臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第95號原 告 謝其燈被 告 苗栗縣政府衛生局代 表 人 羅財樟上列當事人間因有關醫療事務事件，原告不服苗栗縣政府中華民國101年12月21日101年苗府訴字第87號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之訴有起訴不備其他要件，而不能補正者，行政法院應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「公平會所為『檢舉不成立』之函文非屬行政處分，檢舉人如對之向行政法院提起撤銷訴訟者，行政法院得以不合法裁定駁回其訴。理由：所謂『行政處分』，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。公平交易法第26條：『公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。』乃明定任何人對於違反該法規定，危害公共利益之情事，均得向公平會檢舉，公平會則有依檢舉而為調查處理行為之義務。至於對檢舉人依法檢舉事件，主管機關依該檢舉進行調查後，所為不予處分之復函，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，其結果因個案檢舉事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用。系爭復函既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。檢舉人如對該復函向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院得以其並非行政處分，而以不合法裁定駁回其訴。另查『法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地』，則該『可得特定之人』得向該管機關請求為特定行為（『保護規範理論』），司法院釋字第469號解釋足資參照。查『檢舉人』本非『可得特定之人』；而行為時公平交易法第19條、第22條及第24條規定，縱有保護人民生命、身體及財產等法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。是檢舉人以第三人違反公平交易法第19條、第22條及第24條規定，而依同法第26條規定向公平會檢舉者，本非主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，又縱依前開司法院釋字第469號解釋意旨（『保護規範理論』），亦難認定該檢舉人得請求主管機關為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。是檢舉人如依行政訴訟法第5條之規定，向高等行政法院提起請求主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其起訴亦不備訴訟之要件，應裁定駁回其訴，併予指明。」經最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議決議在案。另行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此訴訟類型即學理上所稱之「課予義務訴訟」，係以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據，故除與該申請人權利無關之陳情、建議，並非所謂「依法申請」之外，另對他人是否涉及違章行為所為之檢舉，若其所應適用之各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，或難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，參酌前開決議意旨，亦非所謂之「依法申請」案件。苟為檢舉而目的不遂，逕為課予義務訴訟之提起，即屬不具備起訴要件，應以裁定駁回之。
二、本件原告前因謝傅賢妹與大千綜合醫院間之醫療爭議及違反醫療法規等事，向行政院衛生署陳情，經該署轉請被告處理，被告即以民國（下同）100年10月12日苗衛醫字第1000028955號函復原告，該爭議因已進入司法程序，本案不移送苗栗縣醫審會醫療爭議調處小組處理，另並以101年4月11日苗衛醫字第1010007303號函復原告略以，經查訴外人李必忍、簡紹南、黃山崧為合法登錄之醫師，待完成司法程序，如醫師確有責任，將另移送行政院衛生署醫師懲戒委員會懲戒。原告復於101年4月17日及同年月27日向行政院衛生署陳情被告未對大千綜合醫院前開涉案醫師是否違反醫療相關法規進行查復，經行政院衛生署轉請被告處理，原告並於101年5月11日具函請求由醫師懲戒委員會及地方主管機關醫事審議委員會辦理，案經被告於101年5月22日以府衛醫字第1010010898號函復，涉案醫師對謝傅賢妹病歷資料登錄事項，符合醫療法施行細則第52條及醫師法第12條規定，尚無發現有違失事實，且被告對該醫療機構亦無發現有任何違規事證，故未依醫療法第116條處理。原告不服上開函文，遂於101年8月13日以申請書請求被告就大千綜合醫院所涉醫療法第108條第1款之醫療業務管理疏失，造成病患傷亡事件及大千綜合醫院前開涉案醫師涉嫌違反醫師法第25條第1款、第4款業務過失行為及執行業務違背醫學倫理等事項，依據行政程序法規定，履行行政調查，並作成行政處分或行政決定。被告於101年8月23日以苗衛醫字第1010021907號函（下稱被告101年8月23日函）復原告略以，本案已提出司法訴訟，待司法判定或原告能提出大千綜合醫院及涉案醫師違失之確切事證後，依法辦理。