臺中高等行政法院判決
102年度訴字第437號103年3月26日辯論終結原 告 宏翊國際事業有限公司代 表 人 翁鄭月美輔 佐 人 秦申周被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 張瑋庭
張心穎上列當事人間就業服務法事件，原告不服原行政院勞工委員會中華民國102年6月11日勞訴字第1010037299號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣彰化地方法院102年度簡字第22號行政訴訟裁定移送本院。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係合法成立之私立就業服務機構，自民國100年6月18日與訴外人即雇主鍾飛霖簽訂契約，受託辦理招募、聘僱外國人印尼籍KURNESIH BT SAMURI SUPARTA（下稱K君，護照號碼：M0000000）從事家庭看護工作之相關就業服務業務，並自該日起指派其從業人員林貴梅（別稱「林暄宣」）執行。
林貴梅在執行服務業務期間，先後於100年7月18日、同年8月16日、同年9月14日、同年10月13日、同年11月14日及同年11月16日由K君之二林農會帳戶內提領新臺幣（下同）11,406元、13,406元、11,406元、11,406元、6,006元及5,406元，惟未將其中476,25元用以支付K君之銀行貸款金額。嗣因K君接獲銀行催繳通知而知悉上情，乃於101年4月21日提出申訴，經被告認定原告之從業人員林貴梅違反就業服務法第40條第5款規定之情事屬實，適用同法第66條第1項規定，作成101年10月18日府勞外字第1010303065號裁處書（下稱原處分）對原告處以罰鍰476,250元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠原告自與雇主鍾飛霖簽訂就業服務契約後，雖有指派從業人
員處理雇主鍾飛霖僱用K君擔任家庭看護工作之相關服務業務，但從未指派其收受服務費以外之費用，且不知林貴梅與K君間有代繳銀行貸款與借貸之情事，原告該等私人行為並無直接對等或執行業務之關係，自無從擔保純屬林貴美個人行為之責任。
㈡行政機關對人民處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能
確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，改制前最高行政法院39年判字第2號著有判例。原告並無向K君收受規定標準以外之費用，被告無直接證據，僅依K君與林貴梅間之協議即認定原告有向K君收受規定標準以外之費用，實讓原告無法信服。再者，原告並無因上開林貴美之行為獲有不正利益，其實際利益亦未歸屬於原告，事實上原告也是受害者。是原處分違反行政程序法第8條及第9條規定、公平原則、證據原則，亦違反信賴原則、行政罰法第7條之規定，且與本院95年度訴字第423號判決意旨相違等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略謂：㈠本件原告於100年6月18日至101年6月18日期間與雇主鍾飛霖
簽訂辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進、接續聘僱及管理事項等業務之書面委任契約，因K君之工作地點處於偏遠鄉鎮，周遭無銀行及便利超商繳交國外貸款費用，故委託原告之從業人員林貴梅代繳國外貸款費用，惟林貴梅先後於100年7月18日、同年8月16日、同年9月14日、同年10月13日、同年11月14日、11月16日自K君之二林農會帳戶各提領11,406元、13,406元、11,406元、11,406元、6,006元、5,406元供作支付國外貸款費用及仲介服務費，卻未幫忙繳交國外貸款費用計47,625元。案經職業訓練局1955專線接獲申訴，移由被告調查屬實，認定原告違反就業服務法第40條第5款之規定，依同法第66條第1項規定，處以10倍罰鍰計476,250元，並無違誤。
㈡本件依K君101年5月10日之談話筆錄、林貴梅於同年5月18日
