臺中高等行政法院判決
102年度訴字第459號103年3月27日辯論終結原 告 趙守塗輔 佐 人 鄭麗娟原 告 趙誌添
趙惟松共 同訴訟代理人 黃國偉 律師被 告 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 鄭家定訴訟代理人 阮慶華
吳宗儒劉安彬上列當事人間因使用補償金事件，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件係原告申請使用補償金，不服被告所提出之補償金數額後提起之行政訴訟案件，原告之起訴狀原聲明：
「（一）訴願決定撤銷。（二）被告應作成補償原告新臺幣（下同）13,374,946元之行政處分。（三）訴訟費用由被告負擔。」嗣於本院103年1月15日準備程序進行時，經本院闡明，乃表明欲改依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，並將訴之聲明變更為：「（一）被告應給付原告各4,458,315元之補償。（二）訴訟費用由被告負擔。」經核原告之上開訴之變更，因與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及資料，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許。又按原告將原訴變更，如有以訴之變更合法為條件，撤回原訴之意思；若其訴之變更合法，而其原訴可認為已撤回，因而終結者，自應專就新訴裁判，即訴之變更為合法，法院僅得就變更之新訴審判（最高法院29年上字第1771號及71年臺上字第4014號判例意旨可參）。是經合法為訴之變更後，變更之新訴，即為原告之訴，法院僅得以此為審判範圍，再無原告之訴與變更之訴各別存在之餘地，附此敘明。
二、事實概要：緣被告於民國（下同）77年起開始辦理「水尾海水浴場開發計畫」，並於78年間獲得臺灣省政府「臺灣省均衡地方經濟發展方案」之補助款新臺幣（下同）5,000萬元，隨後於79年7月28日與得標廠商如億營造有限公司簽訂工程合約，由該廠商於79年至83年間陸續完成行政大樓、停車場、道路開闢及水上消坡堤等工程。其間，被告為辦理上開計畫，先於77年8月間與原告簽訂協議書，先行取得原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），作為興建該計畫案中海水浴場所需之公共設施用地。嗣因被告辦理該計畫案前置規劃疏略，遲遲未完成土地變更編定為特定目的事業用地，且未經申請建造執照即逕行建造該計畫案之辦公大樓，不符建築法規，又該大樓建築完工後，復未妥善管理維護，任令建築物損壞，及苗栗縣政府未善盡上級及主管機關監督之責，同經監察院於88年間提案糾正。被告乃分別於89年4月、90年5月、91年1月、92年2月及同年4月檢附撥用計畫書，請苗栗縣政府層轉內政部辦理土地徵收。其後經被告評估，倘續行活化計畫，預估土地徵收費用，加上為合法取得使用執照所需裝設或加蓋之消防設備、防空避難室及重新裝修之費用，超出被告所能負擔，又上開行政大樓不僅玻璃、門窗及其他設施已遭受嚴重毀損，且地處偏遠，難以有效管理，易淪為遊民聚居或吸毒者吸毒之場所，而對鄰近成功國小師生之安全造成威脅，乃決定拆除上開建物並返還土地。其間，被告曾於94年11月間邀請原告等3人參加協調會，就拆除上開建物並返還土地及補償事宜協調，但就補償範圍仍有歧見，被告遂以100年10月6日後鎮民字第1000016758號函復原告土地使用補償費計算方式及數額，並請原告辦理土地使用補償費請款手續。惟原告對土地使用補償費計算方式及數額仍有異議，乃於101年11月14日以存證信函向被告請求給付系爭土地自79年6月29日起至被告合法取得系爭土地所有權或回復系爭土地原狀止之土地使用補償費及自存證信函送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。因被告未為相關之回應，原告遂以迄今未獲被告任何准駁處分或回覆通知為由，提起訴願，惟遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）兩造於77年8月間所簽定之補償協議書，性質上屬行政契約。退步言之，縱認兩造簽定之協議書為私法契約，則該契約亦業經兩造合意解除，本件應屬公法事件：
⒈凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，
有下列4者之一時，即認定其為行政契約：⑴作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。（最法行政法院100年裁字第1121號判決意旨、司法院大法官釋字第533號解釋協同意見書參照）。
⒉經查，兩造於77年8月間之所以簽定補償協議書，無非是
為使被告取得系爭開發計畫所需用地，此觀協議書前言：「茲為興建水尾海水浴場所需公共設施用地……」甚明，又系爭開發計畫乃依臺灣省政府「臺灣省均衡地方經濟發展方案」執行、辦理，顯見該開發計畫具有其公益性，性質上屬計畫行政之一環，且僅得由國家所獨占，目的係為直接達成均衡地方經濟發展之國家任務，是該協議書本質上乃實施公法法規之手段，自應認屬行政契約。
