臺中高等行政法院判決
102年度訴字第516號103年5月7日辯論終結原 告 陳清為輔 佐 人 李澄聖被 告 臺中市烏日區公所代 表 人 陳芳隆訴訟代理人 孔森秋
羅豐胤 律師吳佩書 律師上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服臺中市政府中華民國102年10月17日府授法訴字第1020107645號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告曾於民國86年間，以「公業三王公」管理人業經亡故，申請辦理管理人變更登記為由，向前臺中縣烏日鄉公所（嗣因臺中縣市合併改制為直轄市臺中市，名稱變更為臺中市烏日區公所，下稱被告）申報「祭祀公業三王公」申請核發祭祀公業派下全員證明書，因土地登記簿謄本並無「祭祀公業」之字樣，土地權利主體不明，無法依據祭祀公業土地清理辦法第2條規定核發「公業三王公」派下全員證明書，又原告亦無法提出足資證明具祭祀公業之相關證明文件，且申報檢附之照片為三尊神明等原因，業經被告以86年9月15日86烏鄉民字第14547號函（以下各機關函文出現2次以上者，均以各該機關該年月日函稱之）否准所請，原告遂向前臺中縣政府（嗣因臺中縣市合併改制為直轄市臺中市而併入臺中市）提起訴願，經該府88年9月20日88府訴委字第270519號訴願決定書駁回訴願。原告不服，向前臺灣省政府提起再訴願，亦經決定駁回在案。本件係臺中市政府民政局（下稱民政局）以101年5月10日中市民宗字第1010014951號函，就原告函詢「三王公」土地可否以祭祀公業案件申報乙案，移請被告妥處逕復，被告以101年5月16日烏區民字第1010009034
號函請原告提出申報，原告於101年5月30日以申報書向被告申請核發祭祀公業派下全員證明書，被告分別以101年6月12日、101年7月17日、101年9月5日及101年10月22日烏區民字第1010011160號、第0000000000號、第0000000000號及第0000 000000號函分別通知原告補正相關資料，因被告審認原告數次補正仍未符合祭祀公業條例相關規定，遂以101年12月18日烏區民字第1010023426號函（下稱原處分）否准原告核發祭祀公業派下全員證明書之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告已善盡補正責任，被告駁回原告申請核發三王公祭祀公業派下全員證明書，顯屬違法：
1、按本件三王公與同源陳姓另系宗親其所設立之公業，大多均源自古德公之下各自分設之小公，各小公其土地申報書之申報情事與公業三王公雷同，諸如（南屯）公業三王公、公業陳溪南、公業始祖公、公業陳六房公等，皆已完成清理申報並辦妥姓名更正登記（祭祀公業、管理人），或陸續辦理祭祀公業之清理申報，取得派下全員證明，順利召集派下員大會選任新管理人，均能全部完成登記進行祭祀公業會務事務。反觀三王公管理人陳姜於44年8月24日死亡至今已滿58年，仍因地方民政與地政機關相互間之推諉，阻斷清理申報之機會，目前依舊尚未完成姓名更正與受理清理申報，選任新管理人，至今無限期懸而未決，罔顧人民之土地權益。
2、本件因「姓名登記」係發生於土地總登記時，因原管理人陳姜不識字委託他人代理申報，代理人於申報作業疏忽遺漏「公業」二字之填報，而當時登記人員亦未盡注意，造成登記之事項與原登記簿所載內容與事實不符。系爭姓名登記錯誤與遺漏，確係由地政機關人員審核疏忽及人為遺漏所致，係行政行為失當，地政機關理應行使公權力負其責任予以更正。
3、又本件自送件後歷經半年多，被告補正公函與原告間補正呈報說明書多次，原告已竭盡釋明，甚至「完全配合補正到設立人陳鮘改為陳砂」及「完全配合到補正須增列陳鮘之弟即陳朝祿傳嗣五房之繼承派下員」，除了中央研究院臺灣史研究所圖書館昭和15年（即民國29年）臺中州祭祀公業調查表（下稱中研院調查表）中記載派下員32人，因年代久遠，難以查考，原告無從得知與舉證釋明外，已善盡補正責任。且被告命原告補正何種資料，並未具體明確。另參酌鈞院99年度訴字第99號判決理由，被告命原告補正資料，需具體明確，否則即符合行政程序法第111 條第3款無效事由。