及同年9月20日之談話筆錄，與原告法務人員秦申周之同年9月21日談話筆錄，暨K君之二林農會存摺影本、原告與書面委任契約書及終止委任契約書，可見原告業於100年6月18日與雇主鍾飛霖簽訂書面委任契約，於原告受委任期間，其服務人員林貴梅確有向K君收受規定標準以外之費用共計47,625元。
㈢按私立就業服務機構不得收受規定標準以外之費用，係屬強
制規定，就業服務法第40條第5款規定，旨在禁止私立就業服務機構及其從業人員不得以各種名目向在臺工作之外籍勞工收取不合理費用，以維護外勞權益並維持社會秩序、維護國家形象及公平正義之原則，並未因獲取外國人之同意而免除，原告既是專業之就業服務機構，本應遵守法令規定。再者，原行政院勞工委員會勞職管字第1010511719號函釋意旨略以：有關仲介公司從業人員將外勞委託仲介公司繳納之銀行貸款，用以扣抵私人借貸還款乙節，參考民法第542條規定，受任人為自己之利益，使用應交付於委任人之金錢或使用應為委任人利益而使用之金錢者，應自使用之日起，支付利息。如有損害，並應賠償。準此，外勞K君委託原告之從業人員林貴梅代為繳納銀行貸款，則林貴梅雖另為他筆債務之債權人，因受任人不得使用應為委任人利益而使用之金錢，則林貴梅仍不得使用銀行貸款作為清償自己債權之用。林貴梅因執行公司業務，將外勞委託繳納之銀行貸款，用以抵扣私人借貸還款，則林貴梅及原告違反本法第40條第5款規定收受規定標準以外費用。
㈣就業服務法條第40條第5款規定所稱之要求無須對方承諾，
只要行為人有向對方請求即可成立；期約乃指行為人與對方須有意思之合致，惟費用及不正利益尚未交付；收受則指行為人現實獲得該費用或不正利益，而該不正利益當然包括孳息，縱事後返還，僅係事後從輕量罰之參酌。又參照原行政院勞工委員會勞職外字第0920012086號函釋意旨，私立就業服務機構之從業人員執行職務之行為，視為私立就業服務機構之行為，其有違反就業服務法第40條第5款之情形，受處罰對象應為私立就業服務機構。故原告主張上開林貴梅與K君間之私人行為非屬原告執行業務之關係，並不足採等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告認定原告之從業人員林貴梅有違反就業服務法第40條第5款規定，向K君收取規定標準以外之費用之情事，而適用同法第66條第1項規定，以原處分處原告罰鍰476,250元，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；
其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：
一、……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。……」「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」分別為就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項所明定。復按私立就業服務機構收費項目及金額標準第1條及第6條分別規定「本標準依就業服務法（以下簡稱本法）第35條第2項規定訂定之。」「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9日後取得入國簽證者：第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。二、90年11月8日前取得入國簽證者：每月不得超過新臺幣1,000元。前項費用得預先收取，最長以3個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」為原行政院勞工委員會93年1月13日勞職外字第0930200171號令公告在案。
㈡查本件原告係屬合法設立之私立就業服務機構，自100年6月