⒊退步言之，倘依行為時法，因77年間「行政契約」之概念
尚未發展，而認本件協議書屬私法契約。惟查，本件被告於88年召開水尾海水浴場聯絡道路徵收用地說明會議，會議中被告之出席人員明確表示：「……（黃鎮長丙煌）有關行政大樓活動中心，希望能儘快取得執照，整理完成後預定委託社區代管……在土地徵收方面……（地政事務所解小姐）公告地價是依作業規定原則，瞭解地方實際買賣行情，報經地價評定委員會核定，亦即所謂的公告現值……（民政課杜課長金藏）犧牲大家的土地興建海水浴場，目的是希望地方繁榮，不是個人自己私心利益而做……（黃鎮長丙煌）過去的失誤，我來承擔……不違法的情況下，回去研究補償方式，我們站在土地所有權人最好方式補償大家。」⒋從前揭「徵收用地」說明會可知，被告就系爭閒置行政大
樓之處理方向，乃定調以徵收方式取得土地，進而取得建物使用執照，使該行政大樓得以合法使用。雖行為時土地徵收條例尚未公布施行，惟按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第11條規定第1項後段規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，……經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」且被告更於89年4月、90年5月、91年1月、92年2月及4月多次檢附撥用計畫書呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理用地徵收，可知被告顯已無意履行77年8月間所簽定之協議書，甚且就「依約履行對原告有失公允」亦有共識，蓋該次說明會距兩造簽約時點已有11年之久，而88年之地價及物價水平與77年已相差甚遠，故被告代表人黃丙煌始表明：「……不違法的情況下，回去研究補償方式，我們站在土地所有權人最好方式補償大家」等語，是縱認兩造77年8月間所簽定之協議書屬私法契約，惟於該次「徵收用地」說明會中亦實質上已合意解除上開協議書，從而基於系爭開發計畫乃依臺灣省政府「臺灣省均衡地方經濟發展方案」執行、辦理，而具有其公益性，性質上屬計畫行政之一環，且僅得由國家所獨占，目的係為直接達成均衡地方經濟發展之國家任務等，自應認本件係屬公法事件。
⒌再查兩造於77年8月間簽定補償協議書後，原告曾多次向
當時鎮長即被告代表人請求履行協議書，惟鎮長乃以「土地取得經費」未包含在補助款5000萬之內，且被告已積極辦理徵收，待徵收後之補償金絕不會低於協議書所載內容，此由被告98年11月16日後鎮民字第0980017213號函，於說明中載明：「本案所謂『水尾海水浴場』……因該工程基地土地為私有地，當時計畫辦理徵收……」足證被告當時確已計畫辦理徵收原告之土地。而原告等人因剛退伍踏出社會不久，相信被告應不會違法亂紀，且當時時空背景下，「人民得告官府」之觀念尚未普及，就原告而言，得對被告提起訴訟，乃殊難想像之事，是原告僅得迫於無奈被動等待被告早日依法徵收系爭土地，故兩造所簽定之補償協議書，性質上乃被告應申請內政部作成徵收處分，而以契約代替，自應認本件係屬公法事件。
⒍末按內政部64年7月4日臺（64）內地字第638180號之解釋
函令：「……為貫徹執行土地法第30條規定……於公私法人承購農地申辦移轉登記者，應一律予以駁回……」亦即，私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，違反前項規定者，其所有權之移轉無效，土地法第30條第1、2項定有明文（當時有效之最高法院66年臺上字第2655號判例意旨參照）。而被告本身為地方執法機關，豈可能不知當時有效之上開法令，而簽立系爭協議書？是被告主張系爭協議書性質為私經濟之購地契約，自屬無據。
（二）原告之使用補償費請求性質屬公法上不當得利返還請求權，且於被告為「拆除系爭行政大樓之決定」確定時（即100年7月13日）始得行使，並應自102年5月24日起適用新修正之行政程序法第131條規定，其已進行之時效期間不受影響，接續計算其時效期間合計為10年：
⒈按土地法第231條前段規定：「需用土地人應俟補償地價
及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」及司法院大法官釋字第400號解釋意旨可知，行政機關辦理公共事業，應給予相當之補償始得使用私人之土地，在補償費發放完竣之前，行政機關並無使用之權。本件兩造雖曾簽立協議書，惟被告自始未依約給付補償費，且亦未依法辦理徵收發放補償費，即違法佔用原告所有系爭土地興建辦公行政大樓，顯然受有減省徵收（用）補償費支出之利益，致原告就系爭土地之使用收益權能受有限制，則原告自得依公法上不當得利返還請求權，請求被告返還其所受之利益。
⒉次按，公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還
