臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第41號原 告（兼附表所示之被選定當事人）
甘頴居被 告 雲林縣虎尾鎮公所代 表 人 林文彬上列當事人間耕地三七五租約事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。本件原告及如附表所示之選定人，於本件起訴時，選定原告為當事人，有渠等民國102年1月19日同意書附本院卷（第286頁）可稽，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，先此敘明。
二、次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。再按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為同法第107條第1項第10款所明定。又人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。故法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅在促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，縱令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此可知，提起課予義務訴訟以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。
三、本件事實概要及原告主張略以：
（一）雲林縣○○鎮○○段○○○○號（重測○○○鎮○○○段○○○○○○號）及735地號土地（重測○○○鎮○○○段○○○○號，該2筆土地以下合稱系爭2筆土地）係原告及如附表所示之選定人因繼承而共有，原告於98年2月25日向被告陳情，請被告提供系爭2筆土地之承租人（即訴外人陳秋冬、陳秋南2人，下稱陳秋冬2人）與原始出租人所訂定之「雲林縣私有耕地租約」正本之影本，經被告函送上開影本予原告，原告發現上開租約之租額明顯有誤，遂於98年3月25日向被告申請調解，原告與承租人陳秋冬2人於98年4月9日在被告耕地租佃委員會達成共識，合意更正租額。嗣後原告以手中租約正本遺失為由，於98年6月9日向被告申請補發，經被告補發留存於被告備查之「臺南縣私有耕地租約」副本（虎字第1542號）予原告，經原告核對，認被告上開備查之副本與系爭2筆土地承租人（陳秋冬2人）保有之「雲林縣私有耕地租約」正本中，就光明段734地號土地之正產物總收穫量記載不同，原告及選定人認為被告所留存之陳秋冬2人「臺南縣私有耕地租約」副本（虎字第1542號），並無訂立之法律（法源）依據，租約副本欠缺法律效力，並有偽造變造之事實，遂向臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）提起確認原告與系爭2筆土地之承租人租佃關係不存在之訴，經雲林地院於100年8月15日以99年度訴字第270號民事判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，現由臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）審理中。
（二）原告主張被告為了掩飾38至45年間，違反耕地三七五租約條例第1條至第4條、第6條、第7條、第26條、實施耕者有其田條例第10條、臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第3條、臺灣省私有耕地租用辦法第13條、第15條、土地法第37條、刑法第131條、第210條、第211條、第213條、民法第6條、第73條、第87條、第106條、第113條、第153條、第158條、第166條、第422條、行政程序法第4條、第8條、第10條、訴願法第2條、第3條、第80條等法令規定，以偽造變造方式，並以不實之文件，非法辦理「租約訂立」，及以偽造變造方式，違法辦理「租約變更」，再非法辦理「租約登記」，亦即於66年12月至79年3月間，由被告承辦人王明義以「依照原件抄錄無異」之核章變更「臺南縣私有耕地租約（南虎字第885號、第1000號、第1542號）之內容，以偽造變造及登載不實之方式，製作「雲林縣私有耕地租約書」（南虎字第885號、第1000號、虎字第1542號），並由被告非法核發上開「雲林縣私有耕地租約書」，當作「租約正本」辦理「租約變更」之「租約登記」。