4、再按行政裁量係法律許可行政機關行使職權時得為自由之判斷，但並非完全放任，裁量之行使仍須遵守「法律優越原則」。而依裁量權所作的個別判斷，亦應避免違背「誠信原則」「平等原則」「比例原則」等一般法律基本原則。公務員行使裁量權時，應在法令規範之範圍內選擇適當方式為之，不宜有逾越或濫用裁量權之情形。若公務員行使裁量權，明知逾越法令授權之範圍而仍越權裁量或濫用裁量權時，仍構成圖利罪之「違背法令」要件。至於雖在法令授權範圍內之裁量，但其裁量不當或不符公平、比例原則時，仍須依其情節，追究行政責任。原告依法申請核發派下證明，係回復與當年原登記「公業」性質相同之現代稱謂「祭祀公業」，亦即均同為祭祀公業同一之性質，絕對是符合同一性質，而其權利皆屬於祭祀公業派下員全體公同共有，更正前與更正後除性質不變外，其權利也未生變化，且從未涉及有私權之爭執問題，亦無侵害第三人合法權利，更無受有不利之一方，足證既已合乎正當性，又立於合法地位，倘民政機關若違反其內部具有拘束作為之行政規則，而採消極之拒絕作風致使人民權利受損，則是違反禁止恣意之原則，難謂無違誤之實。
5、又按祭祀公業條例第17條、第57條、最高法院100年度台上字第790號民事判決及最高行政法院101年度判字第6號判決意旨，可知本件原告完全比照其他祭祀公業的申報文件，依據祭祀公業申報及徵求異議之合法行政程序申辦核發派下證明，被告應於受理祭祀公業申報後，依法行政，刊登公告文30日徵求異議，此為全國各民政機關在審理祭祀公業申報，咸認為祭祀公業是私權，公權力不宜干涉太深，應以私權自治為原則，且內政部歷來解釋函令一再申明祭祀公業派下員資格之認定、管理員之選任、派下會議之決議等俱屬私權範圍，如有爭執，應依民事訴訟程序解決，行政機關無從論斷，不宜介入。故被告應遵行法定必備之流程「公告徵求異議」依法行政，如各祭祀公業有涉私權爭議，宜請當事人間訴請法院確認救濟之。
6、另參酌祭祀公業條例第6條、第7條、第10條、第11條、第12條、第13條、第17條、第20條及第51條，法條內容及制定理由，被告不應以個人主觀見解當作法律或法源依據，排除條例規定而獨立於外，其超越法律或自立法律、解釋函令，於法未合。
（二）綜上，本件原告初於86年間即向被告辦理公業清理申報，其承辦人曾來電已完成審核通知欲公告期日等情事，後因某某獲悉臺中市大里地政事務所拒絕原告之姓名更正登記為「祭祀公業」後，即回應「怎可以僅讓少數人獲得利益」，認原告須向地政機關辦妥更正祭祀公業後再來申報。直至96年12月12日政府為健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，制定最新祭祀公業條例，原告方才於97年4月21日送件申報，孰知被告竟逕以上網查閱到宜蘭三王公廟之網路文獻資料，且無任何證據下臆斷為神明會，罔顧政府鼓勵民眾於101年6月30日前儘速申報清理祭祀公業之德政與蓄意損及人民之土地權益。原告艱困獲得相關證據，並檢附佐證資料，舉證同源祖先之另三王公與其他祭祀公業於南屯區公所受理清理及核發派下證明事證。原告雖向大里地政事務所申請更正登記，但大里地政事務所仍採消極拒絕作為，被告所為之行政裁量對原告不利等語，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應依原告101年5月30日申報書之申請，依祭祀公業條例第2條第2項第3款規定，發給系爭祭祀公業派下全員證明書之處分（103年2月13日準備程序筆錄、103年5月7日言詞辯論筆錄即本院卷第338、340、504頁參照）。
三、被告則以：
（一）被告並無主動提供戶籍謄本之權限或義務，惟被告實已極盡所能協助開立證明。原告無法提出其餘半數以上派下員之戶籍謄本，顯係因其「根本未向戶政事務所申請」，而非因其所稱之申請後遭拒絕：
1、按祭祀公業條例第8條及第10條之規定可知，原告身為祭祀公業之申報者，本具有依法提出派下全員戶籍謄本以供被告審查之義務。而被告對於人民眾多關於祭祀公業之申報，僅有依據來文申請被動審查之權限，並無主動協助調查派下員何在之義務；且被告受理單位乃民政課，更無主動提供戶籍謄本之權限，故原告主張被告拒不提供戶籍謄本云云，顯屬無理。
2、次按戶籍法第65條規定意旨及內政部99年1月13日內授中民字第0980037376號函略以：「祭祀公業管理人得否申請派下員戶籍謄本，應審查其申請理由及是否為戶籍法第65條之利害關係人，並依『申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則』規定辦理」可知，原告既係以派下員之身分就其所屬祭祀公業之申報事項，向戶政機關申請派下員之戶籍謄本，則其本應向「戶政機關」陳明其利害關係何在後，向戶政機關申請之，此乃原告依法所得行使之權利，無需被告介入或協助。再者，前述戶籍謄本之申請作業部分，實與單純受理祭祀公業申報作業之被告民政課之權限毫無關連，被告自無法越權准其所請。
