臺中高等行政法院判決
102年度訴字第401號102年12月18日辯論終結原 告 劉鴻志訴訟代理人 吳榮昌 律師被 告 臺中市政府都市發展局代 表 人 沐桂新訴訟代理人 吳綉絹
郭曜逵上列當事人間建築執照事件，原告不服臺中市政府中華民國102年8月15日府授法訴字第1020152019號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有臺中市○區○○段○○○○○號地號土地（下稱系爭土地，面積341平方公尺），因訴外人陳麗伶前於民國82年4月23日申請臺中市○區○○路○○○○號建築物（座落同段110-7等地號）之使用執照（原臺中市政府工務局77中工建使字第3954號，下稱77年使用執照，其建造執照字號為76中工建建字第719號）變更（地下1層原地下商場及停車空間部分【下稱系爭建物】面積2152.6平方公尺，其中原地下商場面積
767.31平方公尺變更用途為公共浴室，並增設7輛室外停車空間於系爭土地之空地上），經原告於82年7月5日出具「土地使用權同意書」（下稱同意書）同意系爭土地全部面積供陳麗伶系爭建物申請執照使用後，原臺中市政府工務局（下稱工務局）於變更使用執照審查表綜合審查欄上記載：「一、地下1層原商場部分面積767.31平方公尺，變更用途為公共浴室。（另停車空間部分不變）．．．。二、依內政部台
（78）內營字第727291號函，停車空間增設7輛於鄰地（文正段110-2號空地），並套繪管制，避免重複使用。三、經核尚符，同意變更，請申請人按核准圖說施設完竣後再行報驗．．．。」該局於82年8月3日批准後，由所屬建築管理課先以82年8月3日40902號函通知陳麗伶略以：「．．．本件申請建築許可一案，准予變更，請依說明事項辦理。．．．
說明：．．．二、請按圖說施設完竣後再行報驗。停車空間增設於鄰地部分以套繪管制．．．。」該工務局再參照內政部78年8月24日台（78）內營字第727291號函（下稱內政部78年8月24日函）意旨，於82年10月16日以中工建使字第44699號函（下稱被告82年10月16日函）准予上開變更使用執照。嗣原告於102年1月22日向被告申請辦理系爭土地解除套繪管制，經被告以102年2月27日中市都管字第1020028575號函（下稱被告102年2月27日函）復原告略以：「．．．說明：
．．．二、按建築法第73條第2項規定．．．。三、按建築物使用類組及變更使用辦法第8條規定．．．。四、經查本案曾辦理變更使用（原使用執照77中工建使字第3954號、變更使用核准函82年8月3日40902號），案址．．．提供停車位使用套繪管制在案，有關停車空間之變更仍請依前開規定辦理變更使用執照。」原告又於102年3月29日再次向被告申請解除系爭土地之套繪管制，並請被告為明確之准駁決定。
被告於102年4月23日以中市都管字第1020046784號函（下稱被告102年4月23日函）復原告略以：「．．．說明：．．．
二、按台端檢附之『土地使用權同意書』影本所示，旨揭地號土地前經台端同意全部面積供陳麗伶停車使用，另查該同意書並無載明限制使用期限。三、另有關建築物或法定空地停車空間之汽車車位之變更，仍請依本局102年2月27日函說明辦理。」原告不服，提起訴願，訴願決定對於原告請求撤銷被告102年4月23日函之部分作成不受理決定，其餘訴願駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）被告102年2月27日函及102年4月23日函均未記載教示規定，原告對之均表不服，提起訴願及行政訴訟，應符合法律規定。若鈞院認為後函為「重複處分」，則原告就前函亦表示不服，並請求鈞院撤銷該處分。
（二）被告認為本件應依建築法第11條第2項及建築物使用類組及變更使用辦法（下稱變更使用辦法）第8條規定申請變更，及「同意書未載期限」等語，均屬於法無據且事實上不可能：
1、原告不能直接代替訴外人陳麗伶依建築法第73條向被告申請變更，被告僅消極辯稱原告未依法申請變更使用執照，故駁回解除套繪管制之申請，惟被告根本未審酌實際上之可行性，顯有行政怠惰之情事。
2、次按變更使用辦法第8條規定，係指「建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照」，其規範內容與本件請求解除套繪管制係屬二事，即便申請變更使用執照，也不代表能解除套繪管制，被告之行政處分顯不備理由，本件原告直接請求被告解除土地套繪管制並無不可，否則即會違背有損害即有救濟之原則。