請求權相類似，意指請求返還因欠缺公法法律上原因所獲得之給付，其構成要件非在針對受領給付者所造成給付者財產上損害之賠償，純係以欠缺公法法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況。關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法規雖無明文規定，但其法律概念，已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定，是公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因（臺中高等行政法院100年度訴字第55號判決意旨參照）。⒊另「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的
之請求權，自為行為時起算。」為民法第128條所明定，而所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言（最高法院84年臺上字第2542號判決意旨參照），惟本件原告使用補償費之請求權，因被告就系爭行政大樓之處置政策究係「再申請徵收土地使建物活化」、抑或「將建物拆除返還土地」尚未確定，導致原告使用補償費之請求權在法律上存有障礙而無從行使，待被告為「拆除系爭行政大樓之決定」確定，並明確告知原告系爭建物已無補辦合法建築執照之可能性時（即100年7月13日），原告使用補償費之請求權始得行使，故其請求權之消滅時效即應自100年7月13日起算。
⒋又民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他
人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。」「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條第1項、第2項所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項（102年5月22日修正前）規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項（102年5月22日修正前）所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項（102年5月22日修正前）關於5年時效期間之規定（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。
⒌再按102年5月22修正公布之行政程序法第131條規定：「
（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。
（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」，其修法意旨係考量政府在公法上請求佔有證據保持及公權力行使的優勢，人民對法律之掌握不若行政機關，並不一定清楚知悉其究有何公法上請求權存在，往往導致時效期間已滿仍未行使，常有請求權罹於時效的情形發生（立法院議案關係文書院總第1584號委員提案第12946號、第13348號參照），而將人民對行政機關之公法上請求權時效，由舊法所定5年延長為10年。依中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」上開新法應自102年5月24日（含該日）起生效施行。是以，人民對行政機關之公法上請求權時效，除法律另有規定外，於上開新舊法之適用上，應就以下情形分別論斷：⑴人民對行政機關之公法上請求權，於102年5月23日以前發生，且其時效並於102年5月23日以前已完成者，因新法未有溯及適用之明文，基於法律不溯既往原則，其已消滅之公法上請求權不受影響。⑵人民對行政機關之公法上請求權，於102年5月23日以前發生，惟其時效於102年5月23日以前尚未完成者，自102年5月24日起適用新法，其已進行之時效期間不受影響，接續計算其時效期間合計為10年。⑶人民對行政機關之公法上請求權，於102年5月24日以後發生者，適用新法，其時效期間為10年。
⒍承前所述，本件原告使用補償費之請求權係於100年7月13
日始得行使，依前揭最高行政法院101年度判字第501號判決意旨，應適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，惟其時效於102年5月23日以前尚未完成，故自102年5月24日起即應適用新法，其已進行之時效期間不受影響，接續計算其時效期間合計為10年，故原告使用補償費之請求權自未罹於時效。
（三）相當租金之不當得利請求範圍與請求權之消滅時效無涉，原告得請求使用補償費之範圍計算年限應為22年5月（79年8月至101年1月），且系爭函文亦構成「承認」事由：
⒈依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因
而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念（最高法院61年臺上第1695號判例意旨參照），而所謂相當於租金之利益係屬擬制之概念，故計算租金之基礎仍應以土地被佔用之實際用途為據，方與無權占有人所受利益相當。
⒉其次，無權佔用人利益返還之範圍，本應以其實際之佔用
