臺中高等行政法院判決
102年度訴字第71號102年5月22日辯論終結原 告 楊文嘉即一級棒電子遊戲場業被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 簡建宏上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國101年12月11日經訴字第10106114170號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國82年6月22日經被告核准於南投縣○○鎮○○路○○○號3樓（下稱系爭營業地址）經營「一級棒遊藝場」，登記營業項目為「撞球場、益智性電玩、娛樂電玩等（賭博性電動玩具除外）」，嗣原告於100年3月29日檢附商業登記申請書及相關證件，向被告申請將前揭商業名稱變更登記為「一級棒電子遊戲場業」及營業項目變更登記為「電子遊戲場業」，經被告核認原告符合規定，以100年8月30日府工建字第1000002158號函核准。原告嗣於100年11月18日向被告申請核發限制級電子遊戲場業營業級別證（下稱限制級級別證），經被告以100年11月22日府建工字第1000313155號函檢還原申請書件，請原告補正營業平面配置圖、電子遊戲機機具清冊、都市計畫圖說等文件，並告知電子遊戲場業管理條例第11條第2項之規定，請原告補正後再行申辦，而為實質否准之處分。原告於101年4月10日重新送件申請核發限制級級別證，經被告以101年5月2日府建工字第1010075571號函（下稱原處分）復原告其營業地址位於3樓，未符合南投縣電子遊戲場業設置管理自治條例（下稱管理自治條例）第3條第1款「營業場所應設於都市計畫商業區之1樓，並臨接已開闢8公尺以上道路」之規定；且原告已申請「草屯親子電子遊戲場業」，其營業地址與繫案一級棒電子遊戲場業同一門牌，不符合電子遊戲場業管理條例第11條第2項之規定，否准原告所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）按原告係於82年6月22日經被告核准設立登記，營利事業證號：投建商營字第00000-00號，營業項目為撞球場、益智性電玩、娛樂電玩（賭博性電動玩具除外），為管理條例及管理自治條例公布施行前合法設立之電子遊藝場，100年8月30日再經被告准予更名為「一級棒電子遊戲場業」，揆諸管理自治條例第5條第1項之規定，原告已列名為「電子遊戲場」，且於該自治條例101年1月18日公布施行3個月內之101年4月10日提出申請核發營業級別證，自不受管理自治條例第3條第1項第1款所謂「營業場所應設於都市計畫商業區之1樓，並臨接已開闢8公尺以上道路」規定之限制。
（二）次按電子遊戲場業管理條例於89年2月3日公布施行，98年4月13日修正，依該條例第15條規定：「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」原告為配合法律規定於100年3月29日向被告申請名稱變更登記為「一級棒電子遊戲場業」及補發營業級別證，依據信賴保護原則，不應嗣後法令制定或變更而剝奪其合法營業之權利。該條例公布施行，被告應基於信賴保護原則，考量原告之善意信賴利益，依據舊法（即依據89年2月3日該條例制定施行前之規範）核發營業級別證，准予按原營業項目繼續營業。
（三）原告有信賴利益值得保護之情形：
1、我國對電子遊戲場業之管制，初期由警政機關主管，一度採取全面禁止之管制措施，79年起改由教育部負責，85年再改由經濟部主管。89年2月3日電子遊戲場業管理條例公布施行前，電子遊藝場業係依據「電子遊藝場業輔導管理規則」及公司法、商業登記法、營業稅法等加以規範，原告自82年6月22日起依當時有效之法規，經被告核發營利事業登記證許可設立經營電子遊藝場業迄今，未見被告以違法營業為由予以取締或限期改善，系爭營利事業登記證之許可營業處分已生存續力、確認力，足使一般人信賴系爭授益處分合法正當，已然成為原告明顯之信賴基礎。
2、原告基於信賴被告許可營業之處分行為，進而投入成本裝修營業場所、承租遊戲機具，所費不貲，今被告拒不核發營業級別證，將致原告處於違法營業狀態或迫使原告結束營業，影響員工工作權及原告營業權至鉅。
