臺中高等行政法院判決
102年度訴字第86號102年5月15日辯論終結原 告 黃麗月被 告 法務部行政執行署臺中分署代 表 人 簡文鎮訴訟代理人 鍾志盛上列當事人間因有關行政執行事務事件，原告不服法務部中華民國101年11月30日法訴字第10113103500號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，原告雖具狀聲請本院向行政院勞工委員會(下稱勞委會)職業訓練局，調取義務人亞新營造有限公司(下稱亞新公司)向該局申請聘僱外國人，於何時開始未依規定繳納就業安定費等事項，而請求本院延展言詞辯論期日，經核無必要(如後所述)，此非行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條第2款所規定之正當理由，亦核無該條所列各款之情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：勞委會因亞新公司滯納就業安定費新臺幣（下同）659,720元，於民國97年間檢附移送書等文件移送被告執行，被告經執行該公司之存款仍未足清償，因原告為該公司之法定清算人，有行政執行法第17條第1項第6款「經合法通知，無正當而不到場」情事，爰以101年7月5日中執子97年費執專字第00159686號函限制原告出境（海）。原告不服，向被告聲明異議，經法務部行政執行署101年8月28日署聲議字第132號聲明異議決定書駁回異議。原告仍不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原處分、聲明異議決定及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：㈠本件違反就業服務法而負有公法上金錢給付義務之人係亞新
公司，而非原告，原告雖因登記為亞新公司之董事，基於此項身分而須就此公法上金錢給付義務應為履行之協力，然此究與個人義務有別，故被告對原告為限制住居之處分，其為保全之法益、價值對於所侵害之權利價值有所失衡，所採取之手段顯有逾越必要程度。
㈡按公司法第24條、第25條、第26條之1、第79條、第80條及第
113條之規定，則在該公司全體股東為進行清算程序前，公司董事不得以董事身分執行職務。本件亞新公司業經主管機關經濟部於85年6月24日廢止登記，該公司目前所登記之股東除原告外，尚有訴外人林見和、林見南及莊郁華等人，自應以該公司之全體股東為其法定清算人，故原告僅為該公司之法定清算人之一，尚無法單獨就該公司所積欠之公法上金錢債務為履行，被告強令原告依函件通知履行該公司上開義務，即因原告無法單獨履行而欠缺期待可能性，而該等無法單獨履行情況亦非可歸責於原告所致。據此，本件做成限制住居處分即採取對原告之居住、遷徙自由之基本權為限制，即與執行目的為保全、完成國家對人民金錢給付債權之執行目的欠缺內在關連性。
㈢次按司法院釋字第558號解釋意旨，憲法保障人民有居住遷徙
之自由，該等自由固非不得依法予以限制，惟其限制需有法律保留原則、比例原則之適用。而就公法上金錢給付義務不履行而予以限制出境處分，涉及保全公法上財產權與人民遷徙自由權等2項基本權利之衝突，而遷徙自由權價值顯然高於財產權，故如欲以限制出境等限制遷徙自由為手段，以保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應嚴格解釋具體情形是否合於採取之手段上要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則。依此，原處分限制原告出境、出海，固係依據行政執行法第24條第4款規定適用第17條第5款、第6款之規定，以原告係亞新公司負責人，應履行報告財產義務，予以限制出境等，然關於公司負責人應如何認定，在行政執行法未明文規定情況下，原處分未考量上開所述限制人民遷徙自由與所欲保全之公法上財產權之價值差距，逕以公司法第8條關於公司負責人之定義，認定原告未履行義務而限制住居，該執行行為難謂合法。況有關公司負責人限制出境之規定，縱為行政執行法第17條第1項第5款及第24條第4款所明文，然該法既未對「滯納公法上金錢給付義務之公司負責人」之內容及範圍加以定義，依上開說明，應採嚴格解釋，不能率而援引其他法律，例如公司法第8條就公司負責人廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由，此乃因公司法與行政執行法之立法目的及性質大不相同（高雄高等行政法院92年度訴字第1080號判決同此意旨。）準此，原告僅為亞新公司登記之董事，並非該公司登記之負責人，亦非本件義務人，原處分逕以公司法第8條關於公司負責人之定義，認定原告係該公司之董事，認原告無正當理由未履行該公司應履行之義務，而為限制住居，非為適法，徒具制裁報復之效果，然對執行名義所載公法債權之實現，實質上難依法定程序達成追償之目的，而無法通過行政程序法第7條比例原則之檢驗。至被告依行政執行法第17條第1項第6款所謂「無正當理由而不到場」而予以限制住居處分時，自需視具體情況，實質審酌義務人是否確為無正當理由不到場，而非義務人一有經通知而不到場之情況即予以限制出境、限制住居之處分。