期間使用土地所獲得相當於租金之利益為計算之準據，原與請求權消滅時效期間之長短無涉，惟實務在計算上因民法第126條及行政程序法第131條第1項規定：「利息、紅利、租金……其各期給付請求權，因5年間不行使而消滅。」「公法上請求權之時效，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」係以請求時回溯追收5年相當於租金利益為不當得利之返還範圍，然此種計算方式係每筆年租金債權皆處於「請求權可行使」之狀態，始得適用。蓋惟有每筆年租金債權皆處於「請求權可行使」之狀態，而於請求時回溯計算「逾5年之範圍」即屬因5年間不行使而消滅。反之，倘請求權係因法律上障礙無從行使，自無所謂因不行使而消滅，亦無適用此種計算方式之餘地，而應回歸以其實際之佔用期間使用土地所獲得相當於租金之利益為計算之準據，故本件得請求返還範圍應自79年8月至101年1月止共22年5月。
⒊又公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原
理。而時效制度之目的，係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免權利人任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利，致使法律關係長期處於不安定，於公法及私法均有相關規定。行政程序法（102年5月22日修正公布前）第131條規定，僅就行政機關之請求權時效中斷事宜為規範；惟公法上請求權，除行政機關可能對人民存在請求權外，人民對行政機關亦可能享有請求權，上開行政程序法未規定人民請求權時效中斷事由之法律漏洞，依法理自得類推適用同有時效制度設計而性質相近之民法第129條第1項、第130條規定：
「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。
三、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」予以填補（最高行政法院102年度判字第634號判決意旨參照）。又民法第129條第1項第2款所謂之承認，為認識他方請求權存在之觀念表示，僅因債務人一方行為而成立，此與民法第144條第2項後段所謂之承認，須以契約為之者，性質迥不相同。又債務人於時效完成後所為之承認，固無中斷時效之可言，然既明知時效完成之事實而仍為承認行為，自屬拋棄時效利益之默示意思表示，且時效完成之利益，一經拋棄，即恢復時效完成前狀態，債務人顯不得再以時效業經完成拒絕給付（最高法院50年臺上字第2868號判例意旨參照）。而系爭函文說明三中乃載明：「為避免土地所有權人權益受損，土地使用補償費本所預編21年，臺端如對計算基準或補償年限不服可向法院主張權益，本所依判決結果辦理補償……」亦構成民法第129條第1項第2款所謂之承認，蓋被告然既明知時效完成之事實即回溯計算「逾5年之範圍」，而仍為承認行為，自屬拋棄時效利益之默示意思表示。
⒋再者，本件被告實際佔用期間係自79年8月至101年1月止
，共22年5月，惟為計算之便僅以22年為請求基礎。又實務上計算相當租金之不當得利，係以請求時回溯追收5年，然此種計算方式係每筆年租金債權皆處於「請求權可行使」之狀態，始得適用。而本件原告從未任由權利長期處於停滯狀態，或空有權利而不欲行使，反因被告對系爭開發計畫擱置延宕、恣意不理，經原告多次陳情仍「怠惰不行為」，致行政行為究為徵收補償，抑或拆屋還地之內容不明確，形成原告請求權行使之法律上障礙，已如前述，倘認本件應以原告請求時回溯追收5年相當於租金利益之使用補償金為不當得利之返還範圍，不啻鼓勵行政機關對人民之請求，極盡所能擱置延宕，待時效完成，即可抗辯人民之請求權已歸於消滅，不僅與時效制度之立法意旨背道而馳，更與法治國原則相違，而嚴重損害人民權益，重創人民對行政行為合法性之正當合理信賴。
（四）被告所受利益本質上係減省徵收（用）補償費支出，故該相當租金之不當得利自應以「公告現值10％」為計算基礎，方屬合理：
⒈國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其
社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償（司法院大法官釋字第440號解釋參照），以及土地徵收條例第1條第3項：「其它法律有關徵收程序、徵收補償標準，與本條例牴觸者，優先適用本條例。」同條例第58條第1項：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。」同條第5項：「徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費，其每年補償費，土地依公告土地現值10％計算。」本件被告自79年8月起，即逕行違法進入系爭土地興建辦公行政大樓使用，致原告無法自由使用、收益，形成個人特別犧牲，依照前揭解釋意旨，被告自應予合理補償。而此補償性質上雖屬公法上不當得利，惟仍有別於租賃的雙方意思表示一致，探究本件土地使用補償費起因，肇於被告依臺灣省政府「臺灣省均衡地方經濟發展方案」所補助之經費，開發水尾海水浴場所引發為「地方經濟發展之公益目的」而使用原告土地，固然系爭土地雖未經徵收，惟其情況與徵用相類似，自應類推土地徵收條例第58條「徵用」私有土地之規定，為此本件土地使用補償金額之計算，而比附援引該法條第5項規定，以系爭土地公告現值10％計算之使用補償費，方屬合理。且被告無權佔用系爭土地實際上係興建辦公行政大樓之用，而受有減省徵收（用）補償費支出之利益，理應以公告現值為基準計算租金價額之不當得利，始能與被告所獲利益相當（另參88年徵收用地說明會議地政事務所解小姐之發言）。