3、再按「關於申請祭祀公業派下員戶籍謄本，得以鄉、鎮、市、區公所之檢補派下員戶籍謄本通知書作為利害關係之證明文件。」內政部戶政司80年10月15日80戶司發字第8000370號函意旨。原告雖曾以101年9月4日申請書及101年10月5日再補正呈報說明書，要求被告同意其向戶政機關申請其餘派下員之戶籍謄本，惟因被告民政課並無准否之權限，已如前述，故被告僅能依據前開內政部書函之意旨，以101年10月22日烏區民字第1010019123號函，協助開立證明，敘明原告就本件應予補正之戶籍謄本名單，供原告另向戶政機關申請戶籍謄本。豈料，此後原告仍未能提出相關戶籍資料，顯見原告於被告開立前述函文證明後，並未憑該函文再向戶政機關申請戶籍謄本，此觀原告從未提出此後申請遭拒之文件以實其說，即足明悉。
4、原告雖提出臺中市烏日區戶政事務所（下稱烏日戶政所）102年11月22日函文，稱其無法查得其餘戶籍謄本云云，然而，細究該份函文可知，烏日戶政所僅係拒絕提供「陳才良」一人之戶籍謄本，並未拒絕原告向之申請前開函文中所列眾多派下員之戶籍謄本，足見戶政機關並未妨礙原告之申請作為，是原告無法提出其餘半數以上派下員之戶籍謄本，顯係因其「根本未向戶政事務所申請」，而非因其所稱之申請後遭拒絕云云。
5、原告提出其餘派下員姓名及提出戶籍謄本乙事，事屬可能，且已有相關資料可供參考，原告係屬不為而非不能，原告多次於所提書面資料中自述，本件「三王公」公業乃源自「祭祀公業古德公」所分設，且其亦曾提出72年間「古德公派下系統族譜」，以及96年9月間之「古德公派下全員系統表」報紙公告，足證原告已得由上開兩份資料之輔助下，查清本件旁系、支系之其餘派下員為何，以及渠等之關連，以補正派下員全員系統表，顯見原告提出其餘派下員姓名及提出戶籍謄本乙事，係屬可能且輕而易舉，絕非原告所稱任何人皆無法實現之事。為此，被告101年10月22日函通知原告補正與釐清，然而原告遲遲未能補正相關資料，原告未補正之舉顯屬「不為」而非「不能」。
（二）原告所提出之派下員系統表中，回推至昭和15年時之派下員人數僅有6位，顯未過半數：
1、原告申報祭祀公業及辦理管理人變更，依法本應取得過半數派下員之同意，始得為之，此立法目的即係考量祭祀公業派下員及子嗣眾多，又分散各地，申報人應至少通知並取得過半數派下員之同意，始能申報祭祀公業及作出相關決議，以保障多數派下員之權利，避免公業或其財產遭少數派下員逕為處分。
2、民政局101年5月10日函知被告，內政部就本件申請事項提供中研院調查表，而其中就本件學田237三王公由陳姜擔任管理人之部分，明載派下員人數為「32位」，是以，被告自應以此歷史資料為準據，審酌原告所提出之派下員系統表人數，向過去推估至昭和15年間，探究當時之派下員人數為何，以確定原告所提出之派下員人數是否已達半數，以保障其餘派下員之權利。
3、參照內政部99年2月4日內授中民字第0990030549號函釋及67年12月11日臺內民字第822970號函釋意旨，原告所提之派下員系統表推估派下員人數時，自應依據前開「父在不列其子」之公業習慣，審酌原告所提出之派下員系統表人數，向過去推估至昭和15年間，探究當時之派下員人數為何，以確定原告所提出之派下員人數是否已達半數，以保障其餘派下員之權利。
4、惟查，經被告之確認，原告所提系統表中，於昭和15年即民國29年間存在之派下員，竟僅有陳姜（44年8月24日亡）、陳搥（34年10月27日亡）、陳灶（57年8月5日亡）、陳煙（31年4月20日亡）、陳炳煌（77年12月8日亡）、陳阿水（56年11月25日亡）等6人而已，此有相關戶籍謄本，以及原告所提出之古德公派下系統族譜，足資佐證，原告所提派下員人數實與過半數之17位差距甚遠，顯見原告並未依法取得過半數派下員之同意。