㈣末者，原告並非無正當理由而故意不到場陳述，係因原告前
於97年間經檢驗出罹患乳癌，自97年10月17日起長期於臺中榮民總醫院進行治療，並於98年1月20日住院進行手術，而於術後每月定期至該醫院為後續追蹤、治療，迄今仍持續追蹤中。故亞新公司前因違反就業服務法規定，而由主管機關函請原告到場說明時，正值原告因罹患乳癌身心皆承受巨大磨難，需長期住院及定期治療，無暇顧及其他，致原告未為出席，足見原告並非無正當理由不到場。原處分未慮上情，遽為本件限制出境之處分，即有可議。
㈤另亞新公司於68年3月20日設立，於86年8月11日經主管機關
撤銷登記，該公司於該日停業後即不得依就業服務法相關規定聘僱外國人，如有應繳納就業安定費，於該公司停業前所發生，勞委會對該公司之就業安定費請求權，因於86年8月11日停業前即已發生，依行政程序法第131條第1項關於5年時效之規定，及最高行政法院92年度判字第818號等判決意旨，自95年1月1日起即因時效屆滿而消滅。勞委會於97年10月15日始將其對亞新公司之系爭就業安定費請求權移送被告執行，其執行名義既已失效，被告進行之執行程序及行為等處分即失所附麗，顯然違法。
五、被告答辯略以：㈠原告為亞新公司之董事，依行政執行法第14條、第17條第1項
第6款、第24條第4款、第26條、強制執行法第25條第2項第4款及公司法第8條、第26條之1、第79條等規定，即為公司之負責人，縱亞新公司已受撤銷登記（經濟部87年9月14日經商字第87222468號），原告仍為該公司之董事兼法定清算人，自應負到場報告之行政執行法所定義務，故被告命原告到場報告該公司財產狀況，洵屬有據。而按「清算人有數人時，得推定一人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權。」公司法第85條第1項前段定有明文，本件義務人亞新公司未推定數清算人其中1人，則各有對外代表公司之權，自應負到場報告之行政執行法所定義務，原告起訴主張僅為公司法定清算人之一，就關於說明義務人亞新公司財產狀況、造具財務報表、資產負債表等職務尚無法期待由原告單獨履行等語，顯無理由。
㈡又被告就義務人亞新公司受移送行政執行案，前係依行政執
行法命全體法定清算人於指定期日至被告處所說明該公司之財產狀況，其中法定清算人林見和、林進和於101年5月4日陳稱「．．．應該是金主．．．有聽說因金錢往來所以登記為亞新之老闆．．．」，且原告除為公司法定清算人外，仍為公司董事之身分，就公司應列清算之資產狀況較其他股東明瞭，因此，被告為釐清前開疑義以達行政執行目的，故請原告到場報告該公司之財產狀況，並於原告經合法通知未到場時限制其出境，應屬執行必要之範圍內，並合於行政執行法第3條比例原則之規定。
㈢再者，行政執行法第17條第1項第6款所稱「無正當理由而不
到場者」者，係指義務人不到場，非因天災或其他不可歸責於己之正當事由所致，至於同法第24條第4款所謂公司負責人「應負義務」指報告義務人公司財產狀況及履行債務之義務，此因公司之負責人，對公司義務之履行，有直接或間接之決定權，並有以公司財產為公司清償債務之權責，乃公司履行義務之實際負責人，為使債權人之合法權益，獲得充分之保障，公司負責人自應遵守義務人履行義務之有關規定。本件原告於95年1月至100年11月14日間有5次出入境紀錄，近期為100年9月16日出境，同月19日入境，且經原告就醫醫療機構即臺中榮民總醫院所提出原告就醫及住院紀錄顯示，被告命原告至被告處所說明公司財產狀況之期日(100年10月30日、101年5月4日)，並無需就醫治療等不可歸責於己之正當事由，且仍有出境紀錄，而拒不到場，則原告所稱原告當時因病需長期住院治療及定期追蹤等語，顯無理由。
六、本件兩造之爭點為：原告是否為亞新公司之董事兼法定清算人，而應負到場向被告報告系爭執行案件該公司財產之義務？原告是否因無正當理由而不到場？被告以原告經合法通知無正當理由而不到場，作成限制出境（海）之處分，是否適法？
七、按「行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為他必要之陳述。」、「義務人有下列情形之一者，行政執行處得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：．．．六、經合法通知，無正當理由而不到場。．．．。」、「關於義務人拘提管收及應負義務之規定，於下列各款之人亦適用之：．．．四、公司或其他法人之負責人。」、「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」、「關於債務人拘提、管收、限制住居、報告及其他應負義務之規定，於下列各款之人亦適用之：．．．四、法人或非法人團體之負責人．．．。」分別為行政執行法第14條、第17條第1項第6款、第24條第4款、第26條及強制執行法第25條第2項第4款所明定。
