臺中高等行政法院判決
102年度訴字第481號103年5月29日辯論終結原 告 紀燕薇訴訟代理人 蔡其展 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 張智宏 律師上列當事人間因環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴之當事人、聲明及訴訟標的，於起訴後，有一個或數個之追加，為訴之追加，追加之新訴與原起訴即形成訴之合併。又原告起訴主張之法律事實，如係應提起課予義務訴訟，惟其聲明有不明瞭或不完足，經法院闡明結果，原告為課予義務訴訟之明瞭且完足之聲明，因未於原訴外另增加新訴，或變更原訴，即非屬訴之追加或變更。經查，本件原告本於環境影響評估法第23條第8項所規定之受害人民地位，以被告有怠於執行環境影響評估行為為由，依同條第9項規定提起本件行政訴訟案件，原告之起訴狀原記載訴之聲明為：「被告應作成命坐落苗栗縣○○鎮○○段497、499、500、510、515、519、522、531、532、537、545、547、554、555、
556、557、566、572、579、580、581、582、583、584、58
5、586、587、588、593、594、595、625、627、628、632、641、642、643、646、649、658、662、663、664、665、
666、676地號土地上建築物停止使用之行政處分。」因有不明瞭及不完足之處，經本院行使闡明權後，原告乃將訴之聲明變更為：「被告應作成命附表一（參見本院卷第73至74頁）所示之所有權人對同表建物禁止使用之行政處分。」經核其聲明之變更，係屬訴之聲明的補正，既非於原訴之外另增加新訴，或變更原訴，依照上開說明，自非訴之追加或變更。而其訴之聲明的補正，符合正當權利之行使，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）92年5月22日向訴外人建來成建設股份有限公司（下稱建來成公司）購買取得苗栗縣○○鎮○○段154-402、403、404地號（分割自同段154-17地號）土地，嗣於99年11月15日重測後編為興隆段605、606、611地號土地（下稱原告所有土地）。原告於100年6月2日向被告提出建造執照申請書，但經被告審查後，認定該等土地為72年7月7日原山坡地開發建築管理辦法發布前，即已編定完成之山坡地保育區丙種建築用地，亦為83年12月30日環境影響評估法公布前之建築基地，且該區域（即原瓦段154-17、152-1、154-44、154-45地號等4筆土地）開發總面積已逾1公頃，符合環境影響評估法及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條之規定，應進行環境影響評估，惟原告未提出環境影響評估審查通過之文件，故以100年9月8日府商建字第1000183421號函否准原告之申請。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院101年11月7日101年度訴字第154號判決「原處分及訴願決定均撤銷。被告對於原告民國100年6月2日申請核發建造執照事件，應依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。」其後，原告另以101年11月19日檢字第003號檢舉函請被告依職權撤銷系爭土地所在之苗栗縣○○鎮○○段「天下一家」建案所領有之苗栗縣政府府商建字第1010081491號及0000000000號建造執照及使用執照，經被告所屬環境保護局以101年12月6日環綜字第1010045651號函復原告，上開建照使照是否無效乙案，業已進入司法程序，逕交付法律判決等語。原告不服，依環境影響評估法第23條第9項規定，向本院提起行政訴訟，惟經本院以102年10月2日101年度訴字第458號判決「原告之訴駁回。」原告再不服，認苗栗縣○○鎮○○段497、499、500、510、515、519、522、531、532、537、545、547、554、555、556、
557、566、572、579、580、581、582、583、584、585、58
6、587、588、593、594、595、625、627、628、632、641、642、643、646、649、658、662、663、664、665、666、676等地號土地（下稱系爭土地），與原告所有土地，係相鄰而屬同一區域，於系爭土地上開發興建之建物（下稱系爭建物）亦應進行環境影響評估，原告乃依環境影響評估法第23條第9項規定提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序事項：⒈按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主