（三）綜上，被告駁回本件原告所請，實係因原告就祭祀公業申報要件之「享祀人」「設立人」究竟為何皆無法明確說明，且原告所提出之「派下員人數」與「派下員全員系統表」又有重大疑義而未補正，致被告無法依法辦理，始依法駁回原告之申請，被告及相關承辦人員絕無原告所稱刻意刁難或違法失職等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，有被告86年9月15日86烏鄉民字第14547號函（訴願卷第91頁）、前臺中縣政府88年9月20日88府訴委字第270519號訴願決定書（訴願卷第92-95頁）、前臺灣省政府89年5月6日89府訴一字第123688號再訴願決定書（訴願卷第96-98頁）、民政局101年5月10日中市民宗字第1010014951號函（訴願卷第99頁）、被告101年5月16日烏區民字第1010009034號函（訴願卷第105-106頁）、原告101年5月30日申報書（訴願卷第121-122頁）、被告101年6月12日烏區民字第1010011160號函（訴願卷第107-108頁）、101年7月17日烏區民字第1010013104號函（訴願卷第109頁）、101年9月5日烏區民字第1010015553號函（訴願卷第110-111頁）、101年10月22日烏區民字第1010019123號函（訴願卷第112-113頁）、被告原處分（訴願卷第333頁）、原告訴願書（訴願卷第139-149頁）、訴願決定書（本院卷第13-17頁）、原告起訴狀（本院卷第4-11頁）附卷可稽，應堪認定。
本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告之申請，是否合法？原告請求本院判命被告依其101年5月30日申報書之申請，作成核發系爭祭祀公業派下全員證明書，是否有理由，茲分述如下：
（一）按祭祀公業條例第2條第1項、第2項第3款規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：．．．三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業， 其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。」第3條第4款規定：「本條例用詞定義如下：．．．四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。
（二）派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。」第6條規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」同條例第8條規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」同條例第10條規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」同條例第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」
（二）本件原告係提起課予義務訴訟，而其「依法申請之案件」為101年5月30日之申報書，又其申報之目的為請求被告核發祭祀公業三王公派下全員證明書，業據其陳述明確，有本院103年2月13日準備程序筆錄及原告申報書附本院卷（第196、338-340頁）可稽。依祭祀公業條例第2條第1項、第2項第3款規定，本件核發祭祀公業三王公派下全員證明書之權責機關為被告，故原告向被告為本件之申請，其被告當事人適格無誤，先此說明。
（三）原告向被告申請核發祭祀公業三王公派下全員證明書，依祭祀公業條例第8條第1項第5款規定，原告依法自應檢附派下全員之戶籍謄本，次依該條第2項規定，所謂之派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。次依同條例第6條第2項規定，若原告現無管理人，得由原告目前仍存在之派下員（即同條例第3條第4款第2目所規定之派下現員）過半數推舉派下現員1人辦理。
又被告為本件核發系爭證明書之權責機關，其就原告所檢附之相關文件，對於實體權利固無從為實質審查，惟關於原告是否已提出派下全員之戶籍謄本，由原告所提供之資料是否為全部戶籍謄本抑或為部分戶籍謄本，即可得知，此為被告應盡形式審查之義務，尚不能徒以原告所提供之資料為憑（最高行政法院95年度判字第1466號判決參照）。是本件申報人原告是否「派下現員過半數」推舉之派下現員？及原告有無依同條例第8條第5款規定，檢附派下全員（即同條例第3條第4款第1目所規定之祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員）之戶籍謄本，被告於核發系爭派下全員證明書前，依法應盡形式審查之義務，並審查原告是否已提出派下全員之戶籍謄本。再者，原告是否為合法之申報人，被告亦應審查其是否「派下現員過半數推舉」之派下現員？若原告未依法提出派下全員之戶籍謄本，則被告自無從形式審查本件「派下現員」究為何人？其推舉人數是否過半數？故上開爭議均應以原告是否業已提出派下全員之戶籍謄本為斷。