3、原告於82年7月5日之所以會出具系爭土地之同意書予需用建築物所有權人陳麗伶，乃以原告和需用建築物使用人（當時為鎧悅三溫暖有限公司，下稱鎧悅公司）訂立之租賃契約為前提；且當時需用建築物所有權人陳麗伶辦理使用用途變更申請時，亦一併檢附原告與鎧悅公司經公證之租約，由租約內容約定可知，系爭土地之使用權限係有期限，基此被告予以准許建築物變更使用用途時，亦應予以附期限，即該同意建築物變更使用期限應與租賃契約租期相同；並要求如逾期而該需用建築物仍擬繼續為變更商業使用時，仍須再檢附合法取得之停車位使用權或提供合法之停車位。本件於租約期限屆至時，需用建物就系爭土地使用權限即因而喪失，該需用建築物使用人（即昇財麗禧三溫暖股份有限公司，下稱昇財公司）亦未再向原告承租系爭土地，故已無土地使用權限，因此被告應即解除申請人所有系爭土地之套繪管制，方符合依法行政原則。
4、原告上開同意書僅同意供陳麗伶，於系爭土地上做為空地停車，及辦理申請「建照及雜項」執照使用，原告於該同意書上未同意將系爭土地作為系爭建物套繪管制之一部分，且並非作為變更使用執照，被告稱原告有出具未附有期限之使用同意書，顯不可採，從而，被告將系爭土地逕為套繪管制之行政高權行為顯有不當，應予撤銷並解除套繪管制。
5、原告與訴外人陳麗伶及昇財公司間為租賃法律關係，而系爭使用書之出具為基於租賃法律關係下之附隨義務，依土地租賃契約第4條第3項約定：「乙方於租賃期滿，應即將土地復原交還。」經查，租賃期間既已屆滿，不再續租，且為原告與訴外人間所不爭執，故系爭同意書業因租約屆滿而失其效力，故被告102年4月23日函所載：「台端檢附之土地使用權同意書並無載明限制使用期限」等語，即屬無稽。上開同意書雖無明文記載使用期限，但使用期限本非必要記載事項，故須搭配租賃契約及現況一同判斷。再者，租賃定有期限者，其租賃關係，於期限屆滿時消滅，且系爭土地現況確實並無任何租賃契約存在，而上開同意書應視為同意使用之期限已屆滿不再存續。
6、綜上，系爭土地之租期早已屆至，且原告多次明示終止系爭同意書，被告即應解除系爭土地之套繪管制，此時原申請變更建照案應屬要件欠缺，被告應依職權撤銷或廢止該案，縱無法撤銷或廢止該申請變更使用執照案，亦應命訴外人陳麗伶（或現在之所有權人）補正或另覓停車空間，並非駁回原告解除套繪管制之申請，否則即有牴觸不當連結禁止之違法，並導致原告永遠不能利用系爭土地之結果。
（三）被告一再主張本件係原告與訴外人陳麗伶間之私法契約，不願辦理解除套繪管制，實有行政怠惰且混淆法律關係：
1、原告所有權受限制係因為被告之套繪管制行政高權行為，並非因私人契約而受限，上開具有限制性之國家高權行為，人民絕無可能行使，被告之答辯顯係推諉，且有損國家賦予被告行使高權之權力。
2、被告將原告之土地予以套繪管制，係基於國家法律之行為，亦即係因為建築法規之要求，被告抗辯無法逕依職權解除套繪管制，即為行政消極怠惰，甚難想像國家及法律賦予被告權力限制人民之所有權，卻無任何得依職權撤銷或變更之權力？被告之消極怠惰自有違法治國原則。
3、本件依法應受限制者，乃係鄰地及鄰地建物之所有權人，並非原告，被告應解除對原告所有土地之套繪管制，再命真正需用人另行提供停車場用地方為正辦，若真正需用人未依法辦理，被告即得逕依職權撤銷原核准之用途變更，或以其他行政管理方式，即可達成立法管制目的。
（四）被告以內政部78年8月24日函：「增設停車空間設置於鄰地空地，若其使用上無阻，經套繪列管無重複使用之虞，且經鄰地所有權人同意使用者，准依建築技術規則建築設計施工編第59條、第59條之1之規定辦理。」作為否准原告之請求依據。惟查，上揭函釋並非法律，不得作為限制人民權利義務之依據，否則即會違反法律保留原則。又上開函釋僅為了行政管理，不得限制人民所有權之使用收益及處分，縱得限制其限制亦應訂有期限，或當鄰地所有權人已明示拒絕繼續提供須用人繼續使用時，主管機關即應解除套繪管制，否則無限期的侵害提供用地之鄰地所有權人，應為法所不許。
（五）另套繪管制之立法及行政目的，是管控需用建物使用人，並非管制原告，原告無法提出他人建築物變更使用書，被告又消極不作為，原告之土地何時能自由使用，行政行為如此消極，豈不造成原告永無自由收益的一天，上開情形並非套繪管制之立法目的，也絕非財產權受憲法保障之內涵。又被告應提出系爭建物申請變更使用之全部卷宗（正本），因被告所檢附之證物，部分影印不清，且多處為手寫註記，故有命被告提出正本及再行調查之必要等情，並聲明求為判決：先位聲明：①訴願決定、原處分（即被告102年2月27日函及102年4月23日函）均撤銷。②被告應依原告102年1月22日之申請，作成解除系爭土地套繪管制之處分。備位聲明：被告應作成解除系爭土地套繪管制之行為（本院102年12月18日言詞辯論筆錄第2、9頁參照）。