18日起迄101年6月17日止，受訴外人即雇主鍾飛霖委任辦理聘僱印尼籍K君從事家庭看護工作之有關服務業務，並在上開受委任期間指派林貴梅執行相關服務業務，林貴梅於執行業務期間，假借代K君提領存款以繳付銀行貸款及其他費用之需要，持有K君之二林農會帳戶提款卡，先後於100年7月18日、同年8月16日、同年9月14日、同年10月13日、同年11月14日及同年11月16日自K君帳戶內提領11,406元、13,406元、11,406元、11,406元、6,006元及5,406元，惟未將其中476,25元用以繳付銀行貸款，亦遲未交還於K君，嗣K君接獲銀行之催繳，始知悉上情，並於101年4月21日提出申訴，經被告調查認定違規事證明確，乃以原處分對原告裁處罰鍰476,250元，原告循序提起訴願未獲變更等事實，已據K君於101年5月10日受詢時陳述：林貴美共向渠拿取9期之銀行分期款，但事實上只繳了4期，前4期係由雇主所交付之薪資現金每月17,708元扣取後，再將餘額725元交付予渠，自第5個月起雇主將薪資存入渠在二林農會開設之帳戶內，林貴梅則以提款卡提領，但未繳付，經貸款銀行「中國信託」催繳，由雇主轉告後，渠自行繳了5期等語；雇主鍾飛霖於101年5月10日受詢時陳述：渠將K君前4個月之每月薪資17,708元交給林貴美，林貴梅扣取必要費用後，剩725元交付K君，自第5個月以後，渠將薪資存入K君之二林農會帳戶內，K君之銀行貸款係由林貴梅向K君收取，後來銀行打電話來催繳，才知道只繳4期分期款，始由渠協助K君以存摺提領款項，於101年2月13日繳交，其後林貴梅表示該5次銀行貸款由以後之仲介服務費中抵銷等語；林貴梅於101年5月18日受調查時陳稱：渠原先任職於新世垚人力資源有限公司；接著轉至法益人力資源管理顧問有限公司桃園分公司任職；其後受僱於原告公司，原告確有將雇主鐘飛霖聘僱K君之就業服務業務，指派渠執行等語；原告之法務人員秦申周於101年9月21日受調查時陳稱：原告與雇主鍾飛霖間就聘僱K君一案係於100年6月18日訂書面委任契約，原告係將該案件交由從業人員林貴梅執行服務業務無訛等語，有上開各受詢人之談話筆錄在卷可稽（分見訴願卷第37至38頁、第36頁正反面、第34至35頁及第16至17頁），復有卷附原告之公司基本資料表（見訴願卷第28頁）、原告與雇主鍾飛霖簽訂之委任契約書（見訴願卷第18至20頁）、雇主終止委任契約書（見訴願卷第21頁）、K君之薪資表、所得薪及應付其他費用計算表（見訴願卷第39至41頁）、1955專線受理外籍勞工一般申訴案件紀錄暨派案單（見本院卷第66頁正反面）、K君之存摺存取明細資料（見訴願卷第56至57頁）、原處分（見本院卷第43頁正反面）、原行政院勞工委員會102年6月11月勞訴字第1010037299號訴願決定（見臺灣彰化地方法院102年度簡字第22號案卷第5至8頁）等件可憑，堪予認定。
㈢原告雖以上開情詞指摘原處分構成違法應予撤銷云云，惟：
1.私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得收受規定標準以外之費用或其他不正利益，否則應按其收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰，為就業服務法第40條第5款及第66條第1項所明定。可知上開違規行為之受裁罰對象並非限於實際行為之從業人員，尚包括非自然人之私立就業服務機構在內。再者，依行政罰法第7條第2項規定，法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。足見私立就業服務機構對外之一切行為，事實上皆藉由其從業人員實施之，故私立就業服務機構之代表人或代理人或受僱人或其他從業人員執行業務之行為，即屬私立就業服務機構自己所為無異，其有故意或過失即推定為私立就業服務機構之故意或過失，而由其負擔行政法上之責任。
2.觀之本件原告自100年6月18日與雇主鍾飛霖簽訂上開委任契約後，即指派林貴梅執行相關就業服務業務，已如前述，雖林貴梅迄同年8月始正式納為原告正式編制職員（見訴願卷第16頁），但因其當時實際上已受原告指派從事工作，實質上即屬原告之從業人員，要無疑義。再者，林貴梅係本於原告業務人員之地位，從事收受仲介費及提供代繳銀行貸款服務時，向K君收受上開規定標準以外之款項，核屬執行業務中所為之違規行為，自無從強行切割其與原告間所具之從業人員關係。又衡諸法人對於從業人員原負有選任及監督之責，其任由從業人員於執行業務時為違法行為，未為必要之管制措施，即不能認其已盡相當注意義務。本件原告僅泛言其對從業人員林貴梅上開違規行為並無從監督及管理云云，尚難謂已盡舉證證明之責任，自無從推諉應負之行政責任。是原告主張林貴梅上開違規行為係其私人行為，原告毋庸負責云云，容欠允洽，不能採取。
