臺中高等行政法院判決
102年度訴字第451號103年9月10日辯論終結原 告 紀雪紅輔 佐 人 陳永琛被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 莊昆斌
劉福麟被 告 財政部國有財產署代 表 人 莊翠雲訴訟代理人 吳文貴複代理人 羅英哲上列當事人間確認法律關係存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告臺中市政府經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰准原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：原告因於民國102年6月間向被告臺中市政府及被告財政部國有財產署所屬中區分署請求確認被告財政部國有財產署管理之坐落臺中市○○區○○段竹林小段147之61地號國有土地內面積39平方公尺部分（下稱系爭土地）係屬既成道路，具有公用地役關係，經被告臺中市政府交由所屬主管業務機關建設局以102年7月15日中市建養字第1020068783號函復系爭土地非屬既成道路之意旨，原告遂提起本件確認訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠系爭土地於98年登記為國有之前，已與原告餐廳北側防火逃
生巷相連接，供不特定公眾通行多年，倘無法連接通行，則原告經營之餐廳如發生緊急狀況，該逃生巷道即喪失功能，原告及消費者恐不能疏散逃生，致安全堪虞。是原告就系爭土地之利用關係緊密，依賴程度甚鉅，非一般用路人可比擬，原告自應受保護，而足為權利或法律上利益。被告國有財產署所屬中區分署曾以101年8月21日臺財產中改字第1010012403號函詢被告臺中市政府認定系爭土地有無保留公共使用之必要，經被告臺中市政府所屬建設局以102年7月15日中市建養字第1020068783號函認定系爭土地非既成道路，應無保留公用之必要，則原告現時所處之法律狀態，若不尋求判決確認，即將受到不利益之效果，故原告自有即受確認判決之法律上利益。又公用地役關係為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係存在於事實形成或確認公用地役關係之行政機關（即公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係，有最高行政法院93年度判字第1251號判決意旨參照。本件原告所有土地毗鄰系爭土地，且有即受確認判決之法律上利益存在，故對該公物主管機關之被告臺中市政府及供役地管理者之被告國有財產署等2人為起訴對象，提起本件確認訴訟。
㈡系爭土地於98年登記為國有之前，即長久供相鄰○○區○○
段394之10、394之11、394之12、394之13地號、竹林段竹林小段147之7、147之57地號等土地所有權人及其他不特定人通行使用，有71年9月25日之空照圖可稽。復參照89年改制前臺中縣沙鹿鎮○市○○街道圖，系爭土地上亦劃設為道路，足見系爭土地確實已供公眾通行多年。又依改制前臺中縣政府建設局審核認定之建築線指示（定）申請圖，亦於該圖申請位置（即系爭土地）上載明「以實地現有巷道中心線退縮3公尺為建築線，屬現有巷道部分應予保留供道路使用」等語，益證系爭土地確實供公眾通行使用。原告於71年即在所有之坐落臺中市○○區○○段394之10地號土地上建造廠房使用，繼於95年10月改建為餐廳使用，原告所有土地與系爭土地相鄰，員工於系爭土地出入至少已有27年，且通行期間未發生所有權人阻止通行之情事，參照司法院釋字第400號解釋意旨，系爭土地之公用地役關係確實存在等情。並聲明求為判決確認系爭土地具有公用地役關係存在。
四、被告臺中市政府答辯略謂：㈠原告雖請求被告確認系爭土地內面積39平方公尺部分係屬現
有巷道應供作公共道路使用，惟參照最高行政法院100年度判字第433號判決見解，原告並無請求將他人土地認定為既成道路之公法上請求權，故被告所屬建設局函復認定系爭土地並非既成道路，該函非屬行政處分，僅係針對原告之請求所為事實敘述及理由說明，依最高行政法院44年判字第18號判例意旨，原告提起本件訴訟並不合法，應予駁回。又原告並非系爭土地所有權人，亦非系爭土地之主管機關，只是公物利用人，顯非土地公用地役關係之一方，依最高行政法院101年度裁字第446號裁定意旨，原告並非提起確認訴訟之適格當事人。再者，原告僅係公物利用人，法規並未賦予利用人權利而使其得對抗公物主管機關或第三人，亦即就系爭土地是否成立公用地役關係，原告僅享有反射利益，並無法律上之利益，依高雄高等行政法院100年度訴字第181號判決意旨，原告提起本件確認公法上法律關係存在（成立）之訴訟，其原告之當事人適格即有欠缺。
㈡本件業據被告所屬都市發展局表示系爭土地並未有指示（定
）建築線之紀錄，且經臺中市沙鹿區公所表示，系爭土地於98年5月13日第1次登記，於97年以前完成測繪之「變更臺中港特定區計畫第3次通盤檢討圖」地形圖，系爭土地位置及週邊並無房屋。換言之，於98年第1次登記時並無住戶，且系爭土地現況並非巷道，亦查無歷年養護紀錄，又系爭土地僅供原告員工出入使用，是不具公用地役關係甚明，故並無保留公用之必要。另原告主張系爭土地管理人即被告財政部國有財產署所屬中區分署曾以101年8月21日臺財產中改字第1010012403號函通知被告並同意撥用系爭土地具有公用地役關係部分乙節，顯係原告誤認，上開函僅表示倘被告認定系爭土地有保留公共使用之必要，須依國有財產法第38條規定之程序辦理撥用而已。況系爭土地並未符合公用地役關係之要件等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告財政部國有財產署答辯略謂：㈠原告主張其餐廳倚賴被告管理之系爭土地作為逃生巷道使用