三、被告則以：
（一）按建築法第2條第1項規定，主管建築機關，在直轄市為直轄市政府，故臺中市政府為建築之主管機關；又臺中市政府於100年9月l日公告之臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，就中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使臺中市取得地方自治團體管轄權者，臺中市政府得以組織自治條例及機關組織規程為權限劃分，並將管轄事項及法規依據公告之。被告遂以100年11月30日府授都公字第10001798081號公告，臺中市政府關於建築法所定主管機關權限，劃分由被告執行，故被告以其名義作成原處分，洵屬有據。
（二）次按「．．．：按行政機關對於同一事件，多次為內容相同之意思表示，是否皆為新的處分，在學說上向有『重複處分』與『第二次裁決』之分。所謂『重複處分』者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體。．．．」（臺灣新竹地方法院99年交聲字第225號判決理由參照）故被告102年4月23日函除重申應依原處分說明辦理外，並未對於原告之再次申請為事實及法律狀況之重新評價，符合學理上之「重複處分」，原告對之提起訴願及行政訴訟，其程序自有未合。
（三）再按原告出具系爭同意書予與訴外人陳麗伶，供鄰地建物申請使用執照變更（增設停車空間），經原臺中市政府工務局參照內政部78年8月24日函意旨，核准變更使用執照在案。系爭土地既經套繪管制，供鄰地作為停車空間，實已成為鄰地建物之法定空地之一部分，依據建築法第11條第3項規定不得重複使用。故系爭土地若解除套繪管制，將變更鄰地建物之停車空間，應依建築法第73條第2項及變更使用辦法第8條規定，申請變更鄰地建物之使用執照，始可解除套繪管制。故於前開程序完成前，原處分否准其請，實屬合法。
（四）又按原告主張系爭同意書應與租賃契約之期限相同，被告應依職權解除系爭土地之套繪管制乙節，依據建築法第74條規定，申請變更使用執照應檢附之文書，並無要求須檢附經同意使用之土地之租賃契約。且系爭土地經同意使用，亦不以有租賃契約為限。況且原告與鎧悅公司及其後之昇財公司間土地租賃契約，係屬原告之私法契約行為，與本件之82年10月16日使用執照變更無涉。原告出具之系爭同意書既未明確記載同意使用之期限，則被告於鄰地建物未申請使用執照之停車空間變更前，自無從解除系爭土地之套繪管制。
（五）至於有關變更使用執照申請人資格部分，依據建築法73條規定「建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用」及變更使用執照申請書「建築物遵依法令規定檢同房屋權利證明、原使用執照（或其他證明文件）、變更用途概要及其他有關文件申請變更使用執照」，若非以建築物所有權人為申請人，得由第三人取得建築物變更使用同意書，若申請範圍內涉及非申請人所有土地，仍應取得土地使用權同意書。故原告得為申請變更使用執照之申請，惟須取得建築物變更使用同意書及檢附相關書件據以申請等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，有系爭土地、建物查詢資料、地籍圖查詢資料、系爭建物測量成果圖、77年使用執照（本院卷第72頁左上角以手寫記載：82年10月16日中工建使字第44699號○○○區○○段110-7、-8地下一層763.31平方公尺原用途商場變更用途為公共浴室」、陳麗伶變更使用執照申請書、審查表、系爭同意書、公證書、土地租賃契約、工務局建築管理課82年8月3日中工建字第40902號函（含相關建物平面圖及套繪管制圖）、原告102年1月22日申請函（委託律師辦理）、被告102年2月27日函、原告102年3月29日申請函、被告102年4月23日函、原告訴願書、臺中市政府訴願決定書、原告行政訴訟起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。茲就兩造之爭點分別論述如下：
（一）關於本件訴訟類型之澄清：
1、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第5條第2項及第8條第1項分別定有明文。
