臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第473號103年4月2日辯論終結原 告 中華民國多媒體英語文教學學會
址高雄市郵政30之14信箱代 表 人 莊永山 址同上訴訟代理人 黃勃叡 律師被 告 國立臺中教育大學代 表 人 楊思偉訴訟代理人 李慶松 律師上列當事人間有關技術人員證照事務事件，原告不服教育部中華民國102年10月2日臺教法（三）字第1020144750號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項規定甚明。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，故原告如對於非屬行政處分之函文提起撤銷訴訟，其起訴即不備合法要件。
二、本件事實概要：
1、緣教育部為鼓勵國民小學教師擁有多項專長，強化其英語能力及教學知能，以民國100年2月21日臺中（二）字第0000000000C號令（以下各機關函令出現第2次以上者，即以該機關某年某月某日函令簡稱之）訂定發布「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點（嗣於101年4月30日修正發布，並修正名稱為「國民小學教師加註各領域專長專門課程科目及學分對照表實施要點」（下稱實施要點），作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。依實施要點第3點附表說明4規定，國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於歐洲語言學習、教學、評量共同參考架構(Common European Framework of Reference for Languages:Learning, teaching, assessment，簡稱CEF) B2級以上英語考試檢定及格證書（本院卷第14頁背面參照）。因而於100年4月29日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程專家審查說明會」會議決議修正CEF語言參考架構B2級之參照表，並以100年5月12日臺中(二)字第0000000000B號函公告CEF B2級以上英語考試檢定參照表（本院卷第90頁）參照。
2、又教育部以100年3月10日臺中(二)字第1000039022號函，委請國立臺中教育大學即被告，協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」（本院卷第142頁參照）。訴外人新竹市東區東園國民小學教師曾清芳，依申請核發國民小學教師加註英語專長證書，經該校受理彙報新竹市政府後，該府以101年5月11日府教學字第1010055896號函（本院卷第160-162頁參照），彙集全市44位教師相關申請資料，報請被告辦理審查作業。
3、其間，被告依據教育部101年3月28日臺中（二）字第1010052926號函（本院卷第97背面至98頁），推動國民小學教師加註英語專長制度配套措施後續推動事宜，並規定其作業流程。被告為辦理教育部該函受理各直轄市及縣（市）政府送件審查作業，乃設置「加註英語專長資格審查工作小組」，並於101年6月28日國民小學教師加註英語專長資格審查會（下稱資格審查會）決議：有關「一、申請教師證書相關表件資料齊全，審查結果符合申請國民小學教師加註英語資格規定，審查通過名單如附件一（指訴外人劉玉鳳等人）。二、『新竹市東區東園國民小學曾清芳老師』之英語相關考試檢定及格證書為全民網路英語能力檢定（NETPAW），考試中心提供之資料不足，無法確認其效力，待補齊相關資料再另行審查。」（本院卷第99頁該會議紀錄參照）等語。
4、被告再於101年10月30日召開審查會議，其中有關NETPAW是否採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準一案，決議請「全民網路英語能力檢定考試中心」 補充說明「網路全民英檢之信度、效度與鑑別度」資料中第40頁（中高級與托福回歸曲線數值應有錯誤）資料（本院卷第99頁背面至100頁該會議紀錄參照）等語。經原告補正（本院卷第101頁背面至112面背面）後，被告又於102年3 月1日召開審查會，決議「全民網路英語能力檢定考試」不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明（本院卷第113至114）。經被告以102年3月18日臺中大學教師字第1022060213號函（本院卷第163頁）復否准訴外人曾清芳上開申請，並以同日臺中大學教師字第0000000000a號函（本院卷第163頁背面）通知原告略以：「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明等語。嗣教育部以102年4月17日臺教師（二）字第1020054885號函（本院卷第115頁背面至116頁）通知相關大學及單位，略以：「主旨：檢送辦理國民小學教師加註英語專長證書所需文件及參考資料一份，請協助轉告轄內所屬學校並配合辦理，請查照。說明：．．．二、．．．（四）．．．本部102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程研商會議』決議，修正附件8『符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語核定考試標準參照表』（按該參照表【本院卷第121頁】所列12項承認標準中，不包括原告之NETPA，該表並記載自102年3月1日修正；另該參照表於101年3月間修正時，所列11項承認標準中，亦不包括原告之NETPA，本院卷第100頁背面至101頁參照），並建立未來新申請採計為加註英語專長作業之英語考試流程。．．．。」