原告仍表不服，於101年8月27日書函請求被告對前開101年8月13日申請事項，依訴願法第2條規定，於2個月內作成行政處分或決定。被告遂於101年8月31日以苗衛醫字第1010022346號函（下稱被告101年8月31日函）復原告，就原告於101年8月13日申請事項，業已於101年8月23日函復在案，爾後本案將依行政程序法第173條規定辦理。原告不服被告上揭101年8月23日函及101年8月31日函，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴意旨略以：原告於101年8月13日舉發大千綜合醫院涉犯醫療法第108條第1款醫療業務管理疏失，造成病患傷亡。及該醫院醫師李必忍、簡紹南、黃山崧涉犯醫師法第25條第1款業務重大或重複過失行為、第4款執行業務違背醫學倫理等情事，被告應依行政程序法規定進行調查，並作成懲戒，惟被告未予處理，並以101年8月23日函及101年8月31日函否准原告之檢舉，經向苗栗縣政府提起訴願，經該府以101年苗府訴字第87號訴願決定不予受理。惟被告係大千綜合醫院之主管機關，原告就公法上的具體事件，請求被告依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項作成決定，惟被告僅以觀念通知函復，對於人民申請事項未予處理，致原告無法依醫療法第82條規定向醫療機構及醫事人員請求民事損害賠償，故被告是否對申請案作成行政處分，與原告權益有直接關係等語，並聲明求為判決：訴願決定（即苗栗縣政府101年12月21日苗府訴字第87號）及被告101年8月23日函均撤銷，並依申請書旨意，更為適法之行政處分或決定。
四、按醫療法第108條第1款規定：「醫療機構有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，處1個月以上1年以下停業處分或廢止其開業執照：一、屬醫療業務管理之明顯疏失，致造成病患傷亡者。」及醫師法第25條第1款、第4款規定：「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。……四、執行業務違背醫學倫理。」乃明定醫療機構若有「醫療業務管理之明顯疏失，致造成病患傷亡者」之情事，即構成違章行為，醫療法第108條第1款賦予中央主管機關依行為人之違反情形，對其處以罰鍰、停業或廢止其開業執照等之權限。而醫師如有「業務上重大或重複發生過失行為」及「執行業務違背醫學倫理」行為，醫師法第25條規定賦予醫師公會或主管機關移付懲戒之權限，綜上規定，均未賦予一般人民有向中央主管機關請求對特定人處以上開規定事項之權利，則中央主管機關對於違規行為如何裁處，為其行政形成空間，一般人民並無請求其為一定裁處行為之請求權存在，人民縱向中央主管機關為上開規定事項之主張，亦僅係促使中央主管機關為職權之發動。又縱使主管機關所為應予處分或不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，惟此要屬事實作用，而非法律作用。是以，本件原告就大千綜合醫院是否違反醫療法第108條第1款規定，及該醫院醫師是否違反醫師法第25條第1款、第4款規定，被告應予行政裁處之檢舉，核諸上開說明，原告並無請求被告為一定裁處行為之公法上權利，而僅屬意見表達之陳情，自非屬行政訴訟法第5條第1項所規範「依法申請」之案件。從而，被告以101年8月23日函復原告略以：「說明：一、台端申請本局就大千綜合醫院疑涉醫療法第108條第1項第1款及大千綜合醫院李必忍、簡紹南、黃山崧等醫師疑涉醫師法第25條第1項第1款作行政處理乙案，處理情形如下述。二、本案自100年10月7日收到行政院衛生署100年10月4日以衛署醫字第1009001496號函轉台端陳情案後，本局及縣府陸續以苗衛醫字第1000028955號、苗衛醫字第1000034629號、苗衛醫字第1010007303號、府衛醫字第1010010898號等函回復台端（諒達）。三、本案台端已提出司法訴訟，待司法判定或台端能提出該院及該等醫師違失確切事證後依法辦理。四、本案依本縣第57次醫事審議委員會決議，於101年8月20日召開醫事爭議調解小組會議，會中決議：經兩造及調解小組全體委員同意，本件爭議由王培珠委員繼續進行雙方調處，如於民國101年9月20日前仍未能達成調解方案並為兩造接受，則本件調解視為不成立，並作成調解不成立紀錄。」及101年8月31日函復原告：「說明：一、復台端101年8月27日書函。二、台端101年8月13日申請書，本局已於8月23日苗衛醫字第1010021907號函復（諒達）。三、本案台端於101年6月5日向行政院衛生署訴願，前經行政院衛生署101年8月6日衛署訴字第1010014848號函檢送決定（諒達）。四、爾後本案將依行政程序法第173條辦理。」等語（本院卷第108、110頁），核係被告就原告檢舉大千綜合醫院及其所屬醫師是否違反醫療法第108條及醫師法第25條規定等情事之處理結果，其性質係屬單純事實通知，與否准人民依法申請之程序不同，並非對原告有所處分，亦不因系爭函復之告知而發生具體的法律上之效果，或造成其權利或利益之損害，故非屬行政處分，則訴願決定以系爭二函文非屬對原告之行政處分，不予受理，即無不合。又如前述，本件既非屬人民依法申請案件，則原告依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，求為判決將訴願決定（苗栗縣政府101年12月21日苗府訴字第87號）及被告101年8月23日函均撤銷，並請求被告應為適法之行政處分或決定，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，揆諸首揭規定及說明，應予駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 102 年 5 月 3 日
書記官 李 孟 純