（四）經查：
1、依中央研究院臺灣史研究所圖書館調閱之昭和15年（即民國29年）臺中州祭祀公業調查表中有關「烏日庒役塲祭祀公業調查表」部分記載：「公業名稱：三王公。派下人員：32（人）。田：0.3930。畑：（空白）。建地：（空白）。其他：（空白）。計：0.3930。．．．。管理人住所氏名：陳姜，學田237。」等情，有該表附本院卷（第368-370頁）可稽。
2、次參酌原告所提出之下列資料記載：①日據時代土地登記簿：「表示欄：學田庒113番。田。3分
9厘3毛。」「事項欄：業主：公業三王公。管理人：學田庒113番地。陳姜。」（本院卷第73-74頁）。
②日據時代土地臺帳：「番地：113。．．．甲數：0.3930。．．．業主：三王公。沿革：昭和10年地租改正．．．
。事故：管理：陳才良。沿革：昭和19年地租改正．．．
。年月日：明治38年6月14日。管理變更：陳鮘。甲數：
0.3930（旁邊另記載：0.3812）。．．．。年月日：明治40年11月5日。事故：管理變更。住所：學田庒。陳姜。
」（本院卷第75頁）。
③光復後臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書：「土地標示：
臺中州．．．學田。地號113。面積：0.3930（甲）。權利關係：姓名：陳姜（右管理人）．．．住所：．．．學田237。備註：業主：三王公。」（本院卷第76頁）。
④光復後換發之土地所有權狀：「．．．臺中縣土地所有權
人：三王公管理人陳姜．．．。土地標示：學田大字：113地號。地積：0公頃3812。0甲3930。地目：田。」（本院卷第77頁）。
⑤臺灣省臺中縣土地登記簿：「．．．登記：36年5月1日。
原因：總登記。所有權人：姓名：三王公。管理者：陳姜。住所：．．．烏日鄉學田村237號。面積：0公頃38公畝12平方公尺。」（本院卷第79-80頁）。
⑥土地登記第2類謄本：○○○區○○段○○○○號。登記原因
：總登記。面積：3812平方公尺。所有權人：三王公。管理者：陳姜。住址：臺中縣烏日鄉學田村237號。．．．
。」（本院卷第81頁）。
3、由上可知，前揭中央研究院臺灣史研究所圖書館之昭和15年（即民國29年）臺中州「烏日庒役塲祭祀公業調查表」所記載之祭祀公業三王公，名下有田地0.3930甲，其管理人為陳姜，住址為烏日學田村237號等資料，經核與上開日據時代土地登記簿、土地臺帳、光復後臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、換發之土地所有權狀、臺灣省臺中縣土地登記簿及現在之土地登記謄本之記載完全一致，其中光復後換發之土地所有權狀，雖將該土地面積單位由「甲」，換算為「公頃」，但其實際上之面積均屬相同，由此可以證明「烏日庒役塲祭祀公業調查表」中所記載祭祀公業三王公其派下人員有：32人應屬正確。
4、再查，臺灣的戶籍登記制度始於1906年（明治39年）（網路文化部臺灣大百科全書戶籍登記制度參照，惟網路維基百科之戶籍制度的歷史中記載：臺灣的戶口資料於1905年建立雛形，並留下大批完整的檔案，這些戶籍資料與國勢調查為相關研究奠定了良好之基礎。二次大戰結束後，中華民國國民政府接收臺灣，戶籍制度被保留下來）。而上開「烏日庒役塲祭祀公業調查表」之調查時間為昭和15年，換算為民國29年，亦即西元1940年，當時臺灣已實施戶籍登記制度，且保存有完整之戶籍資料。從而，該調查表所記載祭祀公業三王公其派下人員有32人，渠等之戶籍資料除有確實之反證，否則，即應推定其存在。是原告向被告申請核發該祭祀公業三王公派下全員證明書時，依前揭祭祀公業條例第8條第1項第5款規定，即應檢附西元1940年該祭祀公業派下全員共32人之戶籍資料，並據此製作派下全員系統表（同條例第8條第1項第4款參照），始能從現在（出具同意書）之「派下現員」人數，回溯計算至西元1940年之「派下員」人數，是否已逾半數即17人（計算式：32人÷2＝16人）。