2、原告於102年11月21日本院行準備程序時及102年12月18日行政變更聲明暨聲請再行準備程序狀中均陳稱：本件（即前揭先位聲明①②部分）之訴訟類型為撤銷訴訟及課予義務訴訟（本院卷第64頁）；嗣於本院102年12月18日言詞辯論時追加上開備位聲明（本院卷第106頁）。查被告102年2月27日函及102年4月23日函，分別係依原告102年1月22日及102年3月29日申請書之申請所作成，故原告先位聲明部分，應屬行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，而非撤銷訴訟，則原告稱此部分之訴訟類型為撤銷訴訟及課予義務訴訟，尚有誤解。次查，原告上開備位聲明部分係請求被告作成事實行為，故其訴訟類型為同法第8條之一般給付訴訟。又原告為上開備位聲明訴之追加，被告無異議而為本件之言詞辯論，依同法第111條第2項規定，應視為同意此項訴之追加，先此說明。
（二）再說明被告於系爭土地上所為之套繪管制，其性質上是否為行政處分如下：
1、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參照）。
2、次按建築法第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第73條第2項前段、第4項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第74條規定：「申請變更使用執照，應備具申請書並檢附下列各件：一、建築物之原使用執照或謄本。二、變更用途之說明書。三、變更供公眾使用者，其結構計算書與建築物室內裝修及設備圖說。」內政部依建築法第73條第4項授權訂定之變更使用辦法第8條第5款規定：「本法第73條第2項所定有本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：．．．五、建築物或法定空地停車空間之汽車或機車車位之變更。」查該變更使用辦法係中央主管機關基於法律規定之授權，而為辦理建物建造行為以外之相關變更，所訂立細節性及執行性之法規命令，核與上開建築法規定意旨相符，爰予援用。又建築技術規則建築設計施工編（下稱施工篇）第59條規定：「建築物新建、改建、變更用途或增建部分，依都市計畫法令或都市計畫書之規定，設置停車空間。其未規定者，依下表規定。類別：．．．公共浴室．．．。都市計畫內區域：樓地板面積：300平方公尺以下部分。設置標準：免設。樓地板面積：超過300平方公尺部分，每150平方公尺設置1輛。」施工篇第59條之1第1款規定：「停車空間之設置，依左列規定：一、停車空間應設置在同一基地內。但二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照者，得經起造人之同意，將停車空間集中留設。」另內政部78年8月24日函略以：
「．．．增設停車空間設置於鄰地空地，若其使用上無阻，經套繪列管無重復使用之虞，且經鄰地所有權人同意使用者，准依建築技術規則設計施工篇第59條、第59 條之1之規定辦理。」查上開函釋係內政部本於行政主管機關之地位，就建築物申請變更使用其增設停車空間，得否設置於相鄰之空地疑義，所為闡明法規原意之解釋，該函意旨核與法律規定，尚無違背，本院自得予以援用。
3、本件原告所有之系爭土地面積341平方公尺之全部，同意提供訴外人陳麗伶申請系爭建物使用執照變更之用，並經被告核准系爭建物中之地下1層原商場部分面積767.31平方公尺，變更用途為公共浴室（原停車空間部分不變），並准予於鄰地（即系爭土地）增設汽車7輛之停車空間，且在系爭土地上予以套繪管制，避免重複使用，復於系爭建物77年使用執照上予以註記等情，已如前述。準此可見，因原告之同意，系爭建物使用執照始能為上述之變更，而系爭土地納為系爭建物所增設之停車空間，並經套繪管制，因此即發生上開建築法令之規制效力，嗣後原告即不能將系爭土地作為與該規制效力衝突之使用。故該套繪管制之行政高權行使與解除（撤銷），係屬被告就具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質為行政處分（最高行政法院101年度判字第89號判決意旨參照）。
4、至於最高行政法院99年度3月份庭長法官聯席會議決議意旨略以：『地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。』其內容所述土地登記簿及建物登記簿之註記，無非表示該土地有違法變更地目之事實，以供第三人有知悉該事實之機會，避免第三人遭受不利益，原係基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力，亦未對外直接發生法律效果，自不影響被上訴人對該房地之使用、收益及處分權益。至該土地是否受原「田」地目有關土地使用管制之限制，及該建物得否辦理改建、增建及變更使用執照，原應依相關土地使用管制及建築管理法令，尚非因前開註記即得發生各該效果，故該註記尚難認係行政處分（最高行政法院99年度判字第927號判決參照）。但本件系爭土地之套繪管制，業已發生上開建築法令之規制效力，嗣後原告即不能將系爭土地作為與該規制效力衝突之使用，顯與該決議所述土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記，未對外直接發生法律效果，而非行政處分者有異，附此說明。