⒉而系爭函文係依農地出租作農業使用最高額度地價為計算
基礎，惟依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款規定：「農業用地現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形者，不得認定為作農業使用」第6條第3款規定：「農業用地部分面積存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用」以觀，因原告系爭土地既非無償提供，且該辦公行政大樓興建完成後已無從供農業使用，自不得據以認定系爭土地為作農業使用。甚且該函文之計算方式，亦未審酌被告佔用系爭土地實際上係興建辦公行政大樓之用，所受利益為減省徵收（用）補償費之支出，逕依公告地價為計算標準，顯具有涵攝瑕疵，更遑論其以公告地價作為計算基礎，亦與被告所獲利益即減省徵收（用）補償費之支出，顯不相當。
⒊退步言之，按土地法第97條第1項規定：「城市地方房屋
之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息10％為限。」第100條第1項規定：「地租不得超過地價8％，約定地租或習慣地租超過地價8％者，應比照地價8％減定之，不及地價8％者，依其約定或習慣。」而系爭土地地目為「原」；使用分區為「特定農業區農牧用地」，並非城市地方建築基地，雖無土地法第97條規定之適用。惟該土地實際上係興建辦公行政大樓之用，在計算地租之成數上，理應高於土地法第110條對耕地租金所為之限制規定，故縱以年息10％為計算基準，對被告而言，尚無不公允之處。
⒋依88年徵收用地說明會議地政事務所解小姐之發言及類推
適用土地徵收條例第58條第5項規定。本件系爭土地雖未經徵收，然被告代表於88年說明會議即表明以「公告現值」核定補償金額，且被告無權佔用系爭土地實際上係興建辦公行政大樓之用，而受有減省徵收（用）補償費支出之利益，理應以公告現值為基準計算租金價額之不當得利，始能與被告所獲利益相當。又本件情形與「徵用」相類似，皆屬國家機關未取得土地所有權，強制使用私人土地，並於嗣後將土地歸還所有權人之情形，是本件自應類推土地徵收條例第58條第5項規定，以系爭「土地公告現值10％」計算使用補償費，方屬合理。倘鈞院認為「徵用」私人土地係供臨時性之公共建設工程之用，為一時性之措施，與本件長期佔用性質有別，而不應類推適用土地徵收條例第58條第5項規定。惟土地徵收條例並未就「臨時性」之期間長短為明確定義，且實務上亦不乏「長期」徵用私人土地之例。再者，計算土地成本及費用等相關法規，尚有「非都市土地開發影響費徵收辦法」第3條，土地成本計算公式以公告現值為準；「工程受益費徵收條例施行細則」第11條第2項規定，公地地價以依法撥用時之公告現值為準；「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」第13條第3項，私有公共設施保留地辦理交換時，土地總價之計算，以投標當期土地公告現值為準。要無「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」適用之餘地，蓋本件原告系爭土地既非無償提供，且該土地實際上係供「建築使用」，自不得據以認定系爭土地為作「農業使用」。
⒌本件土地使用補償費計算式為：面積2643.27平方公尺×
公告現值2,300元/平方公尺×10％×佔用年限22年= 13,374,946元。
（五）被告辯稱：「……財務記錄保存年限僅為20年，若系爭補償費未為給付，何以原告之前皆未提到補償費之問題……」而質疑77年補償協議書所載之給付義務業已履行，實值商榷。
⒈查兩造於77年簽訂補償協議書後，因佔用原告土地之系爭
辦公行政大樓業於79年至83年間興建完成，倘被告早已依協議書履行，則根本無須理會原告之陳情，亦無庸一再向原告表明將依法辦理土地徵收。且依當時之時點，距簽訂補償協議書之時點，未逾10年，要無付款紀錄滅失之疑慮。
⒉甚且，被告雖遲至88年9月20日始召開「水尾海水浴場聯
絡道路徵收用地說明會議」（距簽訂補償協議書之時點僅11年），惟被告於徵收用地說明會中，不僅未曾疑質是否已履行該補償協議書，更表示將以「站在土地所有權人最好方式補償大家」，顯見被告自始未履行補償協議書，否則被告要無可能召開該次徵收用地說明會並如此表示。
⒊再者，被告質疑其已履行補償協議書所載之給付義務，性質屬清償抗辯，此部分應由被告負舉證責任。
⒋實則本件因被告於系爭辦公行政大樓完工後，一再向原告
表明「將依法辦理土地徵收」，且因當時物價水平與77年相差甚遠，如依約履行對原告顯失公平，故原告僅得請求被告儘速辦理徵收補償。詎料，被告嗣於100年7月13日發函通知原告，系爭違建物已無補辦合法建築執照之可能性，原告始寄發存證信函向被告申請給付土地使用補償費，是本件原告就「土地補償費」之主張始終一致，而不論該名稱究為「徵收補償費」或「使用補償費」，皆係原告出於無奈配合被告就系爭土地之處理政策而發，要無被告所辯「原告之前都沒有主張，現在才提到補償費……」之情形。