如此始符合同條例第56條所規定「經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書」之要件，方能準用該條例第2條第2項第3款、第6條第1項規定，向被告辦理申報，並申請核發派下全員證明書。被告受理本件申報案件後所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不得就私權之實質關係予以審究，然非謂受理申報之機關，得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均須准予備查，故被告仍應依職權就程序上是否符合相關規定而為審核，是以申報人依法應檢附之文件是否齊全？程式是否與相關法令相符？申報人就相關文件之形式正確性，自有釋明之義務（最高行政法院100年度判字第225號、102年度判字第171號判決參照）。被告身為該項事務之權責機關，就此應盡其形式審查責任，始能健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益（祭祀公業條例第1條參照），並保護其餘未出具同意書之派下員之權利。
5、然查，依原告檢附之戶籍資料所製作之三王公派下全員系統表（本院卷第187、193-194、200、218頁）顯示，於昭和15年間存在之派下員，竟僅有陳姜（明治00年00月0日生，民國44年8月24日亡）、陳搥（明治00年0月00日生，民國34年10月27日亡）、陳灶（民前00年0月00日生，民國57年8月5日亡）、陳煙（民國31年4月20日亡）、陳炳煌（民前00年00月00日生，民國77年12月8日亡）、陳阿水（民國0年0月0日生，56年11月25日亡）等6人而已，此有相關戶籍謄本及兩造所提出之古德公派下系統族譜（本院卷第110-124、175-181、224-246、303-317、387-390、457、460-482頁），顯然不足祭祀公業條例第56條所規定「經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書」之要件，被告經形式審查後，發現原告不符合法申報要件，多次通知原告補正，但原告迄未能完全補正，則被告以原處分駁回原告之申請，揆諸前揭規定及說明，依法核屬有據。
（五）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：
1、本件原告申報是否合法，被告應依前揭法律規定加以審查決定，至於與三王公同源陳姓另系宗親所設立之公業，是否業已辦妥祭祀公業申報等相關登記手續，核與本件尚無關連，是原告主張本件三王公管理人陳姜死亡至今已滿58年，仍因地方民政與地政機關相互間之推諉，阻斷清理申報，罔顧人民之土地權益云云，顯有誤解不足採取。
2、次查，被告以前揭101年6月12日函、101年7月17日函、101年9月5日函、101年10月22日函（本院卷第375-381頁），均已分別明確指示原告應補正昭和15年即西元1940年系爭祭祀公業派下員32人過半數以上派下現員之戶籍謄本及同意書，故原告指摘被告未具體明確命其補正何資料，違反行政程序法第111條第3款規定，應為無效云云，亦有誤解，不能採取。
3、再查，原告指摘民政機關（其意係指戶政機關）違反其內部具有拘束作為之行政規則，而採消極之拒絕作風致使其權利受損，而違反禁止恣意之原則（亦即其裁量違反「誠信原則」「平等原則」「比例原則」等一般法律基本原則）云云。惟按戶籍法第65條規定：「本人或利害關係人得向戶政事務所申請閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本；申請人不能親自申請時，得以書面委託他人為之。利害關係人依前項規定申請時，戶政事務所僅得提供有利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本。戶籍謄本之格式及利害關係人範圍，由中央主管機關定之。」內政部依上開法律授權，以95年12月6日台內戶字第0950185166號令訂定發布之「申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則」第1點及第2點分別規定：「戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料之申請人：（一）當事人。（二）利害關係人。（三）受委託人。」「第