管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環境影響評估法第23條第8、9項分別定有明文。又關於開發行為影響範圍之「當地居民」認定，如自相關法令規定可得知者，應依該規定認定之。按開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其附件三「說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，最高行政法院102年度判字第453號判決意旨可資參照。
⒉經查，原告所有土地與系爭土地，係相鄰而屬同一區域，
顯位於開發行為之5公里範圍內，對於原告而言，係屬於該開發行為之當地居民，而系爭土地開發原應進行環境影響評估，卻未依法實施，即行開發興建地上物，原告為當地居民，自受開發行為之影響，足認原告有符合環境影響評估法第23條第8項所規定之「受害人民」要件；又原告就系爭土地之違法開發行為業已數次向被告反映檢舉，惟被告始終毫無作為，是原告自得依環境影響評估法第23條第9項之規定，向鈞院起訴請求判令被告對上開違法開發行為作成如訴之聲明所示之行政處分。
⒊環境影響評估法第23條第8、9項定所稱「敘明疏於執行之
具體內容」應係指敘明開發單位有何違反環境影響評估法或依環境影響評估法授權訂定之相關命令，而主管機關疏未依法作為之具體情事（如開發單位未依法進行環境影響評估程序，即為開發行為，而主管機關未依法處置），至於違反規定之法律效果（如命令停工、拆除或禁止使用）因涉及事實之認定，應不在敘明之範圍內，否則豈非要求人民應對主管機關為行政指導。經查，原告於101年11月19日即已向被告提出本件訴之聲明所示地號土地，未依法進行環境影響評估程序，即為開發行為之違法情事，並促請被告依環境影響評估法第22條、水土保持法第23條、第33條等相關規定為行政處分，然被告迄今仍毫無作為，是應可認為原告業已踐行環境影響評估法第23條第8項之告知程序，自得依同條第9項之規定提起本訴。
（二）實體事項：⒈緣系爭土地業經被告認定為72年7月7日原山坡地開發建築
管理辦法發布前，即已編定完成之山坡地保育區丙種建築用地，亦為83年12月30日環境影響評估法公布前之建築基地，而系爭土地開發總面積逾1公頃，已達環境影響評估法及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第25條之規定，為應進行環境影響評估之範圍，惟系爭土地並未實施環境影響評估即於其上興建多筆建築物，顯已違反環境影響評估法之相關規定；又系爭土地之開發行為因未依法進行水土保持工事，故對於環境可能產生之影響及附近居民之生命財產安全，迄今仍處於危險不安之狀態，此從訴外人張國相於臺灣苗栗地方法院檢察署98年度偵字第4409、6329號案件證述：「97年7月間，建設公司（即指建來成公司）施作『天下一家』建案之駁坎時，適颱風來襲，雨水沖刷，導致伊居住房子被壓毀一半，其岳母的房子也被壓毀3坪左右，另電塔附近有6、7戶居民，遭泥漿灌入受損害。」等語，即可推知，且系爭土地周遭地貌近期急遽變化，原係草木叢生之處，而今卻因屢遭雨水沖刷而地表裸露，隨時有發生大規模土石流之危險。
⒉按「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或
評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」環境影響評估法第14條第1項、第22條、第4條第1款分別定有明文。經查，系爭土地如欲開發需進行環境影響評估程序，並經主管機關許可始得為之，業如前述。而系爭建物雖經被告核發建照執照，惟該建築物既未依法進行環境影響評估，則該核發建照執照（許可開發）之行為，依環境影響評估法第14條第1項之規定，自屬無效，如同未經許可一般，而開發行為未經許可，依同法第22條之規定，被告自應命開發單位（即王曉翔、蕭嬿翎、張秀花、陳怡如、陳怡真、陳怡穎、李采鈴、許世灌、林育粢、林信全、許欉龍、陳淑莉、李柏樺、邱陳金菊、楊進發、黃杰承、柯王雪芳、杜思慧、陳文福、王秋閔、葉采豔、鄭麗蓉、陳曉華、翁靚晏、范瀚升、許朝順、曾文生、蔡清朋、黃素娟、陳美秀、張宗枝、許鳳梅、謝珍逢、羅重明、羅婷允、黃巧雯、傅學勳、劉翠萍、周少畊、蔡素秋、張秀花、吳富羚、李利豐、王建揚、陳卉蓁、陳孟霞、王傳明、陳漢檳、賴瑩誼、陳月秀、羅聰興等所有權人，下稱系爭建物之所有權人）停止實施開發行為，又所謂開發行為包含建築物完工後之使用行為，環境影響評估法第4條第1款亦有明文，是被告依法自應作成命建築物所有人停止使用該建築物之行政處分，然迄今未見被告有何作為。
