園且植栽密集度高，故認定以「造林木」之補償費估列，再送臺中市地價及標準地價評議委員會102年第1次會議決定維持亞興公司查估成果辦理，系爭土地黑板樹以成林大片種植於系爭土地上，種植地點非於住家庭園內以圍籬圈圍之方式栽種，又其種植密度高，與景觀花木係種植於住家庭園內有修剪者不同，被告參酌臺北高等行政法院96年度訴字第1868號判決之標準，考量黑板樹種植地點及種植情形之實際狀況區分為景觀木及造林木，認其種植之黑板樹大部分屬造林木，參考查估基準造林木樟樹依其胸徑大小之每株補償單價，以實地林況株數予以計價補償；另就胸徑50公分以上未滿80公分之黑板樹，認定係屬觀賞花木之老樹，以1株25,000元查估補償，業已考量系爭土地上黑板樹之實際種植情形分別認定之，縱認系爭函文為行政處分，揆諸上開法令規定，原處分並無不合。
（五）關於農作改良物徵收補償費查估基準中觀賞花木與造林木之區別標準，按「……按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，因此國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之自由形成空間（司法院釋字第579號解釋參照）。又被徵收財產權之補償通常係指補償其實體損失（權利損失），即被徵收而被剝奪之標的物價值而言。有關農作改良物之補償費，土地徵收條例第31條第3項明定係由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。內政部據此訂定農作改良物徵收補償費查估基準，揆其內容，並非僅以農作改良物之種類為補償費之查估依據，尚以其種植原因及用途為不同之計價，例如在觀賞花木之外，另訂造林木補償費之查估基準，即是考量觀賞花木與造林木分屬農業園藝及林業造林，二者投入成本及回收時間長短並不相同，價值即屬有別，因而分訂其查估補償基準，核與徵收補償係補償被徵收標的價值之意旨無違。而臺南縣農作補償查估基準亦是基於土地徵收條例第31條第3項所訂定，其中針對觀賞花木與造林木加以區別補償，亦與內政部訂定農作改良物徵收補償費查估基準相同，自得適用。是以，農作改良物徵收補償費查估基準及臺南縣農作補償查估基準，既在觀賞花木外另訂造林木之查估補償基準，解釋上，任一樹種，可作觀賞花木，亦可用以造林，然其種植原因及用途，若係出於造林之目的而種植，即應認定為造林木，並據以辦理查估補償。」此有高雄高等行政法院101年訴字第178號判決可資參照。再按內政部96年1月16日臺內地字第0960009048號函：「有關辦理徵收土地上之農林作物查估補償，景觀花木與造林木應如何區分乙節，屬實務執行問題，仍請貴府參酌標的物之用途、土地區位等情況，就個案予以審認。如遇有認定之困難或產生糾紛時，並可依農作改良物徵收補償查估基準第10點辦理。
」（查估基準第10點規定：遇有特殊植栽之情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員評定之。）而新竹縣政府88府農林字第75905號函則認：「有關觀賞花木之認定係以種植在公園、住家庭園內有修剪為基準，造林木不宜以庭園木相關價格計價。」又於91年10月15日府農務字第0910110364號函重申：「本徵收範圍內之樹種其補償費計價應以實際種植地點之現場勘查為分類依據，以觀賞木計價者應以種植在公園住家庭園內有修剪為基準……」（參見臺北高等行政法院96年度訴字第1868號判決理由，上開判決亦經最高行政法院99年度裁字第1348號上訴駁回確定）其區別標準亦符合前揭判決意旨。就本案黑板樹之查估，被告依據卷內臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準中農作改良物徵收補償費查估基準第10點：「遇有特殊植栽之情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員評定之……」規定，委由第三人亞興測量有限公司就系爭土地進行查估會勘，並經請臺中市地價及標準地價評議委員評定由現場實地拍攝之照片並調閱79、84、89、94年間之各時期空照圖所示，現場黑板樹種植情形屬於田野間大面積種植，而非種植在公園、住家庭園內有修剪等可被認定屬觀賞花木之形式，故臺中市地價及標準地價評議委員評定以「造林木」之補償費估列，揆諸前揭判決、內政部函釋及農作改良物徵收補償查估基準，並無違法。
（六）至於原告另以系爭土地種植密度低於該類規定之數量為由，主張不應以造林木為認定云云，惟查：依據農作改良物徵收補償查估基準第7點規定：「農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準。但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償。」系爭土地黑板樹種植密度固低於該種類單位面積栽培限量，此僅為系爭土地之黑板樹數量符合補償所訂之限度，與認定其為觀賞花木或造林木而定補償基準，究屬不同層次之問題，原告上開主張，自無足採。