3.復按就業服務法第40條第5款之規定，旨在防止我國營利就業服務機構巧立名目收取額外費用，致侵害外國勞工之權益。故必須營利就業服務機構向外國勞工收取標準外款項之利益歸於自己或第三人，始具有可罰性，若其向外國勞工收取標準外款項之目的係代為償還借款，因清償利益係歸於該外國勞工，即與該規定所稱「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」有間，固有最高行政法院100年度判字第822號判決意旨及102年度高等行政法院法律座談會決議意旨可資參照。然行政處罰若非以發生危險或損害結果為其構成要件者，自不能以最後無危害發生即認其行為不該當處罰要件。易言之，行為人違反行政法上義務之行為是否具可罰性，應綜觀其實施之手段及目的是否均為法秩序所容許，必須行為人之行為在形式上雖與行政罰之形式構成要件合致，但依整體法律秩序予以評價，在實質上具正當性，始可阻卻違法性，而不成立行政責任，不能徒以結果發生與否資為判斷之準據，且具備可罰性與否之認定，尤與行為人實施違法行為完成後已否改善其違法狀態無涉。查本件原告之從業人員林貴梅於受調查時雖辯稱：因K君向渠借款，故提領上開款項以清償云云（見訴願卷第31頁反面、第34頁反面）；且K君於101年（西元2012）年5月13日雖出具書面載稱：因為渠向雇主及仲介常常借錢，造成誤會，雙方現已釐清誤會等語（見訴願卷第52頁）。然原告或林貴梅本人並未能就林貴美上開辯解，舉證以實其說，再參諸雇主鍾飛霖於101年5月10日受詢時陳述：K君銀行貸款向來均由林貴梅代為繳交，但自第5期以後即未再繳交，因銀行電話催繳，始查悉上情，而由雇主鍾飛霖協助K君於101年2月13日繳交，其後林貴梅表示該5次銀行貸款由以後之仲介服務費中抵銷等語甚明，且K君於初次受被告承辦人員訪詢時已指述林貴梅確有提領其帳戶內之款項但未用於償付銀行貸款乙節屬實，詳如前述。衡情林貴梅苟確因K君向其借款未償還，始自行提領上開款項以抵付，當無迄101年9月20日最後一次受調查時仍未能指明具體數額及提出憑證之理。且參酌上開K君之帳戶存取明細資料，自100年5月份以後，其帳戶內之存款經林貴梅提領後，尚有相當餘額可供支用，殊難認其有向林貴梅借用之必要。足見林貴梅上開所辯係卸責之詞，而K君乃事後迴護始出具該書面說明，均難認信實可採。
4.揆諸本件林貴梅自100年7月至同年11月間多次提領K君之二林農會帳戶內存款，事前並無知會K君，復未用於繳付K君之銀行貸款，亦非屬於法定標準費用之範疇，且在得款後即去向不明，未出面處理，迄翌年2月13日始由K君自行補繳各該期貸款，則無論該款項事後是否已償還予K君等情況，核其所為顯非屬整體法秩序價值所允許之正當行為，自具可罰性。是本件不論原告實際上是否因上開林貴美違規行為獲有不正利益，或其利益是否歸屬於原告，均不影響林貴梅之行為已符合就業服務法第40條第5款規定情形之認定。至於原告所援引之102年度高等行政法院法律座談會提案一決議意旨，係闡述私立就業服務機構及其從業人員以法秩序所許之方式協助外國勞工處理事務，考量其就數個相衝突之法益擇取較優者予以保護，具有阻卻違法之正當事由，而可認其行為不具可罰性，核與本件案情不相合，自難援引比附，併此敘明（最高行政法院101年度判字第355號判決意旨參照）。
5.是故，本件被告認定原告之從業人員林貴梅執行業務時，擅自收取上開非屬規定標準之金額計47,625元，核已符合違反就業服務法第40條第5款規定「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之情形，且不具阻卻違法之事由，自應按章論處。則被告適用就業服務法第66條第1項規定，按其收受超過規定標準之金額，對原告處以10倍罰鍰，自屬適法有據。
六、綜上所述，原告上開主張各節均非可採。從而，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予以駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與本件判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 9 日
書記官 凌 雲 霄