（六）綜上，被告無權佔用原告所有土地逾22年，迄今未為任何補償。為此，原告依據行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，並聲明求為判決：
⒈被告應給付原告各4,458,315元之補償。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告所載起訴狀內容指稱被告「反將不利農機操作與一般作物生長之物質回填於系爭土地」乙事，有所隱匿真實部分：
⒈原告所有系爭土地，被告因建築物業於101年01月13日拆
除完畢，並待辦理驗收作業結束後，始發函通知原告已依其建議將上開土地復舊完成。
⒉該土地上建築物存在期間，除因原告對被告將拆除建築物
乙事表達異議進而設置不利拆除機具行進之障礙物外，被告自始未禁止不特定人進入上開土地範圍，豈知，待被告將建物拆除完畢並通知原告後，原告反疏於管理土地，致使該標的於101年2月14日後遭不明人士傾倒原告所稱「不利農機操作與一般作物生長之物質」。
⒊待違法情事發生後，原告即向苗栗縣政府（該違法事件之
主管機關）舉發，稱違法情事係被告所為，復因主管機關疏未探究土地所有權人之管理責任，即對被告為不利之處分。針對原告、主管機關逕自誣陷被告情事，被告提出訴願於內政部訴願委員會，幸經內政部訴願委員會基於主管機關未能究明違法堆置之行為人，而予撤銷。
⒋爰此，本案原告所稱「反將不利農機操作與一般作物生長
之物質回填於系爭土地」乙事，實乃原告隱匿事件全貌所為之不實陳述，被告據實陳報以利釐清事實。
（二）本案原告先於101年11月13日寄發存證信函，要求被告針對本案系爭土地使用補償費，惟原告所稱之使用補償費（相當於租金），被告本於100年10月6日函請原告辦理請款手續未果，遂於100年12月15日、12月19日分別申請提存於臺灣苗栗地方法院提存所（受取權人趙志添部分，金額：112,780元；受取權人趙守塗部分，金額：112,780元）、臺灣士林地方法院提存所（受取權人趙惟松部分，金額：112,780元），復因原告於存證信函中計算年限已罹於時效，且金額計算總額高達千萬，被告礙難依原告所求金額辦理補償。
（三）後續，原告因其主張之金額未獲被告同意，遂於102年5月10日向苗栗縣政府提出訴願，其中訴求事項為要求被告應為存證信函所示之金額給付併求被告之上級機關核定補償金額之給付；後續原告另於同年度7月15日再提出補充理由於苗栗縣政府訴願委員會，其補充事由亦為要求苗栗縣政府責令被告應做成核准其所求之行政處分……等云。惟原告所求事項經被告提出訴願答辯書後，由苗栗縣政府訴願委員會基於原告所提之理由非屬公法事件，故決定「訴願不受理」。
（四）本案所稱「後龍鎮水尾海水浴場」建物確係被告於78年間所為之建物，乃不爭之事實，惟原告所提「使用補償費」乙事，究竟其性質為何？原告何以容忍被告自78年間於未給付協議書之補償費用即無權佔用？原告陸續曾向被告主張應價購、應徵收用地，徵收未成即又要求鉅額費用？原告針對其所求主張究竟為何，多有曖昧不明之處，請依法審理。
（五）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有系爭函文、被告98年1月13日後鎮民字第0970017563號函、告98年11月16日後鎮民字第0980017213號函、100年7月13日後鎮民字第1000010207號函、101年2月14日後鎮民字第1010001826號函、苗栗縣後龍鎮水尾海水浴場聯絡道路徵收用地說明會議紀錄、苗栗縣政府101年2月23日府農農字第1010035530號函、101年5月10日府地用字第1010092626號函、101年6月11日府地用字第1010116716號函、101年6月20日府農農字第1010123867號函、101年12月24日府農農字第1010257535號函、102年4月30日府農農字第1020084641號函、102年5月16日府訴字第1020096949號函、102年7月8日府農農字第102035798號函、102年7月15日府訴字第1020141148號函、內政部92年7月7日臺內地字第0920061379號函、監察院98年10月26日（98）院臺內字第0981900835號函、糾正案文、臺灣省政府85年8月22日（85）府建四字第160950號公告、臺灣苗栗地方法院100年度存字第332號提存書、100年度存字第333號提存書、100年度存字第1444號提存書、原告77年8月協議書、101年11月13日存證信函、戶籍謄本、系爭土地土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、水尾海水浴場行政大樓98年4月4日、100年8月19日照片、100年10月7日、100年10月9日拆除現場照片、回填工程對照開挖照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原被告於77年8月間所簽定之協議書，性質上為行政契約或私法契約？被告未經徵收，於系爭土地上興建水尾海水浴場行政大樓等公共設施，是否構成公法上不當得利？茲分述如下：