（七）系爭土地上，經查估之黑板樹屬造林木比照樟樹補償金分別為733,790元、139,662元、100,881元，以上共計974,333元，而系爭土地中1500-1地號、1500-2地號各有一株黑板樹經查估後認定為觀賞花木，分別核定補償16,500元、25,000元其認定之依據乃該2棵黑板樹樹齡較老，且種植於房屋旁非種值於黑板樹林位置中，故該2棵黑板樹參酌標的物之用途、土地區位等情況得認定為觀賞花木，因黑板樹生長迅速，種植成本較低，故近來亦常發生黑板樹被控浮報為景觀木補償疑似違法案件，以本案之事實，亞興公司對於系爭土地上黑板樹為造林木或觀賞花木認定，實相當嚴謹公平，並無違誤。本案經查估之黑板樹屬造林木之理由已如歷次書狀所述，依據卷內臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準，林木類：造林木補償計算表中並未列黑板樹，然該表附註欄即載明：「……二、本表未列之其他造林得比照同屬最近樹種，不能比照者，得專案查估。」查黑板樹與樟樹均屬常綠喬木，而依據上開計算表中，常綠喬木又以樟樹每株補償單價最高，故本件即依此比照樟樹為本案補償之依據。承上所述，臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準中關於造林木補償計算表中，已針對該表未列之其他造林得比照同屬最近樹種擇優辦理，而原告所提出公共工程植栽手冊中，所提出黑板樹之市價，其乃針對產地單株價格計算，非針對造林價格，自與臺中市徵收補償遷移費查估基準規定不符，故難依此為補償基準。又依據臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準第3條規定：「……農作改良物，依該農作改良物徵收補償費之50％發給遷移費。」本件並非以原告遷移補償（即查估補償費價50％），自得由被告徵收後處分之，原告依此主張被告違法，容有誤解。
（八）又依據上開臺中市徵收補償遷移費查估基準六、林木類：造林木補償計算表中並未列黑板樹，然該表附註欄即載明：「……二、本表未列之其他造林得比照同屬最近樹種，不能比照者，得專案查估。」查黑板樹與樟樹同屬於科學分類上均屬植物界中被子植物門之雙子葉植物綱，而上開造林木補償計算表中，楓樹亦屬植物界中被子植物門之雙子葉植物綱。然查，黑板樹與樟樹同屬常綠大喬木，而楓樹則屬夏綠喬木或灌木，又常綠喬木指具有明顯主幹，且在胸高以上才有分枝出現，樹高都在5公尺以上之樹，樹高在5至9公尺稱為小喬木，樹高在18公尺以上稱大喬木，灌木指不具明顯主幹，且在近面處就有分枝出現，樹高在5公尺以下之樹。故第三人亞興公司查估會勘，經請臺中市地價及標準地價評議委員會評定後，則依據上開臺北高等行政法院96年度訴字第1868號判決理由，以最近樹種，且依據上開計算表中，常綠喬木又以樟樹每株補償單價最高，故本件黑板樹比照樟樹為本案補償之依據，系爭土地上，經查估之黑板樹屬造林木比照樟樹補償金分別為733,790元、139,662元、100,881元，以上共計974,333元，因黑板樹生長迅速，種植成本較低，故近來亦常發生黑板樹被控浮報為景觀木補償疑似違法案件，實有誤解內政部所訂農作改良物徵收補償費查估基準等相關規定，以本案之事實，查估公司對於系爭土地上黑板樹為造林木或觀賞花木認定，實相當嚴謹公平，並無違誤。
（九）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告101年10月22日府授地劃一字第1010186209號函、101年12月20日府授地劃一字第1010225691號函、102年3月12日府授地劃一字第1020042562號函、98年11月20日府授地劃字第0980290751號公告、100年6月21日府授地劃一字第1000110795號公告、101年5月17日府授地劃一字第1010079301號公告、臺中市地價及標準地價評議委員會101年第5次、102年第1次會議紀錄、94年第1次評議通過臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準、臺中市第14○○○區○○○段1500-1等地號上農作改良物查估補償異議案101年10月12日會勘紀錄、會勘簽到簿、原告何樹松、何佳芳等2人101年6月5日臺中市第14期市地重劃（第5工區）地上物異議書、調查日期99年7月22日臺中市第14期市地重劃（第5工區）農林作物查估調查表（復估）、訴外人亞興公司查估系爭土地上黑板樹補償復議卷、系爭土地土地登記第二類謄本、現場照片影本、空照圖影本、2011公共工程植栽手冊、系爭土地上黑板樹移植後栽植位置示意圖、移植後現場照片影本、黑板樹移植前後對照照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭黑板樹究竟為「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中所定之造林木或是觀賞花木？又被告比照查估標準中樟樹造林木單價計算該黑板樹補償費，是否適法妥當？茲分述如下：