⒊次按「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5
條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」環境影響評估法第4條第1款定有明文。而前揭條文所稱「完成後之使用」，應係針對禁止違法開發成果之使用而言，至於使用之主體為何則不論，否則如僅限制開發單位不得使用，除此之外，則不受限制，如此豈非宣示開發單位只需將開發成果轉讓與他人，則該違法開發之成果即就地合法，此脫法行為應非環境影響評估法所允許，故環境影響評估法第22條所稱「命其停止實施開發行為」，依前揭條文對於名詞之定義，於本件即為命停止開發成果之使用。
⒋第按，干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任
」兩類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。經查，被告雖辯稱「被告依環境影響評估法第22條規定所得命停止實施開發行為之對象為開發單位，並非針對特定物體。又系爭建物既已完成，且部分建物所有權亦有更迭，則目前系爭建物所有權人已非原開發單位，被告又如何援依環境影響評估法第22條規定命系爭建物所有權人停止使用其所有之建物」云云，惟環境影響評估法之制定目的係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，該法第1條定有明文，是以，環境影響評估法係為規範任何足以影響自然環境之開發行為，盡可能降低、減輕對於環境生態之破壞，故其禁止之範圍除未經主管機關許可而逕自開發之違法行為外，尚包含違法開發行為之存續狀態，此觀同法第4條第1款：「開發行為：其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」即可得知。因此，環境影響評估法第22條規範之行為義務人，應包含狀態責任人，亦即對於違法開發行為之存續狀態（本件即為建物）具有事實管領力之人，故原告請求被告依環境影響評估法第22條命系爭土地之所有權人對所有建物禁止使用，於法有據，被告上開辯詞顯不足採。
（三）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據環境影響評估法第23條第9項提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：
⒈被告應作成命系爭建物所有權人對系爭建物禁止使用之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按，開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行，環境影響評估法第23條第8、9項分別定有明文；復按，環境影響評估法第23條第8項、第9項「『開發單位』違反本法或依本法授權訂定之相關命令而『主管機關』疏於執行時，『受害人民』或『公益團體』得敘明疏於執行之具體內容，以書面『告知主管機關』」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得『以該主管機關』為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，『請求判令其執行』」規定，即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，屬行政訴訟法第9條所稱「法律有特別規定」者。申言之，前開本法第23條第8項、第9項之適用，應具備：
⒈須「開發單位」違反環境影響評估法或依環境影響評估法
授權訂定之相關命令（如依本法第31條授權訂定之本法施行細則、本法第5條第2項授權訂定之「開發行為環境影響評估作業準則」與「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」）規定，而主管機關疏於執行，例如開發單位未經「主管機關」依本法第7條（第一階段環境影響說明書審查結論）或第13條（第二階段環境影響評估報告書審查結論及認可）規定作成認可前，即逕行為本法第5條第1項規定之開發行為，而「主管機關」疏未依前開本法第22條規定轉請「目的事業主管機關」，命其停止實施開發行為（於必要時，並得逕命開發單位停止實施開發行為）者是，上揭所稱「主管機關」係指「環境保護（環評）」主管機關而言。
