臺中高等行政法院判決
102年度訴字第414號103年3月19日辯論終結原 告 陳冠宇訴訟代理人 楊淑琍 律師複 代理人 徐承蔭 律師被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 李沅容上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國102年9月17日台內訴字第1020242303號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱科學園區管理局）為辦理中興新村高等研究園區工程需要，報經內政部100年10月31日台內地字第1000216878號函（下稱內政部100年10月31日函）核准徵收，被告據以100年11月7日府地權字第10003034611號公告（下稱被告100年11月7日公告）徵收坐落南投縣南投市○○段○○○○號等240筆土地，並一併徵收其土地改良物，公告期間自100年11月8日起至100年12月7日止。原告以其所有坐落南投縣南投市○○段240-
13、240-15、241-7地號（重測後分別為同市○○段555、55
6、557地號）土地及內新段558地號土地（以下合稱系爭土地）上之建物位於該徵收範圍內，未列入補償清冊為由，於102年2月18日向被告請求發給徵收補償費，經被告以102年5月8日府建使字第1020035988號函（下稱原處分）予以否准。原告不服，以其所有上開建築物依法申請建築使用，其中內轆段240-13、240-15、241-7地號上建物（以下合稱內轆段建物）領有被告核發之臨時使用執照，內新段558地號上建物（下稱內新段建物）則領有臨時建造執照，被告應依土地徵收條例第5條規定，發給補償費，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）按建築改良物徵收補償費查估基準（下稱查估基準），係內政部基於土地徵收條例第31條第3項授權訂定之法規命令，而南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法（下稱補償及獎勵辦法）係被告為補償轄區內居民因辦理公共工程用地而拆遷建築改良物所造成之損失，而制定該自治規則。且查估基準及補償及獎勵辦法相關條文，分別核與土地徵收條例及地方制度法之立法意旨無違，故得予以援用。準此，如係依上開法令所興建之建物，則權利關係人依法即可請求核發建築改良物之徵收補償金。
（二）原告內轆段建物部分：
1、原告執有被告核發（74）投縣建管（使）字第1230號「臨時使用執照」，而內轆段建物所坐落上開地號土地之使用分區登載「機關用地」，是否因而有符合都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法（下稱使用辦法）第11條規定，於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，逾期不拆者，由地方政府強制拆除之；其所需雇工拆除費用，由臨時建築權利人負擔，與本件是否應給付徵收補償無涉。蓋上開條文係就拆除義務及拆除費用由何者負擔之規定，與應否給付徵收補償無關，被告否准給付徵收補償義務之理由，實屬無據，且係增加土地徵收條例第5條第1項第3款、查估基準第2點、第3點及補償及獎勵辦法第2條所未規定之限制，有違依法行政之原則。
2、另參酌上開規定，足見立法者倘有意使人民因符合或違反其他行政法規，即不予補償或減少補償，其自會於上開法規中，明確為例外不予補償或減少補償之規定。惟上開法規均未將坐落於都市計畫公共設施保留地並領有使用執照之建築改良物，如有符合使用辦法之情形，排除在給付補償費之範圍外，則被告以原告執有由被告核發（74）投縣建管（使）字第1230號臨時使用執照，其使用分區登載「機關用地」為由，將原告原本列入補償清冊中之建物補償金額予以剔除，確屬無據，亦有違於行政程序法第8條誠實信用與信賴保護原則。
（三）原告內新段建物部分：
1、原告執有被告核發（091）投縣工築（造）字第0238、0239號臨時建造執照，南投市○○段○○○○號，使用分區登記「機關用地」，惟原告係於法定期間內建築完成，僅係未依建築法令相關規定領取臨時使用執照，故被告否准給付徵收補償義務，係認本件雖領有臨時建造執照，卻未於法定期間內建築完成云云，即係與事實顯不相符之認定。且被告究係據何證據認定本件建築改良物係未於法定期間內建築完成，其理由中均未見交代，故有未盡調查及不備理由之違誤。另被告認本件臨時建造執照，已因逾期而失其效力，惟未於理由中說明其認定本件臨時建造執照，已因逾期而失其效力所依據之法令及證據為何，容有未盡調查及理由不備之違誤。
2、再者，徵收補償制度乃國家對於憲法保障人民財產權之體現，而人民之財產權，並不會因其存在本身有若干瑕疵或與行政法規不符之處，就否定其財產價值或應受保障之權利。以違章建築為例，其存在固然有違反建築法規，然而除非該違章建築在徵收公告前已經政府依建築法規命令拆除，否則，其私法上之財產權仍受徵收補償法規之保障。是以被告以未於期間內建造完成或建造執照逾期等非法律所明確揭示之牽強理由，將原告列入補償清冊中之上開建築改良物之補償金額予以剔除，為不具正當理由之違反平等原則的差別待遇。