（一）按，行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又司法院釋字第423號解釋略為：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」經查，原告對於被告101年5月17日府授地劃一字第1010079301號公告該市地重劃區第五工區應行拆遷或清除之土地改良物查估補償複估清冊，原告不服提出異議，經被告於101年10月12日派員會同原告及亞興公司前往系爭土地會勘，會勘結論認定以造林木之補償費估列並無不妥，並以101年10月22日府授地劃一字第1010186209號函附會勘紀錄查復原告，原告再提出異議，被告將本案提交臺中市地價及標準地價評議委員會102年第1次會議復議，復議後該委員會決議「維持原委託查估公司之查估成果辦理補償。」被告乃以原處分檢送上開會議紀錄副知被告所屬地政局及地政事務所，被告所屬地政局另以102年3月8日中市地劃一字第1020008819號函檢送上開會議紀錄予原告，為前開所確認之事實。上開原告對於系爭土地改良物查估補償公告不服，循序提出異議及復議，核屬依土地徵收條例第22條規定於提起行政救濟前之必要先行程序（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照），是前揭臺中市地價及標準地價評議委員會102年第1次會議「維持原委託查估公司之查估成果辦理補償」復議結果，經被告檢送上開會議紀錄副知被告所屬地政局及地政事務所，並經該地政局以102年3月8日中市地劃一字第1020008819號函檢送上開會議紀錄予原告時，自已符合行政機關針對特定具體之公法事件所為之單方行政行為及對外發生法律上效果等要件，是原處分係屬為行政處分無疑。雖原處分未直接送達原告，但事後經被告所屬地政局轉送時當已對外發生法律上效果，故已非單純之內部行為，而原告對於原處分書有所不服，即應自收到時點起算其法定救濟期間，是原處分經由被告所屬地政局輾轉送達原告，僅生法定救濟期間何時開始起算之問題，並不因此影響原處分仍屬行政處分之本質。從而，被告主張「系爭函文核其性質為內部行為，且為事實行為，並非行政處分，原告亦非前揭系爭函文之正副本受文者，系爭號函對於原告之權利並未發生得喪變更之法律效果，難認對原告有何權利或法律上利益造成損害。」云云，容屬誤會，合先敘明。
（二）次按「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」平均地權條例第56條第4項、第62條之1分別定有明文。另依平均地權條例第56條第4項授權所訂定之市地重劃實施辦法第1條規定：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第56條第4項訂定之。」38條規定：「依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。土地改良物所有權人或墓主不於規定期限內自行拆除或遷葬者，其補償金額依左列規定處理：一、代為拆除費用應在土地改良物拆除補償金額內扣回。二、代為遷葬費用在墳墓遷葬補償金額內扣回。三、經依前2款規定扣回後，如有餘額，依法提存；其無法扣回者，依行政執行法規定向義務人徵收之。土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」另「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：……（二）觀賞花木：1.椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。……（三）造林木：