⒉「受害人民」或「公益團體」應敘明「環境保護（環評）
主管機關」疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在環境保護（環評）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體得以該環境保護（環評）主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，「直接」向行政法院提起訴訟，「請求判令其執行」，故知：
⑴前開所謂「受害人民」，係指因開發單位違反本法或依
本法授權訂定之相關命令，使其權利或法律上利益受侵害之人，該「受害人民」，固包括利害關係人而言，惟「所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內」（最高行政法院75年判字第362號判例參照）；換言之上開「受害人民」因屬權利受侵害之人，係就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，不符前揭本法提起公益訴訟之要件，至於「公益團體」，雖非本身之權利或法律上利益受損害，但基於前舉本法之特別規定，得提起公益訴訟。
⑵如上所述，行政訴訟法第9條規定之「維護公益訴訟」
，須以法律有特別規定者為限，該條規定，乃就原告之適格、起訴之條件另設特別規定，若依該維護公益訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬於行政訴訟法第3條所列舉之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種訴訟型態之性質，從而，維護公益訴訟，自應依其性質準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。而依前揭環境影響評估法第23條第9項規定「受害人民或公益團體得以該環境保護（環評）主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」意旨觀之，受害人民或公益團體直接向行政法院提起之訴訟應為「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」甚明。
⑶前舉行政訴訟法第23條第9項規定主管機關於收受公民
告知書後，如認開發單位確有違反本法或其授權訂定相關命令情事，即應於60日內依法執行，為法律明定之內容，不待確認；必環境保護（環評）主管機關認開發單位確有違反本法或其授權訂定之相關之情事，依法命開發單位為一定之行為或不行為，或依法處分後，始在其與開發單位間創設公法上權利義務關係，在此之前，並無公法上法律關係產生；至開發單位是否有違反本法或相關命令情事，係屬事實問題，並非法律關係，而環境保護（環評）主管機關是否負有法律所定之公法上義務，亦非法律關係本身，依上述規定及說明，尚非得循行政訴訟程序提起確認訴訟請求確認之對象（最高行政法院100年度判字第2263號判決參照）。
（二）原告依環境影響評估法第23條第9項規定提起本件訴訟並不合法：⒈查原告無非係依環境影響評估法第23條第8項規定提起本
件行政訴訟，並請求被告應作成命系爭建物所有權人對系爭建物禁止使用之行政處分，合先敘明。
⒉惟受害人民依環境影響評估法第23條第9項規定提起行政
訴訟前，必須受害人民或公益團體先敘明環境保護（環評）主管機關疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在環境保護主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體始得以該環境保護主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，此參諸環境影響評估法第23條第8、9項規定自明。
⒊然，本件原告提起本件訴訟前並未先以書面方式敘明被告
疏於執行職務之具體內容即本件原告起訴訴之聲明所主張之事項，並告知被告依法執行，此應為原告所不爭執。據此，已難認原告業已踐行環境影響評估法第23條第8項所規定之告知程序。
⒋至於，原告起訴狀所檢附101年11月19日檢字第003號檢舉