3、原告未曾以詐欺、脅迫或賄賂方法，使被告作成許可經營電子遊藝場之處分，亦未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，顯無信賴不值得保護之情事。
（四）再按電子遊戲場業管理條例第11條第2項固規定：「同一門牌，以設立一電子遊戲場業為限」，惟原告營業場址：南投縣○○鎮○○路○○○號建物，為一各樓層均有獨立出入口之建築物，已請建築師依據建築法規，規劃結構上、使用上獨立性及檢討消防法規，向戶政單位申請增設不同門牌在案，被告及訴願機關未見及此，逕予駁回原告之請求，亦未先命原告補正，將使原告申請獨立門牌符合規定後，必已逾「該自治條例施行之日起3個月內，申請電子遊戲場業營業級別證」之時限，影響原告申請權益甚鉅。
（五）綜前所述，本件原處分違法不當，訴願決定遞予維持，其認事用法亦有違誤等情，並聲明求為判決：
1、原處分及訴願決定均撤銷。
2、被告應依原告101年4月10日申請書之申請，作成核發原告（營業地址為南投縣○○鎮○○路○○○號3樓）限制級級別證之行政處分。
三、被告則以：
（一）按電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點（下稱作業要點）第2條之規定，有關管理自治條例業於101年1月18日府行法字第10100118862號令公布，並於公布日施行。
（二）次按管理自治條例第3條第1項第1款規定：「電子遊戲場之營業場所應符合下列規定：一、除本自治條例另有規定外，營業場所應設於都市計畫商業區之1樓，並臨接已開闢8公尺以上道路。」本案系爭營業地址位於3樓，不符管理自治條例中營業場所應設於都市計畫商業區1樓之規定。
（三）再按電子遊戲場業管理條例第11條第2項規定「同一門牌，以設立一電子遊戲場業為限。」經查原告業申請「草屯親子電子遊戲場業」，其營業地址與原告同一門牌，不符電子遊戲場業管理條例之規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，有原告「一級棒遊藝場」82年6月22日投建商營字第000000-00號營利事業登記證、被告100年8月30日府建工字第1000002158號函、原告101年4月10日申請書、被告原處分、訴願書及原告起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件之爭點為：被告以原處分否准原告101年4月10日系爭限制級級別證之申請，是否合法？茲論述如下：
（一）按電子遊戲場業管理條例第10條第1項前段規定：「經營電子遊戲場業，應辦理公司或商業登記；．．．。」第11條第1項、第2項更規定：「（第1項）電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市） 主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業：一、電子遊戲場業之名稱。二、營業級別。三、機具類別。四、電子遊戲場業為公司組織者，其代表人；為商業組織者，其負責人。五、營業場所管理人。六、營業場所之地址及面積。（第2項）同一門牌，以設立一電子遊戲場業為限。」顯見經營電子遊戲場業，除應辦理公司或商業登記外，尚應檢附其營業場所符合該條例第8條第1款及第2款規定之證明文件，向主管機關申請電子遊戲場業營業級別證等事項之登記，始得營業。
（二）次按「電子遊戲場業之營業分級如下：一、普通級：指僅設置益智類電子遊戲機，供兒童、少年及一般大眾遊藝者。二、限制級：指設置鋼珠類、娛樂類或附設益智類電子遊戲機，僅供18歲以上之人遊藝者。電子遊戲場業在同一營業場所不得混合營業級別經營。前項所稱同一營業場所之認定基準，由中央主管機關定之。」為電子遊戲場業管理條例第5條所明定。而經濟部89年12月4日修正發布「電子遊戲場業同一營業場所認定基準」第2項規定：「本條例第5條第2項所稱同一營業場所，指同一門牌編號之營業場所。」係經濟部依上開法律授權，對於「不得混合級別經營之同一營業場所」之認定所為之規範，以供執行機關據以認定電子遊戲場業是否於同一營業場所混合級別經營。是經濟部89年8月9日函釋略以：「按『電子遊戲場業同一營業場所認定基準』第2項規定：『本條例第5條第2項所稱同一營業場所，指同一門牌編號之營業場所。』準此，本案如營業場所位於同一門牌號而涵蓋於不同樓層（如透天厝）時，自有上開規定之適用。」亦係本諸上開意旨所為之釋示。