1.無利用價值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2.有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理……」「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。委託之查估費用由需用土地人負擔。」「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。」則為農作改良物徵收補償費查估基準第3點、第10點、第11點所明定。又行為時臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準中，有關貳、茶樹及竹木部分之林木類造林木規定：「樟樹：胸徑38公分以上，每株補償單價5,040元；胸徑32-36公分，每株補償單價2,066元；胸徑26-30公分，每株補償單價1,434元；胸徑20-24公分，每株補償單價703元；胸徑14-18公分，每株補償單價273元；胸徑8-12公分，每株補償單價57元；胸徑4-6公分，每株補償單價39元。」而觀賞花木部分之喬木類則規定：「黑板樹：胸徑35公分以上，單價16,500元；胸徑30公分以上未滿35公分，單價11,500元；胸徑25公分以上未滿30公分，單價8,600元；胸徑20公分以上未滿25公分，單價5,700元；胸徑15公分以上未滿20公分，單價3,200元；胸徑10公分以上未滿15公分，單價1,350元；胸徑5公分以上未滿10公分，單價450元；高度1.5公尺以上，單價160元；高度0.5公尺以上未滿公尺，單價40元；高度未滿0.5公尺，單價10元。」上開直轄市或縣（市）政府辦理市地重劃，因重劃而拆除土地改良物應予補償，中央法規僅規定其補償數額，應由直轄市或縣（市）政府查定之，至於其拆除補償之標準為何並未明文規定；而上開事務亦非地方制度法所規定屬於直轄市或縣（市）之自治事項，或依法律、上級法規或規章規定，交付辦理之委辦事項，且被告亦未制定相關具體補償標準之單行法規辦理。因此，被告依據前揭平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條所規定補償數額應由直轄市或縣（市）政府查定之意旨，參酌辦理市地重劃而拆除土地改良物應予補償，與政府辦理公共徵收拆除土地改良物應予補償之性質接近，乃援用行為時內政部所訂定之農作改良物徵收補償費查估基準及臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準，作為本件查估補償之依據，經核尚無不合。
（三）本件原告從行政救濟階段開始，迄至本院審理時，均未否認被告就系爭黑板樹植栽面積、數量及胸徑等有關查估調查之結果，僅爭執系爭黑板樹應屬觀賞花木，被告認定為造林木，並依其標準計算補償費，應有違誤等語。然查，臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準及其所依據之內政部所訂定之農作改良物徵收補償費查估基準，均並未對黑板樹是否為造林木或觀賞花木（景觀木）有所規定，惟依以下說明，應認其為造林木，而非觀賞花木：
⒈內政部於96年1月16日臺內地字第0960009048號函示略以
：「有關辦理徵收土地上之農林作物查估補償，景觀花木與造林木應如何區分乙節，屬實務執行問題，仍請貴府參酌標的物之用途、土地區位等情況，就個案予以審認。如遇有認定之困難或產生糾紛時，並可依農作改良物徵收補償查估基準第10點辦理。」是系爭黑板樹究為造林木或觀賞花木，應依標的物之用途、土地區位等情況為個案認定。
⒉次按，人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國
家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，因此國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之自由形成空間（司法院釋字第579號解釋參照）。又被徵收財產權之補償通常係指補償其實體損失（權利損失），即被徵收而被剝奪之標的物價值而言。有關農作改良物之補償費，土地徵收條例第31條第3項明定係由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。內政部據此訂定農作改良物徵收補償費查估基準，而臺中市辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽類補償遷移費查估基準，則係依據該農作改良物徵收補償費查估基準第11點訂定，上開查估基準均未逾越法律授權之範圍，自得適用。又上開查估基準並非僅以農作改良物之種類為補償費之查估依據，尚以其種植原因及用途為不同之計價，例如在觀賞花木之外，另訂造林木補償費之查估基準，即是考量觀賞花木與造林木分屬農業園藝及林業造林，二者投入成本及回收時間長短並不相同，價值即屬有別，因而分別訂定其查估補償基準，核與徵收補償係補償被徵收標的價值之意旨無違。