函（參見本院卷第7頁），核其意旨係告知被告應撤銷苗栗縣○○鎮○○段天下一家等住戶之建照使照，此顯與本件原告起訴訴之聲明所主張之事項不合，且原告前業已就被告未依上開函文執行而向鈞院提起訴訟，並業經鈞院以101年度訴字第458號判決駁回原告之訴在案。據此，應足認原告起訴狀所檢附上開函文並不符合環境影響評估法第23條第8項所規定之告知程序。
⒌綜上，核諸原告既未踐行環境影響評估法第23條第8項所
規定之告知程序，已如前述，則原告逕依環境影響評估法第23條第9項規定向鈞院提起本件訴訟，核其起訴自不合法而應逕予駁回。
（三）按開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元以下罰金，環境影響評估法第22條固定有明文。
⒈經查，被告固為環境影響評估法之主管機關，惟依環境影
響評估法第22條規定所示被告除得逕對開發單位科處罰鍰外，並得轉請目的事業主管機關命其停止實施開發行為，必要時亦得逕命其停止實施開發行為。惟，本件原告係請求被告就已完成開發行為之系爭建物本身予以停止使用，核其請求顯與環境影響評估法第22條所規定之要件不符，故其請求已難認合法。
⒉再者，被告依環境影響評估法第22條規定所得命停止實施
開發行為之對象為「開發單位」，並非針對特定物體，故原告起訴請求被告應作成命系爭建物停止使用之行政處分，亦與環境影響評估法第22條所規定之要件不符。
⒊又系爭建物既已完成，且部分建物所有權亦有更迭，則目
前系爭建物所有權人已非原開發單位，被告又如何援依環境影響評估法第22條規定命系爭建物所有權人停止使用其所有之建物？據此，更足徵原告請求被告應作成命系爭建物停止使用之行政處分之主張，亦顯依法不合。此外，有關環境影響評估法第22條規定所指「命其停止實施開發行為」等內容，是否包括「命系爭建物所有權人停止使用其建物之行為」在內，亦容有疑義，此外原告並未再提出其他法令依據以實其說，故自難逕依原告片面主張即認其請求適法。
（四）綜上，核諸被告依環境影響評估法第22條規定應無命系爭建物停止使用之權力，則原告請求被告應作成命系爭建物停止使用之行政處分之主張，亦依法不合而應予駁回。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有被告100年1月26日府商建字第1000017699號函、102年7月24日府商建字第1020148931號函、被告核發（92）栗建管苑使字第00010號、（93）栗建管苑使字第00045號、（93）栗建管苑使字第00046號、（93）栗建管苑使字第00053號、（93）栗建管苑使字第00088號、（94）栗建管苑使字第00006號、（94）栗建管苑使字第00063號、（94）栗建管苑使字第00078號、（94）栗建管苑使字第00079號、（94）栗建管苑使字第00086號、（94）栗建管苑使字第00087號、（95）栗建管苑使字第00010號、（95）栗建管苑使字第00046號、（96）栗建管苑使字第00083號、
（96）栗建管苑使字第00095號、（97）栗商建管苑使字第00077號、（99）栗商建管苑使字第00029號使用執照存根、被告所屬建設局91栗建管苑使字第039號、91栗建管苑使字第040號使用執照（存根聯）、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000 -000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、091栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-000號、092栗建管苑使字第0000-00 0號、092栗建管苑使字第0000-000號、093栗建管苑使字第0000-000號使用執照存根、原告101年11月9日檢字第003號檢舉函、101年11月23日檢字第004號檢舉函、系爭建物所有權人對照表、系爭建物興建完成日及原開發單位對照表、102年8月28日及9月4日比較圖、苗栗縣○○鎮○○段84、85、86、87、88、89、90、91、92、93、94、95、
96、97、98、99、100、101、102、103、104、105、106、1
07、108、109、110、111、112、113、114、115、116、117、118、119、122、123、124、125、126、127、128建號土地登記第二類謄本、苗栗縣○○鎮○○段地籍圖、苗栗縣苑裡鎮天下一家土地清冊、地籍圖影本、地籍套繪圖等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否已對本件主管機關即被告踐行環境影響評估法第23條第8項所規定之書面告知程序？被告是否有原告所稱疏於執行同法第22條後段之職務行為？茲分述如下：
