臺中高等行政法院判決
102年度訴字第90號102年6月6日辯論終結原 告 蔡承謀訴訟代理人 劉憲璋 律師複 代理 人 賴書貞 律師被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 李炎壽訴訟代理人 李璟岳
劉惠利 律師上列當事人間因承租國有土地事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年12月26日農訴字第1010741753號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前承租被告（前身為臺灣省政府農林廳林務局東勢林區管理處）轄管大甲溪事業區第2林班假44號林地（下稱系爭林地），因違反租賃契約，經被告於民國（下同）88年1月6日以梨山郵局第21號存證信函終止雙方租賃契約，並向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）訴請原告返還系爭林地，經臺中地院95年度豐簡字第1085號民事判決確定在案。嗣原告於101年10月5日以台中法院郵局第2451號存證信函請求被告依職權輔導並准予補正，以辦理續租，然經被告以101年10月9日勢政字第1013109055號函復原告「二、經查本處業已於88年1月6日以梨山第21號存證信函終止雙方租賃關係，並經臺灣臺中地方法院豐原簡易庭（95年度豐簡字第1085號）判決台端需返還該林地，台端所寄發存證信函中既已引用該判決，顯已知悉。三、另查本處原與台端所訂契約書第9條所約定契約書期滿時應由台端提出申請續租事宜，並非台端所指稱遲未接獲本處通知續約而影響權益，此請台端予以更正以明權責。四、又本案台端既已知悉前揭法院判決，且臺灣臺中地方法院民事執行處並已辦理執行返還林地工作，案仍請依法院執行命令自動履行返還義務，以免屆時需負擔所衍生執行費用。」等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分：
1.按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」惟何謂行政契約，其與私法契約之區別為何，該法並無明文，目前學界多數見解認為，應以「契約標的」判斷契約之公法或私法性質，而契約之標的，則應由契約內容決定之，例如契約之內容具有下列情形之一者，應屬公法契約：①作為實施公法法規之手段者，即因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。②約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。③約定內容涉及人民公法上權益或義務者。④約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（參司法院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見書）。
2.本件兩造原所訂立之契約，出租人為臺灣省政府農林廳林務局東勢林區管理處，即訂約人一方為行政機關。契約前言已指出：「玆依照臺灣省國有林事業區濫墾地計畫及有關法令規定訂立本契約」，亦即該契約是為了解決國有林地遭人民濫墾的問題，涉及國土保安之長遠利益，參以司法院釋字第695號解釋意旨，被告決定是否與人民訂立租約，是基於公權力行使職權，仍屬公法性質。本件被告拒絕原告續訂租約之申請，原告不服，自可循行政爭訟程序救濟。其次兩造契約第7條內容規定「採伐保安林木時，乙方應依照保安林施業法令及有關規定以書面提出申請，經甲方報請上級機關核定後始得採伐」、第8條規定林務局因政府政策需要，停止租造林地時，得終止契約，租地造林人不得異議，造林或其他作業上需要而需經由出租地區或使用該區域設施時，承租人不得拒絕，及第9條規定，若承租人未於租約屆滿前3個月內聲請續租者，視為放棄，被告收回林地，承租人不得異議等。全部契約條文均由被告單方擬定嚴苛且不利條款，承租人只能按被告擬好之契約條文簽約，沒有反對變更之權利。是系爭林地租賃契約內容明顯偏袒被告，使行政機關取得較為優勢之地位，依前揭大法官解釋應屬行政契約。
3.再從契約目的觀之，亦可證明系爭林地租約是屬於行政契約，目的在完成林務局之法定職權。首先，契約名稱為「…國有森林用地出租造林契約書」，其次從契約第3條規定「承租人應依林務局東勢林管處或臺灣省農林廳水土保持局指定之方式及期限完成水土保持措施」、第4條規定造林樹種、第6條規定未依規定完成水土保持措施時得終止租約、第7條規定採伐保安林木時，應依照保安林施業法令以書面提出申請等，皆可看出契約目的在「維護林地之國土保安及復育造林」，是以社會公益為目的，而非出於純粹之經濟利益，與一般民事契約顯然有別。故國有林地管理機關拒絕締約應屬對於人民不利之行政處分，如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟。
4.司法院釋字第695號解釋之內容雖提及依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱補辦清理作業要點）申請訂立租地契約得提起行政訴訟，但本件系爭林地之性質也是濫墾地，兩者土地性質並無不同，該釋字既已肯定依補辦清理作業要點申請訂立租地契約得提起行政訴訟，本件亦得提起行政訴訟。
㈡實體部分：
1.查「溫帶果樹」向為主管機關所核准種植，大甲林區管理處梨山工作站73年5月14日73甲梨業字第0481號函、佳陽工作站73年5月14日73佳經字第388號函均明示「果樹視同造林樹種」意旨，原告多年來也依規定繳納果樹之分收價金，足證果樹確實是合法作物。被告事後曲解契約內容，主張原告未完成造林、終止契約云云，實屬無理。參以行政程序法第8條揭示之信賴保護原則，及第144條規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行，依書面約定之方式，為必要之指導或協助。」被告竟未為任何轉業或安置之規劃，全面終止租約，收回林地，不僅違反憲法保障人民財產權、工作權之精神，亦辜負承租人長期以來對主管機關之信賴。
2.林務局雖於97年1月14日制訂「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫，被告明知上開恢復租約計畫對承租農民影響甚鉅，卻未通知農民辦理相關手續，致使農民錯失恢復租約之機會，違反行政程序法第8條之規定，實有未當。