⒊又以樟樹為例，於查估基準茶樹及竹木部分之林木類造林
木、觀賞花木部分之喬木類均有規定（參見本院卷第48頁、第53頁），足知任何樹種，均可作觀賞花木及造林木使用，其種植原因及用途，若係出於農業園藝之目的，即應認定為觀賞花木；相對地，若係出於林業造林之目的而種植，即應認定為造林木，並據以辦理查估補償，是以上開查估基準關於茶樹及竹木部分之林木類造林木規定中，雖未明定黑板樹補償費計算標準，仍得依其種植目的，將其認定為造林木。
⒋經查，系爭土地上1500-1、1500-2地號上各有1株黑板樹
因胸徑分別為35公分以上及50公分以上未滿80公分，其樹齡較其他黑板樹高，且種植位置亦不在原告成林大片方式種植之黑板樹種植區內，被告乃將其認定為觀賞花木，並分別以16,500元、25,000元查估補償，為兩造所不爭執，並有農作物查估調查表附卷足憑（參見訴願卷第46頁、第48頁）。此部分查估結果，被告業已考量系爭土地上黑板樹之實際種植情形而分別認定之，顯見被告為本件查估時，並非未注意有利原告部分。又被告此部分查估結果，為原告所不爭執，該部分查定結果並非本件爭訟之範圍，亦為原告陳述在卷。另原告以大片成林方式種植之黑板樹，依89、94年空照圖及亞興公司查估系爭土地上黑板樹補償復議卷附作物分布位置說明圖、現況照片所示（參見本院卷第79至第83頁、第158至159頁），其種植地點非於住家庭園內，亦非以圍籬圈圍之方式栽種，且其種植密度高，與一般景觀花木係種植於住家庭園內有修剪者不同。況原告亦自承因被告將黑板樹選為臺中市市樹，廣泛栽種於公園、綠地及行道樹，原告為配合及響應被告政策，乃於80年代初購買黑板樹樹苗進行栽種，有訴願書在卷可按（參見訴願卷第40頁），足認原告成林大片方式種植之黑板樹，並非出於其住家之農業園藝目的，而係出於響應政府之林業造林目的，被告將其認定為造林木，尚非無據。又依臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準，其中林木類有關造林木補償計算表中並未列黑板樹，然該表附註欄即載明：「……二、本表未列之其他造林得比照同屬最近樹種，不能比照者，得專案查估。」（參見本院卷第48頁）。查黑板樹與樟樹在科學分類上同屬於植物界-被子植物科-雙子葉植物綱，另同造林木補償計算表中之楓樹亦屬於植物界-被子植物科-雙子葉植物綱，但黑板樹與樟樹屬於常綠大喬木，而楓樹則屬於夏綠喬木或灌木；又常綠喬木指具有明顯主幹，且在胸高以上才有分枝出現，樹高都在5公尺以上之樹，樹高在5至9公尺稱為小喬木，樹高在18公尺以上稱大喬木，灌木指不具明顯主幹，且在近面處就有分枝出現，樹高在5公尺以下之樹，分別有維基百科、臺灣大百科全書資料在卷足憑（參見本院卷第225頁至第236頁）。又依據上開計算表中，常綠喬木又以樟樹每株補償單價最高，是本件比照樟樹作為本案補償之依據，對原告而言亦屬有利。另原告針對本件查估補償提出異議後，被告亦依據上開查估基準第10點委託訴外人亞興公司就系爭土地進行查估會勘，並提請臺中市地價及標準地價評議委員評定，經該委員會101年第5次會議審議決議請亞興公司提供系爭土地近20年不同時期空照圖等資料再提會討論，有被告101年10月22日府授地價一字第1010186209號函檢附會勘紀錄、101年12月20日府授地價一字第1010225691號函檢附臺中市地價及標準地價評議委員會101年第5次會議紀錄、亞興公司報告及照片等件附卷可稽（參見本院卷第74至78頁、第159頁至第161頁、第168頁至第169頁、第173頁至第178頁）。亞興公司乃依實地拍攝之現況照片及79、84、89、94年空照圖所示，以原告係大片成林方式種植於系爭土地上之黑板樹，其實際種植情形確非種於住家庭園且植栽密集度高，認定以「造林木」之補償費估列，再送臺中市地價及標準地價評議委員會102年第1次會議決定維持亞興公司查估成果辦理，亦有被告102年3月7日府授地價一字第1020035559號函檢附會勘紀錄在卷足憑（參見本院卷第30頁）。是被告遇有爭議時，亦已委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之，於法亦無不合。從而，被告依據前揭臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準，認定系爭黑板樹為造林木，而非觀賞花木，並經指界會勘後，經逐棵清點計算全部黑板樹之數量，依照其生長胸徑，比照樟樹之補償標準，給予全額補償，合計974,333元，有農林作物查估調查表在卷足憑（參見本院卷第162頁至第164頁），經核並無不合。是原告主張「原告種植黑板樹之目的並非在造林，且種植土地並非作為林業用地，縱依據內政部函亦不足認定系爭土地上之黑板樹為造林木。」「本案查估工作將同樣種植於系爭土地仁美段1500-1及1500-2地號之黑板樹，部分列於景觀木，部分列於造林木。針對同一地號之相同樹種竟有不同之補償標準，似有不妥之處。」「如103年1月15日庭呈系爭黑板樹為被告移植之照片，被告亦係將該等黑板樹移植至路邊作為觀賞花木使用，何以得認系爭黑板樹為造林木，況若允許被告得以造林木之低價徵收系爭黑板樹，再由被告以觀賞花木用途利用系爭黑板樹，無異變相允許國家機關強取豪奪人民財產，亦已侵害憲法所保障人民之財產權。」等云，無非係出於原告個人主觀之見解，尚難憑採。