3、被告於本件徵收公告前，以公告暨所附補償清冊，將原告列於補償費名單內，使人民對該行政行為有所信賴，時至徵收公告後，人民依徵收補償法規請求補償之際，竟徒以「未於建造執照期限內建造完畢」「建造執照逾期」等未經調查暨說明其認定依據之理由，而將原告列入補償清冊中之上開建築改良物之補償金額予以剔除，有違誠實信用原則與信賴保護原則等語，並依行政訴訟法第4條及第5條第2項提起本件訴訟，聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②被告應對原告作成給付補償金9,676,610元之處分。
三、被告則以：按本件原告所有內轆段建物，前已依使用辦法申請臨時建築，並領有被告核發（74）投縣建管（使）字第1230號臨時使用執照，使用分區登載「機關用地」，因查估當時原告並未提具該臨時使用執照，故依現況查估，事後原告提具上開使用執照，查該執照係上開使用辦法63年12月5日施行後領得，不符補償及獎勵辦法第2條第5款之規定，原處分並無違誤。次按原告所有之內新段建物，前亦已依使用辦法申請臨時建築，並領有被告核發（091）投縣工築（造）字第0238、0239號臨時建造執照，使用分區登載「機關用地」，惟起造人並未向被告申報開工，依建築法第54條規定，該臨時建造執照已失其效力。另起造人於申請臨時建造執照時以檢具「切結書」，切結於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，是原處分亦無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本（本院卷第66-69頁）、被告（74）投縣建管（使）字第1230號使用執照存根（暨被告建設局74年8月21日函主旨記載該建物准予核發臨時使用執照）、（74）投縣建都（造）字第1126號臨時建造執照、（091）投縣工築（造）字第0238、0239號臨時建造執照存根（同卷第36-40頁）、內政部100年10月31日函（訴願卷第40、41頁）、被告100年11月7日公告（同卷第38、39頁）、原告102年2月18日申請書（同卷第42-4 7頁）、被告原處分（本院卷第14頁）、原告訴願書（訴願卷第24-27頁）、內政部訴願決定書（同卷第8、11頁）、原告起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告本件之申請，是否合法？又原告請求本院判決命被告依其102年2月18日之申請，對於原告所有內轆段及內新段建物作成給付補償費之處分，是否有據？茲分述如下：
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣市政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第2條、第14條及第19條分別定有明文。因而有關系爭土地改良物之徵收核准機關應為內政部，補償機關應為被告，科學園區管理局係需用土地人。次查，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明（最高行政法院95年度判字第1565號判決參照）。再查本件系爭土地雖經內政部100年10月31日函核准徵收，並據被告以100年11月7日公告徵收在案，惟系爭土地上之內轆段及內新段建物（按內新段建物起造人為原告之祖母陳胡蘭、內轆段建物起造人為原告之伯父陳經邦），未經內政部核准徵收，並據被告公告徵收在案，除如前述外，並為兩造所不爭執，應堪認定。是系爭內新段及內轆段建物既未經合法徵收，則兩造間自不發生任何法律關係，原告即無從請求被告給付或作成給付徵收補償費之餘地，故被告以原處分拒絕給付該等建物之徵收補償費，揆諸前揭法律規定及說明，依法核無違誤。
（二）次按土地徵收條例第5條第1項第3款、第3項規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．三、建築改良物依法令規定不得建造者。」「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」次按查估基準第2點、第7點：「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」再按補償及獎勵辦法第2條規定：「本辦法所稱建築物係指下列各款：一、中區區域計畫，都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。二、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。三、依建築法領有使用執照之建築物。四、領有建築改良物保存登記之建築物。五、依建築法領有建造執照或建築許可及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前領有臨時建造執照之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。」又按都市計畫法第48條、第50條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。