（一）按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：（1）須為公法上爭議；（2）須有一方受利益，他方受損害；（3）受利益與受損害之間須有直接因果關係；（4）受利益係無法律上原因等要件，始足當之。另凡因侵害歸屬於他人權益內容而受利益，致他人受損害，即欠缺正當性。易言之，利用他人之物或權利而受利益，致物或權利之權利人失其使用權能即為受損害。此等取得應歸屬他人權益內容的利益，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立不當得利，此即屬於「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」（最高行政法院102年度判字第750號判決意旨參照）。本件原告主張被告無權佔用其所有之系爭土地作為興建行政大樓之用，而受有利益，並造成原告之損害，乃依據公法上不當得利之法律關係，請求相當於租金之不當得利，揆諸上開說明，核屬前揭「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」，為一公法事件，本院自有審判權，合先敘明。
（二）次按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條第1項定有明文。所謂協議價購，係指於徵收私人土地前，需用土地人先與土地所有權人協議價金購買土地之程序，此徵收前之協議價購，並非徵收程序，且行政機關即需用土地人亦非行使公權力取得土地，而係經由與土地所有權人相互協議所進行之契約行為，足見徵收與協議價購於性質上有所不同。又依上開規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約。（最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨參照）。經查，需用土地人即被告於78年間獲臺灣省政府補助後，開始辦理國家十四項重要建設「臺灣省均衡地方經濟發展方案」中之「水尾海水浴場開發計畫」，惟當初於系爭土地上興建水尾海水浴場行政大樓等公共設施時，並未依法辦理土地徵收，經監察院於88年糾正後，始檢附撥用計畫書，呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理土地徵收，有監察院糾正案文及被告98年1月13日後鎮民字第0970017563號函附卷可按（參見本院卷第25至29頁）。依據上開監察院糾正案文所載：「一、後龍鎮公所從77年起開始辦理『水尾海水浴場開發計畫』（86年間改為『水尾海水遊樂場自治事業計畫』）之土地變更編定為特定目的事業用地，惟因前置規劃作業草率復未積極辦理，迄今尚未完成；苗栗縣政府未本於上級監督機關權責，督促該公所積極辦理本計畫之用地取得及變更編定事宜……並於民國80年度至83年度陸續完成停車場及聯絡道路、辦公大樓、牌樓、消波堤等工程，共計耗資4千1百餘萬元。惟因該公所自有財源不足，經向上級政府申請補助後續經費，未獲同意，遂徵得該鎮鎮民代表會同意改向臺灣省公共造產基金申請貸款1億元辦理後續工程……以該區現有海水浴場數量已呈飽和，繼續開發不具經濟利益，建議暫緩開發而未獲同意貸款……。」顯見，被告在辦理「水尾海水浴場開發計畫」之初，前置規劃作業疏略，並未積極辦理用地取得及土地變更編定事宜，僅於77年8月與原告訂立協議書，相互約定被告得於系爭土地興建公共設施，並補償原告所有之土地及養魚池，迄至監察院於88年糾正後，被告始檢附撥用計畫書，呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理土地徵收。因此，該協議書之法律性質究竟為何，依照上開說明，尚難逕行論定係行政契約。雖原告引用被告於88年間召開水尾海水浴場聯絡道路徵收用地說明會議中被告之出席人員表示：「……（黃鎮長丙煌）有關行政大樓活動中心，希望能儘快取得執照，整理完成後預定委託社區代管……在土地徵收方面……（地政事務所解小姐）公告地價是依作業規定原則，瞭解地方實際買賣行情，報經地價評定委員會核定，亦即所謂的公告現值……（民政課杜課長金藏）犧牲大家的土地興建海水浴場，目的是希望地方繁榮，不是個人自己私心利益而做……（黃鎮長丙煌）過去的失誤，我來承擔……不違法的情況下，回去研究補償方式，我們站在土地所有權人最好方式補償大家。」等語（參見本院卷第19頁至第23頁），主張「系爭閒置行政大樓之處理方向，乃定調以徵收方式取得土地，進而取得建物使用執照，使該行政大樓得以合法使用。」云云。然此要屬事後（相隔10年後）之解決方案，並非原始規劃，尚難以此作為本件雙方在簽訂系爭協議書之初，即有徵收計畫之認定依據。又原告舉出被告98年11月16日後鎮民字第0980017213號函記載：「本案所謂『水尾海水浴場』……因該工程基地土地為私有地，當時計畫辦理徵收……」（參見本院卷第152頁），主張興建當時確已計畫辦理徵收原告之土地等語。