⒌另本件並未以種植土地之地目或使用類別認定其為造林木
，亦非純以系爭黑板樹之種植密度否定其為觀賞花木，此觀前開說明自明，是原告主張系爭土地非屬林班地、原住民保留地，亦非政府公告之山坡地範圍，土地登記謄本登載及分區亦非林業用地，土地區位尚不足認其上之黑板樹屬造林木，又種植密度究以每單位面積上有多少株數始屬植栽密度高，未見有任何客觀依據，被告據以認定為造林木云云，即非可採。而本件乃有關辦理市地重劃而拆除土地改良物之查估補償事件，與獎勵農地造林無關，是原告主張「農業主管機關80年6月5日制訂『獎勵農地造林要點』第3點規定：『農地造林應以集團造林為原則，其面積除特殊地區經本會核准者外，每一集團不得少於10公頃。
』系爭土地總面積並未達上述農地造林標準，故原處分將系爭土地上之黑板樹認定為造林木，於法無據。」云云，亦有所誤解，洵非可採。又前揭臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準中關於造林木補償計算表中，已針對該表未列之其他造林得比照同屬最近樹種擇優辦理，而原告所提出公共工程植栽手冊（參見本院卷第187頁），所提出黑板樹之市價，其乃針對產地單株價格計算，非針對造林價格，自與臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準規定不符，故難依此為補償基準。再者，依據行為時臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準第10條規定：「凡經徵收補償完竣之農作改良物，其所有權歸屬需地土地人。」本件被告既係逐棵清點計算全部黑板樹之數量，依照其生長胸徑，比照樟樹之補償標準給予全額補償，且已補償完竣，並非比照土地徵收遷移費查估基準第3條第2款規定依該農作改良物徵收補償費之50％發給遷移費，參酌上開規定，被告即有系爭黑板樹之所有權，可自由處分之，被告據以指稱違法，亦屬誤解，委非可採。此外，原告所指稱農作改良物徵收補償查估基準第7點係規定：「農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準。但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償。」本件之系爭土地黑板樹種植密度固低於該種類單位面積栽培限量，然此僅為系爭土地之黑板樹數量符合補償所訂之限度，與認定其為觀賞花木或造林木而定補償基準，究屬不同層次之問題，是原告主張系爭土地種植密度低於該類規定之數量，不應以造林木為認定云云，自無足採。
（四）本件原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，以先位聲明請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另原處分既無違誤，已如前述，則原告同以先位聲明訴請應命被告作成准予按「臺中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」中「參、觀賞花木」、「三、喬木類」、「黑板樹」之類別予以估算之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
（五）末按，行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦即，提起上開課予義務訴訟，須以中央或地方機關對於人民依法申請之案件，未於法令所定期間內應作為而不作為，經訴願程序後始得提起。然查，本件被告業已作成原處分，並無原告所稱未於法令所定期間內應作為而不作為之情形，且原告並以先位聲明有所請求，已如前述，是原告依據行政訴訟法第5條第1項規定，以備位聲明提起課予義務訴訟，即與法定要件不合，尚難認其此部分請求為合法，亦應駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴及追加之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 27 日
書記官 杜 秀 君