八、本件勞委會因亞新公司滯納就業安定費659,720元，於97年間檢附移送書等文件移送被告執行，被告經執行該公司之存款仍未足清償，而原告為該公司之法定清算人，經被告通知原告而未到場，被告以原告有行政執行法第17條第1項第6款「經合法通知，無正當理由而不到場」之情形，以101年7月5日中執子97年費執專字第00159686號函限制原告出境（海），原告不服，循序提起本件行政訴訟。
九、次按「行政執行法第9條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。．．．。」業經最高行政法院97年12月26日庭長法官聯席會議決議在案。本件被告以原告有行政執行法第17條第1項第6款「經合法通知，無正當理由而不到場」之情形，以系爭函文限制原告出境（海），該限制原告出境之執行命令，已對其人身自由形成限制之效果，而侵害原告之權益，此執行行為之性質，符合行政執行法第9條規定之要件，原告自得向被告聲明異議，經被告駁回異議後，亦得循序提起訴願及本件行政訴訟。
十、再按「（第1項）本法所稱公司負責人，．．．在有限公司公司、股份有限公司為董事。（第2項）公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行業務範圍內，亦為公司負責人。．．．。」、「解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算。」、「解散之公司，於清算範圍內，視為尚未解散。」。「前條解散之公司在清算時期中，得為了結現務及便利清算之目的，暫時經營業務。」、「公司經中央主管機關撤銷或廢止登記者，準用前3條之規定。」、「公司之清算，以全體股東為清算人。但本法或章程另有規定或經股東決議，另選任清算人者，不在此限。」、「清算人有數人時，得推定一人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權。．．．。」為公司法第8條、第24條、第25條、第26條、第26條之1、第79條及第85條第1項前段所明定。
查原告為亞新公司之董事(被告執行卷103-104頁公司登記事項卡，其有出資額，亦為該公司股東)，依上開規定，其即為該公司之負責人，亞新公司雖由經濟部以87年9月14日經商字第87222468號函撤銷登記（同卷101-102頁)，該函仍列原告為該公司之負責人，亞新公司因經主管機關撤銷登記，應經清算程序，並以全體股東為清算人，因該公司另有股東林見和、林見南、林進和及莊郁華等4人，而有清算人數人，然該公司未推定及選任清算人，各有對於第三人代表公司之權，是原告為該公司之董事兼法定清算人，自有依行政執行法第14條、第24條第4款、第26條及準用強制執行法第25條第2項第4款之規定，負有到場向被告報告亞新公司財產狀況或為他必要之陳述之義務。
、原告稱其僅為亞新公司之人頭，其他股東均為掛名等云，惟原告既登記為該公司之股東，此為其所知情，並非由他人冒其名義為登記，尚不得以其僅為該公司之人頭而免責。又查被告曾通知該公司之股東到場說明該公司之財產狀況，其中股東林見和、林進和於101年5月4日於被告處，對於書記官問「原告與公司之關係？」，彼等陳稱「．．．應該是金主．．．有聽說因金錢往來所以登記為亞新之老闆．．．」(同卷174頁)，亦足認原告知悉其係亞新公司負責人之地位，是原告上開所陳，並無可取。
、次查，本件勞委會因亞新公司滯納就業安定費659,720元，依該公司之公司登記事項卡資料，原告係任該公司董事，於97年3月18日向該公司催繳，乃以代表該公司之原告為送達，原告於同月19日收受該催繳通知單(同卷8頁送達證書)，因該公司未繳納，乃移送被告執行(同卷2頁)。原告對於勞委會之該催繳通知，並未依該通知單之教示，如有不服應於收受該處分書30日內向行政院提起訴願，又於勞委會移送被告執行後，亦未向被告聲明異議，或對勞委會提起異議之訴。被告乃先向亞新公司之銀行帳戶扣押其存款，經執行結果，該公司之銀行存款僅1,155元、805元或不足200元(同卷13,19,20頁金融機構回函)，執行結果為1,760元(同卷43頁)，而無法清償勞委會之就業安定費659,720元請求權，再依行政執行法第14條之規定，通知亞新公司負責人(原告)及股東到場或自動清繳應納金額報告其財產狀況或為其他必要之陳述，分別通知原告應於100年11月30日、101年5月4日及101年5月14日到場(同卷84,173,189頁被告函文)，而原告各於100年11月15日、101年4月27日及101年5月10日收受被告之上開通知(同卷85,179,190頁送達證書)，惟原告均未到場，亦無正當理由或不可避之事務，被告以原告有行政執行法第17條第1項第6款規定之情事，而以系爭函文請移民署限制原告出境，自屬正當。