（一）按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」為行政訴訟法第9條所明定。其立法目的係為突破有關訴訟利益採主觀訴訟之傳統理論，以限於與原告自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項始得訴訟之限制，就情況較為特殊之公法爭議事件，賦予人民得以維護公益為理由，對無關自己權利或法律上利益之事項，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，故明文規定須以法律有特別規定者為限，始得為之。（最高行政法院102年度判字第165號判決參照）。次按「……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」為環境影響評估法第23條第8項及第9項所明定。此規定即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，屬行政訴訟法第9條所稱「法律有特別規定」者。
（二）次按，環境影響評估法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第13條規定：
「（第1項）目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。（第2項）主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。（第3項）前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以60日為限。」第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」上開環境影響評估法第22條，乃係主管機關為達成環境影響評估法規範之管制目的，以裁處罰鍰，或由主管機關逕自或轉請目的事業主管機關，命開發單位停止實施開發行為為內容之規定。其中，該條後段係規定，必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為。就其法律效果而言，性質上係以對外作成直接發生法律效果之不利益行政處分為之。是受害人民或公益團體依環境影響評估法第23條第8項規定，以書面告知主管機關有同法第22條後段疏於執行之具體內容時，主管機關所應為之行政行為，即係指依該規定所作成命開發單位停止實施開發行為之行政處分，而非事實行為。又上開所稱之主管機關，依環境影響評估法第2條規定，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。本件原告主張「系爭建物雖經被告核發建照執照，惟該建築物既未依法進行環境影響評估，則該核發建照執照（許可開發）之行為，依環境影響評估法第14條第1項之規定，自屬無效，如同未經許可一般，而開發行為未經許可，依同法第22條之規定，被告自應命開發單位（即王曉翔、蕭嬿翎、張秀花、陳怡如、陳怡真、陳怡穎、李采鈴、許世灌、林育粢、林信全、許欉龍、陳淑莉、李柏樺、邱陳金菊、楊進發、黃杰承、柯王雪芳、杜思慧、陳文福、王秋閔、葉采豔、鄭麗蓉、陳曉華、翁靚晏、范瀚升、許朝順、曾文生、蔡清朋、黃素娟、陳美秀、張宗枝、許鳳梅、謝珍逢、羅重明、羅婷允、黃巧雯、傅學勳、劉翠萍、周少畊、蔡素秋、張秀花、吳富羚、李利豐、王建揚、陳卉蓁、陳孟霞、王傳明、陳漢檳、賴瑩誼、陳月秀、羅聰興等所有權人）停止實施開發行為，又所謂開發行為包含建築物完工後之使用行為，環境影響評估法第4條第1款亦有明文，是被告依法自應作成命建築物所有人停止使用該建築物之行政處分，然迄今未見被告有何作為。」等語，乃依據環境影響評估法第22條後段、第23條第8項及第9項之規定（參見本院卷103年5月29日言詞辯論筆錄），請求被告應作成命上開建物所有權人對系爭建物禁止使用之行政處分。因此，依本件主觀公權利規範基礎所架構之構成要件即應為：「被告疏於執行環境影響評估法第22條後段之規定，經原告於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行」。故原告提起本件行政訴訟所請求被告應為之行政處分，必須與原告書面告知被告應依法執行之內容一致，始符環境影響評估法第23條第9項規定被告怠於執行職務行為之構成要件（最高行政法院101年度判字第973號判決意旨參照）。