，倘該逃生巷道喪失功能，原告及消費者如遇緊急狀況，恐不能疏散逃生，而有受確認判決之法律利益云云。惟原告所有土地已直接鄰接中山路378巷，與公路有直接連絡，又依其鹿寮段3713建號房屋建物測量成果圖記載，原告所有土地右側已留設空地供人員出入使用，且有被告臺中市政府102年1月11日府授都工字第1020001029號函檢送平面圖可稽。
故原告上開主張，尚不足採。
㈡系爭土地經被告派員勘查結果，現況為圍籬內庭院使用，並
無供公眾通行之情形。又原告主張系爭土地長久提供鄰○○區○○段394之10、394之11、394之12、394之13地號、竹林段竹林小段147之7、147之57地號等土地所有權人通行使用云云，惟鹿寮段394之11、394之12地號土地及竹林段竹林小段147之7地號土地北側均已鄰接成功東街，且與系爭土地間有建物存在，實無使用系爭土地出入之必要。又鹿寮段394之13地號土地所有權人前向臺灣臺中地方法院提起確認通行權存在之訴，經該院以99年度簡上字第295號判決確認有通行權存在在案，顯見系爭土地並無供公眾通行使用之事實，否則何須透過訴訟方式取得通行權利？另原告提及改制前臺中縣政府建設局審核認定之建築線指示（定）申請圖載明「以實地現有巷道中心線退縮3公尺為建築線，屬現有巷道部分應予保留供道路使用」等語乙節，經比對結果，僅系爭土地南端一小部分為現有巷道，該既有巷道範圍為中山路378巷之一部分，並非原告起訴狀所指之範圍。且系爭土地業經主管機關臺中市政府建設局函復非既成道路，無保留公用之必要等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件兩造爭執要點為：原告以被告臺中市政府與財政部國有財產署為對象，訴請確認系爭147之61地號部分土地面積39平方公尺之公用地役關係存在，有無即受確認判決之法律上利益？
七、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知原告因公法上法律關係成立而受有法律上利益時，於該法律關係成立與否不明確時，固得依上開規定提起積極確認訴訟。但所謂公法上法律關係乃公法上之主體就特定人或標的物享有公法上之權利義務關係而言。是以，若依原告所主張之事實，不能認其係該公法上權利義務關係之主體，亦無從本於該法律關係主張權利或法律上之利益者，即無因該法律關係成立與否之狀態不明確，而受有法律上之不利益可言，自不能謂有即受確認判決之法律上利益，其起訴自屬欠缺權利保護必要，為無理由，應以判決駁回之。
㈡復按未經徵收（用）或撥用供道路使用之土地，因具備一定
之事實要件，而形成為供不特定公眾通行之既成巷道者，該土地所有權人之使用權能因此受限制，負有容忍公眾通行之公法上義務，乃發生公用地役關係。然土地所有權人係由於公共利益目的而受特別犧牲，自不能將其特別犧性當成特定用路人得據以主張之法律上權益，顯與民法所規定之地役權或通行權概念有別。再者，既成巷道之認定及改廢係由各直轄市及縣（市）政府本於地方自治權限為之，故公用地役關係乃存在於直轄市及縣（市）政府與土地所有權人之間，不特定之民眾雖享有利用具公用地役關係巷道通行之反射利益，然依現行法令並無賦予其得就他人土地申請主管機關確認公用地役關係之公法上權利（司法院釋字第400號解釋理由意旨、最高行政法院100年度判字第433號判決、93年度判字第1251號判決及91年度裁字第468號裁定意旨參照）。準此以論，因他人土地具公用地役關係而受有通行利益之人，核該利益非屬於法規範所賦予之權利或法律上利益，僅具反射利益性質，自無提起確認該法律關係成立之訴訟權能，其起訴既不具原告適格，欠缺權利保護必要，且無即受確認判決之法律上利益。
㈢經查：本件原告主張坐落臺中市○○區○○段394之10地號
土地為原告所有，而與國有為被告財政部國有財產署管理之系爭土地相毗鄰，原告已於102年6月間致函被告臺中市政府及被告財政部國有財產署所屬中區分署請求確認系爭土地具公用地役關係，但經被告臺中市政府交由所屬建設局覆函拒絕等情，固據原告提出土地登記謄本（見本院卷第10頁及第11頁）、原告102年6月14日申請書（見本院卷第17至20頁）、被告臺中市政府所屬建設局102年7月15日中市建養字第1020068783號函（見本院卷第21頁）等件為憑，堪認屬實。
㈣惟揆諸前開說明，未經徵收（用）或撥用，而認定為具公用
地役關係之既成巷道，係為維護公共利益之目的，而讓由巷道土地所有權人受特別犧性，要非為圖特定個人之利益而設，任何特定用路人均不能認其有主張他人土地具公用地役關係存在之權利或法律上之利益。是關於公用地役關係之爭議，除該筆土地之所有權人得主張自己權益受損，而以主管機關為被告提起行政爭訟救濟外，一般用路人僅受有通行該巷道之反射利益，並無請求主管機關確認他人土地具公用地役關係之公法上權利。是以原告本於系爭土地之鄰地所有權人地位，訴請確認系爭土地具公用地役關係，顯不具訴訟實施權，自非屬適格之原告，殊難謂其起訴有即受確認判決之法律上利益。至於原告主張其在上開自己所有土地上經營餐廳，有使用系爭土地通行之必要乙節，核屬私法上通行權之爭議，本應循民事救濟途徑解決，不能資為其得訴請確認系爭土地具公用地役關係之論據。
八、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原告提起本件確認訴訟因不具原告適格，核無即受確認判決之法律上利益，欠缺權利保護之必要，為無理由，自應駁回之。至於兩造其餘實體之主張及抗辯，核與判決結果不生影響，自無逐一論駁之必要。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 103 年 9 月 24 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 24 日
書記官 凌 雲 霄