（三）原告先位聲明部分：
1、按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」業經司法院釋字第423號解釋在案。依上開解釋意旨，區分行政處分與觀念通知之標準，即在於「是否對外直接發生法律效果」為斷。
2、查原告於102年1月22日委請律師發函向被告請求解除系爭土地之套繪管制，經被告102年2月27日函依建築法第73條第2項及變更使用辦法第8條規定，以系爭建物曾辦理變更使用執照，且原告提供系爭土地作為系爭建物停車位使用，並經被告套繪管制在案，系爭土地停車空間若欲變更，應依上開號法令規定辦理變更使用執照等情，已如前述。觀之被告該函之用語，雖未直接表示否准原告此項申請，惟實質上業已拒絕之，原告因而無法解除系爭土地套繪管制，而繼續承受建築法令所規定之規制效力，即已直接影響其權利義務關係，且因該函對原告送達後，已對外發生效力，揆諸前揭說明，被告102年2月27日函自屬行政處分，則原告就之提起本件課予義務訴訟，在程序上並無違誤。
3、次依建築法第2條第1項規定，主管建築機關，在直轄市為直轄市政府，故臺中市政府為本件建築之主管機關。再按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分．．．。」臺中市政府以100年11月30日府授都工字第10001798081號公告：「．．．公告事項：
臺中市政府都市發展局執行下列法規之主管機關權限：一、建築法及其子法．．．。」業已劃分此事項由被告執行，則被告依法已取得建築法所定主管機關之權限，從而，被告以其名義作成上開102年2月27日函，依法自屬有據。
4、又查，原告出具系爭土地之同意書予訴外人陳麗伶，將系爭土地全部面積提供系爭建物申請使用執照變更，該同意書之備註欄雖記載：「僅供停車使用」，惟該同意書之事由欄略載：其同意將系爭土地全部面積提供訴外人陳麗伶作為（系爭建物之）空地停車，並為申請（變更使用）執照，特立此同意書為憑等語。又訴外人陳麗伶向被告提出上開變更使用執照申請書時，除檢附前揭原告之同意書外，並於該申請書中之「原核准用途欄」「申請變更用途欄」分別記載：「停車空間、地下商場」變更為「公共浴室」，又於「變更說明及理由欄」內記載：「原地下商場面積767.31平方公尺變為公共浴室，增設7輛室外停車於110-2地號空地」。經工務局審查後，於變更使用執照審查表綜合審查欄上記載如事實概要欄所載內容外，並於該表之「審查項目」及「審查結果欄」中分別記載：「9、停車空間是否符合規定」「增設7輛（停車空間）於鄰地（附土地使用權同意書）」，並參照內政部78年8月24日函意旨，核准該變更系爭建物使用執照在案（82年10月16日中工建使字第44699號函），除如前述外，並有該審查表附本院卷（第36頁）可稽。從而，系爭土地既經套繪管制，供鄰地之系爭建物作為停車空間，因此即發生建築法令之規制效力，嗣後原告即不能將系爭土地作為與該規制效力衝突之使用；且原告上開同意書中並未記載其同意訴外人陳麗伶於系爭建物設置停車空間之期限；再者，系爭土地若解除套繪管制，將變更鄰地系爭建物之停車空間，應依建築法第73條第2項及變更使用辦法第8條規定，申請變更鄰地系爭建物之使用執照，始可解除套繪管制。故於前開程序完成前，被告以102年2月27日函否准原告102年1月22日申請書之申請，揆諸前揭規定及說明，自屬有據。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷並請求被告應依其102年1月22日之申請，作成解除系爭土地套繪管制之處分，俱無理由，應予駁回。另被告為該否准之處分，其所適用之法令，主要為建築法第73條第2項前段、第74條、及內政部依建築法第73條第4項授權訂定之變更使用辦法第8條第5款（法規命令）等規定，而非單純適用內政部78年8月24日函釋意旨。是原告主張被告適用變更使用辦法第8條規定，與本件之套繪管制無關，其處分不備理由；且內政部78年8月24日函釋並非法律，不得作為限制人民之權利義務之依據，否則有違法律保留原則；再者，其出具該同意書僅提供訴外人陳麗伶作為停車空間之用，並未同意作為套繪管制；且該同意書應與其租賃契約之期限一致，該租賃契約既已期滿，則該同意書應隨之失效；又套繪管制之立法目的係管控系爭建物之使用人，而非管制原告之系爭土地，被告未依職權逕予撤銷或廢止該套繪管制，實屬行政消極怠惰，未依法行政，牴觸不當連結之禁止，並侵害原告系爭土地所有權之正當權利云云，顯有誤解，均不足採取。