5、原告不服被告上開102年3月18日臺中大學教師字第0000000000a號函（下稱系爭函文）後，於102年5月8日提起訴願（被告收件日期為同年月14日訴願卷第22-24頁），遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴略以：
1、被告於102年3月1日召開審查會前，曾向原告函詢相關問題請原告回復，嗣後被告系爭函文除駁回訴外人曾清芳申請加註之申請外，亦否准原告之NETPA成績採計為國小教師英語能力證明，並正式行文給全國國小師資培育大學，已對外發生法律效果，且直接限制原告之權利、利益或增加負擔，即具有行政處分之性質。
2、本件被告究係依何法規，進行所謂「專家外審作業」？何以各大學英語文相關學系代表可以議決本案？共有幾所大學代表參與？會中被告是否有提供原告所準備國際公信力單位認可之相關資料予各代表？該議決過程，為何未通知原告及訴外人曾清芳到場表示意見？被告為何迄今不提供102年3月1日之會議紀錄及簽到簿？3名專家學經歷為何？有無判斷CEF語言參考架構之能力？以及3名專家之審查意見為何？均未見被告說明，其行為顯已違反依法行政及行政程序法相關陳述意見之程序，其處分自屬違法處分。
3、原告係依據教育部之政策，聘請中央研究院第一任語言學研究所所長主持NETPA認證與CEF對照表研發工作，並聘請66位國內外專家學者完成諮詢、翻譯及校正等工作，且本英檢依據CEF國際標準，並由國際專家學者合作研發完成，何以原告所舉辦NETPA之成績不符合相當於CEF語言參考架構B2級英語能力檢定成績，實令人不解。
4、NETPA已獲國內外具公信力單位及專家學者之認證及肯定，且榮獲教育部多次教學卓越計畫經費補助的義守大學，辦理學生及全校職員參加系爭檢定，累計人數已超過31,000名，另高雄市立志中學與原告合作連續順利完成高雄市議長盃國小資優學生網路英檢。新竹市政府也曾公開徵選具有公信力之英檢機構提供英檢測驗，給新竹市國小每班隨機抽測5名學生，原告NETPA榮獲錄取，而且順利於新竹市各國小完成檢測，均顯示原告研發完成NETPA之成效與公信力。
5、又行政院人事行政局正式發文行政院各部會審查NETPA，並決議：「各測驗機構自行訂有對應CEF架構對照標準之測驗皆得納入公務人員英語檢測種類。」教育部也於第6次英語推動委員會議中決議：「請社教司協調國教司行文各縣市教育局加強宣導使用」，NETPA也納入全國一般大學及技專院校獎補助的參考英檢，則被告何以不採上述具公信力單位之認證及決議。且NETPA亦為國際級的英檢，備受國內外肯定。
6、另教育部94年8月2日台社（一）字第0940102158號函，既已決定採用CEF為英語能力認定之參照標準，並要求各檢測單位進行CEF架構之對應及公布於各測驗系統網站中，而NETPA為教育部配合行政院「挑戰2008：國家發展重點計畫─Ｅ世代人才培育計畫」，補助研發之英語能力檢定測驗，教育部英語教育推動委員會並於決議推動系爭檢定，顯見符合相當於CEF語言參考架構之英語能力檢定，然被告卻不予採認，顯已違反經驗法則。
7、復按訴外人曾清芳於96年2月10日考過NETPA檢定後，曾請示教育部有關「報名費申請補助」事宜，教育部答復：「符合申請條件」。且於新竹市96年教師英語檢定培訓計畫中第5個附錄，教育部將NETPA檢定列入對照表，故被告不予採認NETPA檢定，顯然違法不當等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及被告系爭函文將NETPA檢定成績不作為國小教師英語能力證明之行政處分。
四、經查：
1、本件原告之訴訟類型為何，因為有疑義，經本院於103年1月23日準備程序及103年4月2日言詞辯論時，分別加以闡明後，原告均主張係屬撤銷訴訟（本院卷第132頁及上開言詞辯論筆錄第4頁參照）。
2、按行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，其所謂之「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，已如前述。
3、次按師資培育法第7條規定：「（第1項）師資培育包括師資職前教育及教師資格檢定。（第2項）師資職前教育課程包括普通課程、專門課程、教育專業課程及教育實習課程。（第3項）前項專門課程，由師資培育之大學擬定，並報請中央主管機關核定。（第4項）第2項教育專業課程，包括跨師資類科共同課程及各師資類科課程，經師資培育審議委員會審議，中央主管機關核定後實施。」同法第3條規定：「本法用詞定義如下：一、主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。二、師資培育之大學：指師範校院、設有師資培育相關學系或師資培育中心之大學。三、師資職前教育課程：
指參加教師資格檢定前，依本法所接受之各項有關課程。」再按師資培育法施行細則第7條第2項規定：「（第1項）已取得本法第6條中等學校類科合格教師證書，並依本法第11條第3項規定修畢中等學校階段其他任教學科、領域專門課程者，由師資培育之大學發給任教專門課程認定證明書及專門課程學分表，並造具名冊報請中央主管機關發給該類科教師證書。（第2項）國民小學合格教師修畢國民小學階段任教領域專門課程者，得準用前項規定辦理。（第3項）特殊教育中等學校及國民小學教育階段合格教師，得準用前2項規定辦理。」