1點第2款所稱利害關係人，指與當事人具有下列各款情形之一者：（一）契約未履行或債務未清償。（二）同為公司行號之股東或合夥人，且為執行職務所必要。（三）訴訟繫屬中之兩造當事人。（四）當事人之配偶、直系血親、直系姻親或旁系三親等內之血親。（五）戶長與戶內人口。（六）其他確有法律上權利義務得喪變更之關係。」另內政部戶政司80年10月15日80戶司發字第8000370號函：「關於申請祭祀公業派下員戶籍謄本，得以鄉、鎮、市、區公所之檢補派下員戶籍謄本通知書作為利害關係之證明文件。」又內政部99年1月13日內授中民字第0980037376號函略以：「祭祀公業管理人得否申請派下員戶籍謄本，應審查其申請理由及是否為戶籍法第65條之利害關係人，並依申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則規定辦理。」本件原告既係以派下員身分就其所屬祭祀公業之申報事項，依法自得向戶政機關陳明其利害關係並申請相關派下員之戶籍謄本，核與單純受理祭祀公業申報作業之被告所屬民政課之權責無關。況被告曾以101年10月22日烏區民字第1010019123號函通知原告除應補正派下全員之戶籍謄本外，並具體明確表明尚需補正「陳槌、陳順和、陳灶、陳面、陳清火、陳彬楯、陳朝彬、陳清桂、陳紅印、陳炳煌、陳清華、陳阿水、陳河竹」等13除戶全戶戶籍謄本，有該函附本院卷（第459頁）可稽，業已協助俾其向戶政機關申請系爭之戶籍謄本，原告捨此不為，未為補正，反而指稱上開補正對於任何人均屬無法實現，且指摘與被告權責無關之戶政事務所違反禁止恣意等一般法律基本原則，自非可取。
4、又按祭祀公業條例第17條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；有異議者，應向法院提起確認派下權之訴，公所應依法院確定判決辦理。」係規定祭祀公業派下全員證明書「核發後」，發現有漏列、誤列派下員時，對於公所公告更正派下全員證明書有異議者，得向民事法院提起確認派下權之訴，本件原告僅係申報祭祀公業及申請核發派下全員證明書之階段，核與該條例第17條規定之程序無關。另同條例第57條規定：「管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」亦僅規定對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議之管理人、派下員或利害關係人，得逕向法院起訴；非謂被告就其承辦祭祀公業申報業務可以不盡形式審查責任，不管原告檢附文件是否符合同條例第8條規定，均可逕依同條例第11條規定公告30日，待相關人等有爭議時，再訴由法院審理，法律規定意旨甚明。原告竟謂本件祭祀公業之申報純係私權範圍，應以私權自治為原則，被告不應介入本件祭祀公業申報之形式審查云云，洵屬曲解法律，不非可採。
5、另依祭祀公業條例第6條、第7條、第10條、第11條、第12條、第13條、第17條、第20條及第51條等規定觀之，本件被告於承辦本件祭祀公業申報業務，經查並無違反上開法律規定之情事，原告抽象指摘被告憑個人主觀見解而排除上開規定之適用云云，亦非可取。
五、綜上所述，原告主張俱非可採。原告請求被告依其101年5月30日申報書之申請，作成核發系爭祭祀公業派下全員證明書之處分，依法無據。被告以原處分否准其申請，核無不合。
訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求本院判命被告應依其上開申請，發給系爭祭祀公業派下全員證明書之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求本院調查被告所屬民政課曾審查過之祭祀公業案件，其審查標準如何？承辦人員有無特權關說？不法行賄？寬鬆便宜行事？又訴外人南屯區公所承辦人員有無上開不法情事？（本院卷第10頁參照）另請求調查（未說明何法院）96年度易字第3941號背信案件97年12月29日刑事判決中，有關祭祀公業申報審查通過案例，與被告承辦本件申報不公誤斷之事實（本院卷第50、394頁參照）；及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
書記官 詹 靜 宜