、原告又主張其因於97年間經檢驗出罹患乳癌，自97年10月17日起長期於臺中榮民總醫院進行治療及住院進行手術，於術後每月定期至該醫院為後續追蹤及治療，迄今仍持續追蹤中，被告函請原告到場說明時，時值其因罹患乳癌身心皆承受巨大磨難，需長期住院及定期治療，無暇顧及其他，原告並非無正當理而故意不到場陳述乙節。查依原告提出之臺中榮民總醫院之診斷證明書(本院卷12-23頁)，原告住院日期分別為98年1月20日至同月24日、同年3月25日、同年5月6日、同年5月27日、同年6月17日、同年7月8日、同年7月29日、同年8月19日、同年9月9日、同年9月30日、同年10月21日、同年11月11日及同年12月1日至2日，接受乳癌治療，均為短期住院，又依原告之入出境資料(被告執行卷170頁)，原告於95年1月至100年9月19間有5次出入境紀錄，最近期日為100年9月16日出境，同月19日入境，另於97年至100年間，原告於台中市地方稅務局等單位，有擔任志願服務工作之事實(同卷214-216頁志願服務紀錄冊所載資料)，均足認原告雖於98年間有接受乳癌治療及短期住院，惟尚非處於長期罹病無法行動之情形，且其於98年12月1日出院後，仍有出國及任志願服務工作，其體力及活動力亦非處於無法處理事務之狀況，是被告分別通知原告應於100年11月30日、101年5月4日及101年5月14日到場，原告均未到場，自難認有正當理由。
、原告又主張被告對原告為限制住居之處分，其為保全之法益、價值對於所侵害之權利價值有所失衡，所採取之手段顯有逾越必要程度，有違司法院釋字第558號解釋「憲法保障人民有居住遷徙之自由，該等自由固非不得依法予以限制，惟其限制需有法律保留原則、比例原則之適用」之意旨。然查，被告於受理系爭執行案件後，依前述係先向亞新公司之銀行帳戶扣押其存款，因執行結果僅為1,760元，無法清償勞委會之就業安定費659,720元請求權，方依行政執行法第14條之規定，通知該公司負責人原告到場或自動清繳應納金額報告其財產狀況或為其他必要之陳述，亦可認被告曾以扣押存款等之方法執行，因執行無效果，3次通知原告未到場，方為系爭處分，被告之執行行為，係循序漸進。被告限制原告出境之處分，雖限制原告遷徙自由，然公法上金錢給付之法定義務人，經通知等合法程序後，本應自動給付，無待國家之強制，而此項公法上金錢給付能否實現，攸關國家之財政暨社會、衛生、福利等措施之完善與否，社會秩序非僅據以維護，公共利益且賴以增進，所關極為重大（司法院釋字第588號解釋理由書參照），被告以系爭函文請移民署限制原告出境之執行措施，其裁量並未有違比例原則，原告上開主張，亦乏依據。
、綜上所陳，原告主張，均無可取。被告以原告有行政執行法第17條第1項第6款經合法通知，無正當理由而不到場之事由，以系爭函文(即本件原處分)請移民署限制原告出境（海），依上開規定及說明，並無違誤，聲明異議決定及訴願決定遞予維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分、聲明異議決定及訴願決定，為無理由，應予駁回。
、至原告又稱亞新公司於68年3月20日設立，於86年8月11日經主管機關勒令停業，該公司於該日停業後即不得依就業服務法相關規定聘僱外國人，如有應繳納就業安定費，係於該公司停業前所發生，勞委會對該公司之就業安定費請求權，依行政程序法第131條第1項之規定，於95年1月1日起即因時效屆滿而消滅，勞委會於97年10月15日始將其對亞新公司之系爭就業安定費請求權移送被告執行，其執行名義既已失效，被告進行之執行程序及行為等處分即失所附麗，並具狀聲請本院向勞委會職業訓練局，調取亞新公司於何時申請聘僱外國人，該公司於何時開始未依規定繳納就業安定費，又勞委會於何時催繳？有無通知催繳單及送達證書等事項。查本件勞委會因亞新公司滯納就業安定費659,720元，於97年向該公司催繳，經向該公司代表人即原告送達，原告於同年3月19日收受該催繳書，因該公司未繳納，乃移送被告執行，此已有催繳通知單、送達證書及移送書在卷可稽，又原告收受該催繳書後，並未代表該公司提起訴願，於被告對該公司執行後，亦未向被告聲明異議，或對勞委會提起異議之訴，有如上述。另查原告於本件聲明異議、訴願及起訴時，均未主張系爭執行事件執行名義之效力已罹於時效，而於本院審理中方為上開請求，此係原告應對勞委會提起債務人異議之訴之問題，與本件原告對被告原處分請移民署限制原告出境（海）之異議，係屬不同之範疇，並非本院所得審究，是原告上開請求，經核無必要，併此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 22 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 27 日
書記官 許 騰 云