5、另按行政機關對於同一事件，多次為內容相同之意思表示，是否皆為新的處分，在學說上向有「重複處分」與「第二次裁決」之分。又行政處分與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂「重複處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重複處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象（最高行政法院99年度判字第764號、100年度判字第1741號判決意旨）。如前所述，本件原告以102年1月22日申請書向被告申請後，經被告以前揭102年2月27日函否准其申請，原告再以102年3月29日（被告收受日期為同年4月1日）申請書向被告申請解除系爭土地之套繪管制，並請被告為明確之准駁決定，經被告102年4月23日函略以：
「．．．說明：．．．二、按台端檢附之『土地使用權同意書』影本所示，旨揭地號土地前經台端同意全部面積供陳麗伶停車使用，另查該同意書並無載明限制使用期限。
三、另有關建築物或法定空地停車空間之汽車車位之變更，仍請依本局102年2月27日函說明辦理。」，已如前述。
觀之被告102年4月23日函之內容，無非重申上開102年2月27日函否准理由，並添加原告該同意書並無載明系爭土地之限制使用期限之理由，而默示拒絕原告之請求，故被告102年4 月23日函核僅係說明原告本件解除系爭土地之套繪管制之申請，前經被告102年2月27日函否准在案，故被告102年4 月23日函並未對原告之權利或法律上利益發生任何變動，揆諸前揭說明，應屬重複處分，並非行政處分。則原告對被告102年4月23日函提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，即有起訴不備其他要件之情形，本院本應依同法107條第1項第10款規定以裁定駁回之，惟本件原告另對102年2月27日函提起其他課予義務訴訟及給付訴訟，為訴訟經濟之理由，爰一併予判決駁回之，以節省當事人之勞費。
（四）原告備位聲明部分：原告備位聲明為：被告應作成解除系爭土地套繪管制之行為，係請求被告作成事實行為，其訴訟類型為同法第8條之一般給付訴訟，已如前述。而被告就本件系爭土地所為套繪管制行政高權之行使或解除（撤銷），其性質均屬行政處分，故原告對其依法申請之案件遭被告以行政處分否准者，其應提起課予義務訴訟，其訴訟類型始為正確，亦如前述。且人民依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限，否則，即應認人民提起之一般給付訴訟，其訴訟類型錯誤，此時若無從闡明為訴訟類型之轉換，應認其欠缺權利保護要件，行政法院應以判決駁回其訴（最高行政法院102年度判字第129號、第430號判決意旨參照）。本件於102年12月18日行言詞辯論時，經本院闡明後，原告為此項給付訴訟之追加，有該筆錄（本院卷第106頁）可稽，故原告提起本件給付訴訟，其訴訟類型即有錯誤，欠缺權利保護要件，應予駁回。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告以102年2月27日函否准原告102年1月22日申請書之申請，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，核無不合。又被告102年4月23日函非屬行政處分，原告對之提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，其起訴不備其他要件之情形，原應以裁定駁回之，惟基於訴訟經濟，本院爰以判決一併駁回之。對此部分訴願決定以原告之訴願為不合法，予以決定不受理，亦核無不合。另原告提起給付訴訟部分，其訴訟類型錯誤，欠缺權利保護要件，亦應駁回之。又本件事證已臻明確，原告102年12月18日提出行政訴訟聲明暨聲請再行準備程序狀，請求被告提出系爭建物申請變更使用之全部卷宗正本，並請求再行準備程序，因本件被告所提出之前揭證據，經本院審酌後，已足以證明本件之待證事實，故原告之聲請核無不必要；另兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
書記官 詹 靜 宜