（三）本件原告於101年4月10日檢具申請書，向被告申請核發限制級級別證，申請之營業地址為「南投縣○○鎮○○里○○路○○○號3樓」，營業級別「限制級」，除如前述外，並有原告101年4月10日申請書所附之「南投縣政府電子電子遊戲場業級別證申請書」附訴願卷（第14頁）可稽。然查，原告已於85年8月29日另案向被告申請於同一營業地址即「南投縣○○鎮○○里○○路○○○號2樓」設立「草屯親子遊藝場」之商業登記，業經被告核准在案，並有實際營業之情形（嗣因其名稱、所營業務有變更，再向被告申請准予變更登記，經被告100年8月29日0000000000號核准變更登記），有「草屯親子電子遊戲場業」商業登記抄本附訴願卷（第30頁）可稽，並有司法院網路上之本院101年度訴字第69號、101年度訴字第170號裁定、最高行政法院102年度裁字第520號裁定可憑；原告雖於100年11月29日再向被告申請核發「草屯親子電子遊戲場業」營業級別證，惟被告迄今尚未核准乙節，業據兩造於102年4月11日本院行準備程序時陳明在卷，有該筆錄附本院卷可稽。準此可知，被告雖尚未核發上開「草屯親子電子遊戲場業」之營業級別證予原告，惟原告早已於85年間取得被告核准其商業登記在案，且該「草屯親子電子遊戲場業」之實際營業地址，與本件一級棒電子遊戲場業營業地址分別位於「南投縣○○鎮○○里○○路○○○號」之「2樓」及「3樓」，該兩者係位於同一門牌編號之透天厝之不同樓層，係屬同一地址之不同樓層，揆諸前揭規定及說明，原告為本件申請，顯與電子遊戲場業管理條例第11條第2項之規定不符，是被告以原處分檢還原告該申請書件，而實質上為否准之處分，依法核無違誤。
（四）再按電子遊戲場業管理條例第11條第3項規定：「第1項各款登記事項如有變更時，應於事前辦理變更登記。」同條例第38條規定：「本條例中華民國98年1月6日修正之條文施行前，已領有營利事業登記證之電子遊戲場業，應自本條例修正施行之日起6個月內，依第11條規定，申請電子遊戲場業營業級別證；屆期未申請者，廢止其電子遊戲場業之登記。」如前所述，本件原告於電子遊戲場業管理條例98年1月6日修正之條文施行前，已領有「一級棒遊藝場」營利事業登記證，揆諸前揭法律規定，應自該條例修正施行之日即98年4月13日起6個月內，依該條例第11條規定，向被告申請電子遊戲場業營業級別證。又依89年2月3日訂正之電子遊戲場業管理條例第38條第1項第2款規定：「本條例施行前已領有營利事業登記證之電子遊戲場業，應自本條例施行之日起6個月內辦理下列事項：．．．二、依第11條第1項規定，申請營業級別證。」其立法理由為：「為使目前已經營之電子遊戲場納入本條例管理，明定未申辦營業級別證及機具類別標示證者，應於6個月內補辦申請營業級別證、機具類別標示證及投保公共意外責任險，俾能健全管理。」另司法院釋字第605號解釋理由書：「任何行政法規皆不能預期其永久實施，然行政法規發布施行後，訂定或發布法規之機關依法定程序予以修改，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要修正法規之內容，如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為，並因法規修正，使其依舊法規已取得之權益，與依舊法規預期可以取得之利益受損害者，應針對人民該利益所受之損害，採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利意旨。」準此可知，該管理條例第38條訂定及修正時均有制定6個月過渡期間規定，允許該法律訂定及修正前已領有營利事業登記證之電子遊戲場業者，均能於該條例修正施行之日起6個月內，依法申請電子遊戲場業營業級別證，已經訂定合理之過渡期間，俾減輕該等業者之損害，以符憲法保障人民權利意旨，核與司法院釋字第605號解釋理由書所揭示信賴利益保護之意旨無違。是原告主張：其於該條例89年2月3日公布施行前已領有營業登記，雖該條例公布施行後規定應申請電子遊戲場業營業級別證，但基於信賴保護原則，被告應依據舊法規定（即89年2月3日該條例施行前之規範）核發其限制級級別證云云，顯有誤解，不足採取。