（三）經查，原告所稱書面告知函關於告知之請求事項略以：「主旨：本檢舉函係針對苗栗縣○○鎮○○段天下一家等住戶，所領有之建照使照，經貴府府商建字第1010081491號和0000000000號於臺中高等行政法院101年訴字第154號及101年訴字第155號答辯書公文所載明為違法之行政處分並記載於臺中高等行政法院判決書中，請貴府依職權撤銷上述建照使照，合先敘明，另因涉相關法律規定，請查照函復惠釋。說明：……七、苗栗縣○○鎮○○段天下一家，除應實施環境影響評估外，另興隆段560、564、680、574、607、620現為道路使用，因尚未捐贈給苗栗縣政府或苑裡鎮公所，所以只要毗鄰上述地號，所核發之建照使照，因建築面積合併計算已超過500平方公尺，依法必需擬具水土保持計畫和環境影響評估，始為合法之行政處分，目的事業主管機關自不得違法核定實施簡易水保或免申報水土保持計畫。八、綜上，請貴府權責主管單位依行政程序法第111條第7款及同法第114條、第117條第1款及第119條第3款和環境影響評估法第14條、第22條、第23條第6款，水土保持法第23條、第33條及水土保持法施行細則第12條相關規定，針對苑裡鎮天下一家已領有建照使照住戶，違反上述其一或二種以上法令之住戶，做出撤照或補正及罰款……等等之行政處分。」等語，有原告101年11月19日檢字003號書面告知函附卷可稽（參見本院卷第7頁）。惟其發文對象為被告之下級機關或單位工商發展處（正本）、農業處及環境保護局（副本），並非被告即本件之主管機關。是原告是否已對本件主管機關即被告踐行環境影響評估法第23條第8項所規定之書面告知程序，實不無疑問。再者，觀諸上開原告之書面告知內容，有關環境影響評估法部分，其請求各該下級機關或單位應執行之職務行為，僅有撤照、補正或罰款，並無命系爭建物所有權人停止使用系爭建物之主張，尚難謂原告所稱依環境影響評估法第23條第8項規定所為之前揭告知函，業已敘明此部分疏於執行之具體內容。原告既未為此項告知，被告即無於書面告知後，怠於執行職務可言。故原告提起本件行政訴訟，請求被告應作成命系爭建物所有權人對系爭建物禁止使用之行政處分，即與環境影響評估法第23條第9項規定之構成要件猶有未合，應屬無據。
（四）另按「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」「各級政府應積極研究，建立環境與健康風險評估制度，採預防及醫療保健措施，降低健康風險，預防及減輕與環境有關之疾病。」為環境基本法第1條至第3條、第24條分別定有明文。又「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。……」則為環境影響評估法第1條、第5條第1項第8款所明定。依照上開所規定「提升環境品質」、「維護環境資源」、「不損及後代」、「嚴重不良影響或有危害之虞」、「採預防及醫療保健措施」、「預防及減輕與環境有關之疾病」、「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」、「有不良影響之虞」等用語，顯見，我國環境影響評估法制係採預防及減輕原則。又環境影響評估法第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。」其所規範之對象為開發單位，而所稱開發單位，係指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者；開發行為則係指依第5條規定所例示之各該行為而言，其範圍包括該開發行為之規劃、進行及完成後之使用，復為同法第4條第1款、第7條所明定。另環境影響評估法第22條後段規定，主管機關得逕命開發單位停止實施開發行為者，以「必要時」為限。依該條規定，主管機關雖得逕命開發單位停止實施開發行為，但僅立於補充地位，應以目的事業主管機關為第一順位之執行者。又該「必要時」為一不確定法律概念，主管機關對此應有判斷餘地並有裁量空間。亦即，主管機關得審查相關條件，以決定是否逕命開發單位停止實施開發行為，其中包括該職務行為是否有急迫性，應由主管機關擔任第一順位之執行者，及開發單位應停止實施開發行為是否已達必要之程度，並非開發單位一有未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，逕行為第5條第1項規定之開發行為，主管機關即應為命開發單位停止實施開發行為之行政處分。而上開所稱開發單位應停止實施開發行為是否已達必要之程度，經參酌首揭規定意旨，當指能確實預防及減輕開發行為對環境造成不良影響因素而言。本件原告主張係依據環境影響評估法第22條後段規定（參見本院卷103年5月29日言詞辯論筆錄），請求被告應作成命上開建物所有權人對系爭建物禁止使用之行政處分，已如前述。而被告在本院101年度訴字第458號環境影響評估法案件時則坦承：「一、原告所提苑裡鎮天下一家乙案，其範圍係原○○○鎮○○段154-