4、教育部為鼓勵國民小學教師擁有多項專長，強化其英語能力及教學知能，以前揭100年2月21日令訂定發布上開實施要點，嗣於101年4月30日修正名稱並發布，作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。依實施要點第3點附表說明4規定，國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書，且教育部前以101年3月間修正「國民小學教師加註英語專長符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語核定考試標準參照表」時，所列11項承認標準中，不包括原告之NETPA，嗣教育部上開102年4月17日函頒之同一參照表（於102年3月1日修正）所列12項承認標準中，亦不包括原告之NETPA核定及成績等情，已如前述。
5、又教育部以前揭100年3月10日函，委請被告協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」，依該函所檢送之「教育部委請國立臺中教育大學辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業計畫協議書」內容觀之，被告之義務為依「計畫書」所定內容、執行進度及執行事項確實履行（該協議書第6條第1項參照）。詳言之，教育部該項委託之項目為：被告如期依「計畫書」履行提交「審查工作計畫」文件、履行辦理「專家說明會議」、履行辦理「工作會報」、履行提報「續聘及推薦審查委員名單」等，經教育部審查通過後，被告即可依次受領約定之經費（該協議書第4條第1項參照）；且被告之義務尚有：被告不得將執行成果等報告對第三者發表，亦不得將成果報告等作為學位論文或自行出版（該協議書第6條第3項參照），上開成果報告，其著作財產權於著作完成時，全部讓與教育部，被告同意不對教育部行使人格權（該協議書第6條第5項參照）等，除如前述外，並有該協議書附本院卷（第143頁）可稽。
6、其間，被告為執行教育部上開審核作業及前揭教育部101年3月28日函所示之推動國民小學教師加註英語專長制度配套措施後續推動事宜（含作業流程，即申請人先向任教學校送交申請書，該校受理後彙送所屬直轄市及縣市政府，再由各該政府彙整後提送被告，經被告辦理審查作業完成後，造具名冊送教育部辦理核發國民小學教師加註英語專長證書作業，本院卷第98頁參照，另同卷第117頁之作業流程表亦可參照），遂於101年6月28日資格審查會會議時設置「加註英語專長資格審查工作小組」，並就訴外人曾清芳送審之NETPAW成績是否通過，因相關資料不足，無法確認其效力，乃決議由原告補齊相關資料後，再另行審查。並於101年10月30日召開審查會議中決議請原告補充說明NETPA之「信度、效度與鑑別度」。經原告補正後，被告於102年3月1日召開審查會，決議「全民網路英語能力檢定考試」不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明。經被告以102年3月18日函復否准訴外人曾清芳上開申請外，並以同日臺中大學教師字第0000000000a號函通知原告略以：「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明。嗣教育部以102年4月17日函通知相關大學及單位，該函修正附件8「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語核定考試標準參照表」所列12項承認標準中，不包括原告之NETPA，該表並記載自102年3月1日修正（生效），亦如前述。
7、綜上可知，教育部為上開法令所規定之中央主管機關，並為核發國民小學教師加註英語專長證書之最終決定機關，被告雖受教育部之委託協助辦理該項業務之相關審核及研究，惟其僅負責前揭核發證書之前置程序行為，並非作成完全及終局決定之權責機關；且被告囑請原告補充說明NETPA之「信度、效度與鑑別度」之資料，係憑以審核訴外人曾清芳之本件申請是否通過之參考；再者，被告系爭函文通知原告略以：「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明等語，雖已對外表示其意思，但如前述，亦僅係執行教育部所委託協助辦理該項業務之前置程序行為，其非權責機關，亦非終局之決定，故系爭函文對於原告而言，並未發生任何法律效果，亦無規制效力可言，必俟教育部以前揭102年4月17日函對外通知相關大學及單位，告知NETPA不符合上開參照表所列12項承認標準，始有發生影響原告權益之可能。系爭函文既非行政處分，則原告對之提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭法律規定，其起訴即不備合法要件，應予駁回。又原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項、第104條、民事訴訟法第95，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 16 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 4 月 16 日
書記官 詹 靜 宜