（五）又按「下列各款為縣（市）自治事項；．．．七、關於經濟服務事項如下：．．．（三）縣（市）工商輔導及管理。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」地方制度法第19條第7款第3目及第25條前段分別定有明文。另「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」亦為行政程序法第158條第1項所明定。
由此可知，關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬地方制度法第19條第7款第3目規定之縣（市）自治事項，依同法第25條之規定，縣（市）本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制定符合地域需要之自治法規。查被告於101年1月18日公布管理自治條例，並報請經濟部於101年4月25日函復除該管理自治條例第5條無效外，其餘准予備查，有經濟部上開函文附卷可稽。惟查，法律不溯既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結之事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果；是若立法者制定「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，適用於過去發生並完結之事件者，即違反法律不溯既往原則（最高行政法院100年度判字第1693號判決參照）。如前所述，本件原告經營之「一級棒遊藝場」（址設：南投縣○○鎮○○路○○○號3樓），於82年6月22日經被告核准商業登記在案，並於100年8月30日復經被告核准將其商業名稱變更登記為「一級棒電子遊戲場業」，該電子遊戲場業既於87年2月2日即已經被告核准設於南投縣○○鎮○○路○○○號3樓，其營業場所雖未設置於都市計畫商業區之1樓，然原告設置之事實於設置當時即已完結。又如前述，被告上開管理自治條例第5條，業經經濟部上開函文認定無效，此外，被告新制定之管理自治條例第3條第1款所規定之「營業場所應設於都市計畫商業區之1樓」，並無配套過度期間之措施，對87年2月2日即已經被告核准設於南投縣○○鎮○○路○○○號3樓之原告原為合法之營業場所，因被告新制定之管理自治條例第3條第1款而溯及適用於本件，顯然有違前揭司法院釋字第605號解釋保護信賴利益之意旨。是被告主張本件適用該管理自治條例第3條第1款規定，不違反法律不溯既往原則，自有誤解，而無足採。被告作成之原處分於說明二、（一）雖記載：「本府『南投縣電子遊戲場設置管理自治條例』業於101年1月18日公布施行，依本條例第3條第1項第1款規定，除本自治條例另有規定外，營業場所應設於都市計畫商業區之1樓，並臨接已開闢8公尺以上道路；台端營業地址位於3樓，未符合規定。」揆諸前揭規定及說明，被告原處分此部分之理由雖於法不合，惟如前所述，原告本件申請，既與電子遊戲場業管理條例第11條第2項之規定不符，是被告以原處分否准原告之申請，並無不合。則被告原處分縱有原告所指摘此部分之瑕疵，惟就原處分之整體而言，仍應認其申請為無理由。
五、綜上所述，被告原處分其中說明二、（一）所載理由雖有不合，惟原告系爭營業地址於85年及100年間已分別取得「草屯親子遊藝場」及「草屯親子電子遊戲場業」之商業登記，並實際營業在案，其營業地址與本件一級棒電子遊戲場業營業地址分別位於「南投縣○○鎮○○里○○路○○○號」之「2樓」及「3樓」，該兩者係屬同一地址之不同樓層，故被告原處分以原告本件申請違反電子遊戲場業管理條例第11條第2項規定，檢還原告該申請文件，實質為否准之處分，依法核無違誤。訴願決定予以駁回，其理由雖有不同，但其結果並無二致，仍應予維持。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求本院判決命被告依其101年4月10日申請書之申請，作成核發原告（營業地址為南投縣○○鎮○○路○○○號3樓）限制級級別證之行政處分，均無理由，應予駁回。又兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 29 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 29 日
書記官 詹 靜 宜