惟此函文意旨似與上開監察院糾正案文及被告98年1月13日後鎮民字第0970017563號函文所描述之案發歷程未合（亦即，被告係在監察院於88年糾正後，始檢附撥用計畫書，呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理土地徵收），是否屬實亦有疑義。惟姑且不論系爭協議書之性質為何，縱認上開協議書係屬行政契約，原告既坦承該協議書之真實性，且於簽訂協議書之後，即提供系爭土地作為興建該計畫案中海水浴場所需之公共設施，顯見被告使用系爭土地並非無法律權源，其佔用系爭土地即屬有法律上原因甚明，並不因其法律上原因係民事契約或行政契約而有所差異，是本件尚難認已符合公法上不當得利之要件。至於原告主張被告迄未給付該協議書之土地價格及魚池補償部分，則屬債務不履行之問題，原告自應依循契約之法律關係請求之，而非依公法上不當得利之法律關係為本件主張。是原告主張被告未依協議書約定補償，其佔用系爭土地興建辦公行政大樓之用，即屬無權、違法，事後受有利益，並造成原告受有損害，已符合公法上不當得利之法律要件云云，即有誤會，委非可採。
（三）雖原告主張「被告更於89年4月、90年5月、91年1月、92年2月及4月多次檢附撥用計畫書呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理用地徵收，可知被告顯已無意履行77年8月間所簽定之協議書，甚且就『依約履行對原告有失公允』亦有共識，蓋該次說明會距兩造簽約時點已有11年之久，而88年之地價及物價水平與77年已相差甚遠，故被告代表人黃丙煌始表明：『……不違法的情況下，回去研究補償方式，我們站在土地所有權人最好方式補償大家』等語，是縱認兩造77年8月間所簽定之協議書屬私法契約，惟於該次『徵收用地』說明會中亦實質上已合意解除上開協議書。」云云。然有關系爭協議書已於本件原告請求使用補償費之期間範圍內（即79年8月至101年1月之系爭辦公行政大樓建造至拆除期間）業已解除或終止之情，始終為被告所否認。而原告所稱上開被告於89年至92年間多次檢附撥用計畫書呈請苗栗縣政府層轉內政部辦理用地徵收之事實，僅係被告為因應監察院之糾正及取得系爭土地上建物之合法性所進行之補救措施，為被告陳明在卷；且其爭取及申辦的對象為苗栗縣政府及內政部，並非原告，並非當然可認定被告已表明溯及解除系爭協議書，或自88年舉辦徵收說明會開始即有終止系爭協議書效力之本意。況且，該徵收計畫事後亦未實現，且被告亦未有任何正式解除或終止系爭協議書之書面或聲明，尚難認系爭協議書之效力業已解除或終止。再者，被告之代表人黃丙煌於上開徵收說明會談及：「過去的失誤，我來承擔。這個建議提供很好，站在雙贏立場，不違法的情況下，回去研究補償方式，我們站在土地所有權人最好方式補償大家。」等語，顯見上開徵收說明會所提及之徵收補償，僅是建議性質，尚未定案，更不能證明雙方已就系爭協議書之效力已達成解除或終止之共識。至於被告事後雖改以100年10月6日後鎮民字第1000016758號函通知原告土地使用補償費計算方式及數額（即按照土地面積2,641平方公尺×公告地價320元×農地出租作農業使用最高額度即地價8％×5年計算，總計為338,048元），並請原告辦理土地使用補償費請款手續（參見本院卷第32頁），然依前開徵收用地說明會議相關出席人員及被告在本件審理時所表示，乃係為解決系爭土地上建物之合法性問題，以最有利之方式補償土地所有權人，並不能認定系爭協議書業已解除或終止。此外，本件為一般給付之訴，原告迄今亦未舉證以實其說，是原告主張系爭協議書業已解除或終止等云，容屬無據，尚難憑採。
（四）末按，舊土地法第30條（已於89年1月26日修正刪除）：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」係就私有農地所有權移轉之物權行為所作之強制規定，關於約定負擔移轉該項土地所有權債務之債權行為（如買賣、互易、贈與等契約），並不在限制之列，故約定出售私有農地於無自耕能力之人者，其所定之農地買賣契約（債權契約），尚不能認係違反強制規定依民法第71條前段應屬無效（最高法院71年度臺上字第1891號、81年度臺上字第1609號民事裁判意旨參照）。經查，系爭土地固屬農地（參見本院卷第16頁），惟兩造簽訂系爭協議書後，被告並未辦理用地取得及變更編定事宜，迄今仍未辦理系爭土地之所有權移轉，為兩造所不爭之事實，是系爭協議書縱有買賣之本意，亦僅屬債權行為，依照上開說明，並非無效，被告使用系爭土地仍有法律上之原因。至於原告所援引之最高法院66年臺上字第2655號判例意旨，業經最高法院90年度第3次民事庭會議決議不再援用，是原告此部分主張「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，違反前項規定者，其所有權之移轉無效」云云，容屬無據，並非可採。
七、綜上所述，被告使用系爭土地興建水尾海水浴場行政大樓等公共設施，並非無法律上原因，原告以公法上不當得利返還請求權，請求被告返還所受相當於租金之不當得利，尚難認為有理由，應予駁回。從而，原告依據行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟，請求被告應給付原告各4,458,315元之補償，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
書記官 杜 秀 君