17、154-1及152-1地號，依經本府87年1月12日府地用字第4319號函核准變更編定為丙種建築用地，先予敘明。二、本社區因符合開發行為應實施環境影響評估細則及範圍認定標準第25條第1項第1款第7目規定，故應實施環境影響評估，再予敘明。三、惟因該土地經建來成公司變更用地後，將土地分割方式分別出售，該土地經後續分割合併後目前共186筆土地，而後該公司利用分割後土地個別申請建築執照共5戶，利用本府建築主管單位審查流程之漏洞，使本府審核通過並分別於91年7月至91年12月間取得使用執照。四、而因該公司取得後，其餘土地所有權人亦循同樣方式陸續於91年取得9張、92年12張、93年5張、94年7張、95年4張、96年2張、97年1張、99年1張使用執照，本社區共計取得46張使用執照。五、本府98年底經檢調單位調查本府相關人員不法情事等，至本府徹查相關案件後，於99年11月始得知本社區申請建築執照時應先辦理環境影響評估。……」（參見本院101年度訴字第458號案卷第49頁至第50頁），為原告所不爭執，並經本院調取該卷查證屬實。顯見，系爭建物固有未先辦理環境影響評估即先行建造之違法，但該建物業已興建完成，並有大批居民居住該地，迄今最長亦達10年以上。惟原告提起本件訴訟，僅主張「系爭土地之開發行為因未依法進行水土保持工事，故對於環境可能產生之影響及附近居民之生命財產安全，迄今仍處於危險不安之狀態，此從訴外人張國相於臺灣苗栗地方法院檢察署98年度偵字第4409、6329號案件證述：『97年7月間，建設公司（即指建來成公司）施作『天下一家』建案之駁坎時，適颱風來襲，雨水沖刷，導致伊居住房子被壓毀一半，其岳母的房子也被壓毀3坪左右，另電塔附近有6、7戶居民，遭泥漿灌入受損害。』等語，即可推知，且系爭土地周遭地貌近期急遽變化，原係草木叢生之處，而今卻因屢遭雨水沖刷而地表裸露，隨時有發生大規模土石流之危險。」等語。但查，前揭訴外人張國相於臺灣苗栗地方法院檢察署98年度偵字第4409、6329號案件所證述之內容，乃係有關該案件所偵查之苗栗縣○○鄉○○○段「天愛會館」建案部分，此有臺灣苗栗地方法院99年度訴字第778號刑事判決、臺灣苗栗地方法院檢察署98年度偵字第4409、6329號起訴書在卷可稽（參見本院卷第199頁、第200頁、第201頁背面、第272頁），並為兩造所不爭執。因此，原告之上開主張並不能證明系爭建物繼續使用之開發行為，將會對環境造成不良影響。亦即，原告之上開主張並不能證明被告已有疏於執行環境影響評估法第22條後段所規定「必要時得逕命開發單位停止實施開發行為」之情形。另原告雖於本院101年度訴字第458號環境影響評估法案件中提出現場照片10張及網路新聞4則為證（參見該案本院卷第212頁至第220頁）。其中，現場照片皆僅是小範圍局部拍攝，無從認定與系爭建物之繼續使用有關，且亦無法證明經被告作成禁止使用系爭建物之行政處分後，即能預防或減輕該等使用行為對環境造成之不良影響。而新聞報導部分，則非系爭建物坐落地區之相關報導，亦不能作為有利原告事實之認定。換言之，本件並不能依據上開照片及新聞報導，即可認定已達被告須依環境影響評估法第22條後段規定逕命開發單位停止實施開發行為之「必要」程度。此外，原告復未舉證證明以實其說，自難認被告確有疏於執行環境影響評估法第22條後段所規定之職務行為。
七、綜上所述，原告既未以書面具體告知被告本件疏未執行之職務行為，且本件亦無積極證據得以證明本件確已達被告須依環境影響評估法第22條後段規定逕命開發單位停止實施開發行為之「必要」程度，則原告提起本件行政訴訟，請求被告應依環境影響評估法第22條後段規定作成命系爭建物所有權人對系爭建物禁止使用之行政處分，即無理由，應予駁回。
另按行政訴訟法第42條第1項及第3項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。……前二項規定，於其他訴訟準用之。」行政法院就原告所提之課予義務訴訟有無必要命第三人獨立參加訴訟，原得依職權裁量之，若經審酌兩造之陳述及舉證結果，認該第三人之權利或法律上利益並無將受損害者，為免該第三人受無謂訟累，影響其生活秩序，自得不命其參加訴訟。本件經本院審酌原告之主張及所提相關證據，認尚無從憑以認定其起訴為有理由，爰不依職權命系爭建物之所有權人獨立參加訴訟，附此敘明。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
書記官 杜 秀 君