（三）原告前於100年9月5日、7日向被告提出陳情書，以上述主張之內容，請求被告撤銷前揭「臺南縣私有耕地租約（南虎字第1000號），並請求賠償原告及選定人之損害，經被告於100年10月3日以虎鎮民字第1000016371號函（下稱被告100年10月3日函）復略以：「主旨：關於台端100年9月5日、7日陳情書，詳如臺灣雲林地方法院裁判書99年度訴字第270號，請查照。說明：．．．二、檢附臺灣雲林地方法院裁判書99年度訴字第270號乙份。」原告再於100年10月17日、18日以相同之理由及請求事項，向被告提出陳情書，經被告以100年10月31日虎鎮民字第100019118號函（下稱被告100年10月31日函）復略以：被告100年10月3日函已予以回復。原告不服，提起訴願，經雲林縣政府以101年3月28日府行法字第1011000177號作成訴願不受理決定（下稱雲林縣政府101年3月28日訴願決定），原告遂提起行政訴訟，經本院以101年度訴字第201號審理後，原告於102年2月26日撤回起訴。其間，原告於101年6月4日又向被告提出陳情書，亦主張上述理由及法令依據，請求被告撤銷前揭非法核發之「臺南縣私有耕地租約」（南虎字第885號、第1000號、第1542號）及「雲林縣私有耕地租約書」（南虎字第885號、第1000號、虎字第1542號），並請求賠償原告及選定人之損害，經被告以101年6月12日虎鎮民字第1010010347號函（下稱被告101年6月12日函）回復原告略以：有關租佃關係不存在之民事訴訟，現由臺南高分院審理中；依行政程序法第173條及「雲林縣政府處理陳情案件列管作業要點」第16條規定，同一事由經予適當，已明確答復2次以上，一再陳情者，得不予處理；原告及選定人若對「臺南縣私有耕地租約」（南虎字第885號號）及「雲林縣私有耕地租約書」（南虎字第885號）內容有疑義，應依耕地三七五租約條例第26條規定，申請調解調處；又租約之有效或無效，非被告可以自行認定，需經司法判決等語。原告不服，提起訴願，經雲林縣政府以101年11月20日府行法字第1016001428號作成訴願不受理決定（下稱雲林縣政府101年11月20日訴願決定），原告遂提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：⑴請求撤銷雲林縣政府101年11月20日訴願決定及原處分（即①「臺南縣私有耕地租約」（南虎字第885號、第1000號、第1542號）及「雲林縣私有耕地租約書」（南虎字第885號、第1000號、虎字第1542號）；②被告101年6月12日函）；⑵請求註銷「臺南縣私有耕地租約」正（副）本（南虎字第885號、第1000號、第1542號）之「租約登記」及租約書；請求註銷「雲林縣私有耕地租約書」（南虎字第885號、第1000號、虎字第1542號）「租約登記」及租約書。
四、本件前揭事實概要及原告主張，有系爭2筆土地登記第2類謄本、臺灣省雲林縣土地登記簿、原告及選定人戶籍謄本、雲林地院99年度訴字第270號民事判決、原告100年9月5日、7日陳情書、被告100年10月3日函、原告100年10月17日、18日陳情書、被告100年10月31日函、雲林縣政府101年3月28日訴願決定、原告101年6月4日陳情書、被告101年6月12日函、雲林縣政府101年11月20日訴願決定、本件原告行政起訴狀暨附件、「臺南縣私有耕地租約」（南虎字第885號、第1000號、第1542號）及「雲林縣私有耕地租約書」（南虎字第885號、第1000號、虎字第1542號）影本附訴願卷及本院卷可稽，並經本院依職權調取101年度訴字第201號卷宗核閱屬實，應堪認定。
五、經查，就原告訴之聲明及相關記載觀之，其提起本件行政訴訟之訴訟類型為何，尚有不明，惟按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，就訴之聲明及訴訟種類均應為適當之闡明，始得作為裁判之基礎。而訴訟標的及其原因事實為起訴必備之程式（行政訴訟法第105條第1項第3款），本件原告於另案即本院101年度訴字第201號依其起訴狀及準備書狀所載，亦同樣有訴之聲明及訴訟類型為何不明之情形，嗣原告於101年12月11日於本院行準備程序時，陳稱其訴之聲明如101年11月21日行政訴訟起訴狀補充資料（六）所載，亦即：⑴請求撤銷訴願決定（雲林縣政府101年3月28日訴願決定）及原處分（被告100年10月31日函）；⑵請求被告非法以偽造變造方式和登載不實，違法辦理「租約訂定」之「租約登記」應予註銷，同時一併註銷非法核發之「臺南縣私有耕地租約」正（副）本（南虎字第第1000號、第1542號）等租約書；⑶請求被告非法以偽造變造方式和登載不實，違法辦理「租約變更」之「租約登記」應予註銷，同時一併註銷非法核發之「雲林縣私有耕地租約」（南虎字第第1000號、第1542號）等租約書；⑷請求被告賠償原告及選定人其所聲明之實物或以現金支付，經本院受命法官闡明後，原告稱：「被告於租約訂定及租約變更違反耕地三七五減租條例，嚴重行政缺失，造成原告等人權益受損，爰提起課予義務訴訟，一併請求國家賠償。」「依行政訴訟法第7條規定一併請求。」等語，有本院101年度訴字第201號101年11月21日準備程序筆錄（第2、3頁）及原告101年11月21日行政訴訟起訴狀補充資料
（六）（第336-373頁）附該卷宗可稽。又原告於102年1月25日向本院提出行政訴訟撤回起訴狀，撤回上開本院101年度訴字第201號之起訴，依其內容所載，其撤回之理由為：該件原告起訴不周延，漏未記載請求註銷「臺南縣私有耕地租約」正（副）本（南虎字第885號）及「雲林縣私有耕地租約」正（副）本（南虎字第885號等租約書，已於102年1月19日向本院提起本件行政訴訟等語，有該撤回狀附本院該卷（000-000頁）可稽。準此可知，原告提起本件行政訴訟，其訴訟類型、訴之聲明（除無賠償損害之聲明外）、訴訟標的及原因事實，與已撤回之本院101年度訴字第201號均屬相同，惟漏未記載請求註銷上開「臺南縣私有耕地租約」及「雲林縣私有耕地租約」正（副）本（南虎字第885號）之租約書而已，是本件原告起訴者，其訴訟類型亦課予義務訴訟，而其法令依據則詳如上開二、（二）所示，已甚明確。