二、區段徵收。三、市地重劃。」「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」另按使用辦法第11條規定：「公共設施保留地臨時建築之權利人，應依都市計畫法第50條第2項規定，於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，逾期不拆者，由地方政府強制拆除之；其所需僱工拆除費用，由臨時建築權利人負擔。」查上開使用辦法係內政部63年12月5日（63）台內營字第61233號令訂定發布，依補償及獎勵辦法第2條第5款規定，須依建築法領有建造執照，或63年12月5日使用辦法訂定發布前，領有臨時建造執照之建築物，且其主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者，被告為辦理轄內公共工程而拆遷該建物時，始得依該補償及獎勵辦法規定辦理補償及獎勵事宜（該辦法第1條參照）。否則，若系爭建物為依法令規定不得建造者，主管機關依土地徵收條例第5條第1項第3款規定，即無一併徵收之餘地；且依同條第3項規定，於徵收土地公告期滿後，即由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。都市計畫法第50條及使用辦法第11條規定，均同此意旨。準此可知，公共設施保留地係供將來公用事業設施之用，應由各該事業機構依法予以徵收或購買，其若屬私有，於各該事業機構依法取得前，為地盡其利，都市計畫法第50條第1項始特別規定其所有權人得申請臨時建築使用之權宜措施。故其雖可申請領取臨時建造執照及臨時使用執照，且其施工管理，應依建築法有關規定辦理（該使用辦法第8條至第10條參照），但其本質上並非屬依建築法領有建造執照或建築許可之合法建物，故主管機關非但無一併徵收、予以補償之義務，且依前揭法令規定，於徵收土地公告期滿後，即由該管主管機關通知該臨時建物之所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管主管機關會同有關機關逕行除去。從而，該臨時建物之所有權人或使用人自無從依土地徵收條例第5條第1項第3款、查估基準第2點、第3點及補償及獎勵辦法第2條第5款規定，請求主管機關給付或作成給付徵收補償費之餘地。
（三）查本件系爭土地原係原告祖母陳胡蘭及伯父陳經邦所有，嗣將系爭土地所有權轉讓與原告，並一併轉讓內轆段及內新段建物，除有上開土地登記謄本、臨時使用執照、臨時建造執照外，並有原告、陳胡蘭及陳經邦之戶籍謄本、建築改良物調查估價表、房屋標示調查紀錄、徵收土地建築改良物補償清冊附卷（本院卷第76-79頁）可稽，復經被告訴訟代理人於本院103年3月19日行言詞辯論時陳稱：上開房屋於調查估價時，陳經邦有表示都要給原告等語，核與原告主張情節相符，有該筆錄附本院卷（第105、106頁）可稽。嗣內轆段及內新段建物位於科學園區管理局辦理前揭工程範圍內，原告以其未列入補償清冊為由，於102年2月18日向被告請求發給徵收補償費，經被告以原處分予以否准，除如前述外，並據兩造於本院上開言詞辯論陳明在卷，有該筆錄附本院卷（第107頁）可稽。又系爭內新段建物，起造人為原告之祖母陳胡蘭，面積分別為280.25平方公尺、93.15平方公尺之地上1層臨時住宅；另內轆段建物起造人為原告之伯父陳經邦，面積為騎樓35.7及第
1 層7.2平方公尺建物，用途分別為「人行道」及「涼棚」；又上開建物所坐落之土地，其使用分區均為「機關用地」，屬公共設施保留地，有上開建造執照存根、臨時建造執照、臨時使用執照存根、被告建設局74年8月21日函（本院卷第36-40頁）及內轆段建物歷年房屋稅繳款書（本院卷第70-72頁）在卷可稽。且起造人陳胡蘭於91年4月8日申請上開內新段建物住宅臨時建造執照時，亦已出具切結書（訴願卷第19頁）表示：「接獲地方政府開闢公共設施限期拆除時，負有自行無條件拆除之義務，逾期不拆，由地方政府強制執行之；其所需僱工拆除費用概由本人負擔，絕無異議」。揆諸前揭規定及說明，私有之公共設施保留地於各該事業機構依法取得前，為地盡其利，依都市計畫法第50條第1項規定，其所有權人雖得申請臨時建築使用，惟此僅為權宜措施，但其本質上並非屬依建築法領有建造執照或建築許可之合法建物，故主管機關對之並無一併徵收及補償之義務，且於徵收土地公告期滿後，即應依限遷移或拆除之，不予補償。此外，原告亦無法舉證證明其內新段及內轆段建物係屬上開補償及獎勵辦法第2條第1款至第4款之合法建物，是原告主張：其得依土地徵收條例第5條第1項第3款、查估基準第2點、第3點及補償及獎勵辦法第2條規定，請求被告依其102年2月18日之申請，作成給付補償金9,676,610元之處分云云，依法無據。
則被告以原處分否准原告之申請，依法自無不合。
五、綜上所述，原告主張均非可採，故其主張依土地徵收條例第5條第1項第3款、查估基準第2點、第3點及補償及獎勵辦法第2條規定，請求被告依其102年2月18日之申請，作成給付補償金9,676,610元之處分，依法無據。被告以原處分否准原告之申請，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。故原告訴請①撤銷訴願決定及原處分。②被告應對原告作成給付補償金9,676,610元之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 2 日
書記官 詹 靜 宜