六、茲就原告所依據之法令，分別加以檢視，以判斷本件原告101年6月4日申請書，是否為向被告所提出之「依法申請之案件」，以決定原告提起本件課予義務訴訟是否合法：耕地三七五租約條例第1條至第4條、第6條、第7條及第26條，分別規定該條例適用範圍、耕地三七五租約之內容、耕地租佃委員會之組織及職權、耕地主要作物正產品之標準、耕地租約採書面主義、租約訂立、變更、終止或換訂及登記辦法、耕地應記載事項、租佃爭議之調解及調處。次查，實施耕者有其田條例（已於82年7月3日廢止）第10條係規定：該條例實施後，地主得保留耕地之數量。再者，臺灣省耕地租約登記辦法（已於52年5月21日廢止）第2條、第3條係分別規定：
耕地租約訂立、變更、終止或換訂登記之申請程序，以及申請耕地租約訂立或換訂時，應填具之申請書及檢具之文件。又臺灣省私有耕地租用辦法第13條、第15條係規定：私有耕地出租人不依照規定申請登記及換訂租約時，承租人得報請轄區公所通知出租人限期登記及簽訂租約；如出租人逾期仍不辦理者，承租人得依租佃爭議調解、調處及訴請司法機關審理之規定予以救濟。另土地法第37條則規定：土地登記之定義及土地登記規則之制定。另刑法第131條、第210條、第211條及第213條分別規定：公務員圖利罪、偽造變造文書罪、偽造變造公文書罪及公文書不實登載罪。且民法第6條、第73條、第87條、第106條、第113條、第153條、第158條、第166條及第422條則分別規定：自然人之權利能力、不依法定方式法律行為之效力、虛偽意思表示、自己代理及雙方代理之禁止、無效行為當事人之責任、契約之成立、要約之失效、契約方式之約定、不動產租賃契約之方式。而行政程序法第4條、第8條及第10條係分別規定：一般法律原則、行政行為之誠信原則、行政裁量之界限。又訴願法第2條、第3條及第80條分別規定：對申請案件應作為而不作為得提起訴願、行政處分之定義、不得撤銷或變更不受理決定之情形。綜上可知，前揭法令均未規定，原告有向被告請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利。且耕地三七五租約條例第3條及第26條，固有分別規定耕地租佃委員會之組織及職權、以及該委員會就租佃爭議之調解及調處，此係規定各該委員會之職權行使；又耕地三七五租約條例第6條及臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第3條雖分別規定：耕地租約訂立、變更、終止或換訂登記之申請程序應以書面為之，以及應檢具之文件；另臺灣省私有耕地租用辦法第13條、第15條，係規定私有耕地出租人不依照規定申請登記及換訂租約時，承租人如何進行行政救濟之程序；以上之法令均非賦予為出租人之原告有請求被告註銷上開「臺南縣私有耕地租約」、「雲林縣私有耕地租約」及相關登記之公法上權利，是原告縱有為本件之申請，自非屬於「依法申請之案件」。且被告對於原告本件非依法申請之案件，並不負有作為義務，縱令其未依其請求而發動職權，原告亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請被告應註銷上開文件及相關登記之公法上權利，揆諸前揭法律規定及說明，原告提起本件課予義務訴訟，聲明求為判決如其聲明所示，既欠缺「依法申請之案件」之要件，故其起訴即有不備其他要件之情形，應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定駁回之。
七、另按「是耕地三七五減租條例第26條第1項規定之適用，須於耕地租佃關係之存在已無疑義，而兩造當事人僅就所涉及之權利義務發生爭執時，始足當之；倘當事人之一造否認有耕地租佃關係之存在者，則屬私法上法律關係存在與否之爭執，對於此種爭執，應循民事訴訟程序予以確認，尚非行政機關依職權所得判斷之事項。．．．按人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟（參照最高行政法院50年判字第70號判例）。上開調解調處乃法律所定起訴請求私權救濟前必經之程序，本質上屬私權爭執之租佃爭議，不因必經該程序而更易其本質。經查，本件原告爭執之真正要點在於：其否認上開私有耕地租約之租佃關係有效存在，係屬私法上法律關係存在與否之爭執，對於此種爭執，應循民事訴訟程序予以確認，尚非行政機關依職權所得判斷之事項，且該項爭議業經雲林地院99年度訴字第270號民事判決駁回原告之訴在案，現由臺南高分院審理中，原告依法應於該民事訴訟事件請求救濟，始為正辦，附此說明。
八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
書記官 詹 靜 宜附表（選定人）：
1、甘文瑞：住新北市○○區區○路○○號5樓
2、甘廖春嬌：住臺北市○○區○○路2段16號6樓
3、甘宥宏：住臺北市○○區○○路2段16號4樓
4、甘秀娟：住日本國岡山市北區青江4目丁2番10號
5、甘旭家：住臺北市○○區○○街○○○巷1之1號2樓
6、甘昭儀：住臺北市○○區○○路○○○巷○弄○○號3樓
7、甘宗原：住彰化縣彰化市○○路○○○巷○號
8、甘上猷：住彰化縣彰化市○○街○○○巷○○號
9、甘珮柔：住臺北市○○區○○○路○○號5樓之1
10、甘小凌：住臺中市○○區○○路3段317巷20號
11、曾尾：住彰化縣彰化市○○街○○號