3.被告大舉收回林地之行為，造成梨山地區數十萬農民生計，影響層面廣大，多年來一直受到質疑與檢討，此在原告提出之訴願書內已有載明，而針對立法委員多次提案在維護國土保安及農業生計下，行政院農業委員會（下稱農委會）應謀求兼籌並顧之方案，並進行相關之研究，如混農林業，在相關研究未完成前，應給予租約到期之農民緩衝機會，以及行政院100年12月28日院臺農字第1000071490號函覆立法院內容，農委會終於在101年11月19日以農林務字第1010132667號函（下稱農委會101年11月19日函）文給所轄林務局，訂立具體之處理措施。相關措施大略如下：「由林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。租地安全無虞者：持續輔導承租人種植每公頃600株林木，與承租林農訂立至104年12月31日止短期租約，於104年12月31日前配合造林檢測合格者，即辦理續約9年。租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：限102年底前全面完成造林，檢測合格即續約9年。」農委會頒布上開處理措施後，隨即於101年11月28日將上開處理措施函覆立法院在案，此有農委會林務局致台灣農努聯盟理事長之函文可證。因農委會係基於法律授權就所轄林班地租約爭議，對下級單位之遵循事項以及相關農民之權利義務作出規範，且已函復立法院，故該處理措施非僅屬機關內部組織、事務性規定，亦非所謂「行政指導」，而是具有法規範效力之「法規命令」，被告自應遵守該行政命令內容，依法辦理清查、續約及輔導造林之措施，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴。
4.退步言，縱認農委會101年11月19日函僅屬「拘束行政機關內部事項之行政規則」，按行政規則應下達下級機關或屬官，又有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，行政程序法第160條第1項、第161條分別定有明文。被告依法亦應遵守農委會101年11月19日函內容處理系爭林地租約爭議，不得恣意裁量。被告事後曲解以原告之案件非屬租約到期之農民（事實上原告之租約係不定期租約，本無租約到期日可言，於被告終止租約同時租約才到期）或曾經訴訟確定等為由，主張原告應排除適用，顯與農委會101年11月19日函內容相違，自不生效力。
5.又被告有與承租人楊肇基（75林班假13號）、張希禹（75林班假55號）續訂租約，甚至租約內容還允許其二人種植違規作物「銀杏」。反觀被告卻要求原告等其他合法種植果樹之農民返還林地，顯然違反公平及信賴原則，有圖利特定人之嫌，令人難以甘服。
6.原告等農民皆已多次向被告表達願意配合造林之意，被告如願意配合，不僅可保障農民生計、節省訴訟費用、執行費用之勞費，又可達到造林、國土保安之目的，對國家及農民都有利。但是被告卻執意強制執行，耗費大筆公帑，剷除地上物，將林地交給特定廠商進行造林，損人不利己。既然歷經多年討論之後，農委會已明確訂立具體之處理辦法通告各林務局辦理，且該函文對於適用對象之資格並無任何限制，被告自應確實遵守執行，辦理清查、續約之手續，以全面解決農民與被告多年來之租約爭議。故原告請求被告准予原告續租之申請應有理由等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應作成准許原告就大甲溪事業區第2林班假44號土地訂立租約之處分。
三、被告則以：㈠按依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟之標的乃「行
政處分」，而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言，均不具發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。經查，原告提出101年10月5日存證信函，經被告以101年10月9日以勢政字第1013109055號函復原告「二、經查本處業已於88年1月6日以梨山第21號存證信函終止雙方租賃關係，並經臺灣臺中地方法院豐原簡易庭（95年度豐簡字第1085號）判決台端需返還該林地，台端所寄發存證信函中既已引用該判決，顯已知悉。三、另查本處原與台端所訂契約書第9條所約定契約書期滿時應由台端提出申請續租事宜，並非台端所指稱遲未接獲本處通知續約而影響權益，此請台端予以更正以明權責。四、又本案台端既已知悉前揭法院判決，且臺灣臺中地方法院民事執行處並已辦理執行返還林地工作，案仍請依法院執行命令自動履行返還義務，以免屆時需負擔所衍生執行費用」，系爭函文係屬觀念通知，非為行政處分。
㈡原告主張之事實及理由，與司法院釋字第695號解釋內容不符：
1.按「民國58年5月27日以前在國有林地內已存在下列占有事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。……」為補辦清理作業要點第2點定有明文。經查原告係於81年間向被告之前身臺灣省政府農林廳林務局東勢林區管理處承租臺中縣和平鄉大甲溪事業區第2林班地假44地號（被告誤載為36地號），嗣並訂立臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書，租賃期間至84年6月30日止，因原告未依規定改正實施造林而終止租賃契約，請求原告返還土地，有臺中地院95年度豐簡字第1085號民事判決審認事實，已不足認定原告符合補辦清理作業要點第2點規定至明。
2.另按補辦清理作業要點第7點後段規定「本要點實施期限2年」，另依被告97年6月2日勢政字第0973210413號公告事項四規定，受理補辦該林區管理處轄管國有林地濫墾占用案件清理訂約案件，應自即日至97年7月11日止進行申報，逾期不予受理。原告已逾期未辦理，程序未符，被告未為受理係依法行政作為，原告再執陳詞為本件訴訟，難謂有理。
㈢關於原告訴之聲明第二項課予作為訴訟部分：
1.按補辦清理作業要點第1點規定「行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為清理民國58年5月27日臺灣省政府農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」查森林以國有為原則，須於符合法定情形下，始得出租，森林法第3條第2項、第8條參照，此法之中央主管機關農委會為了國土保安長遠利益，接續清理前依臺灣省政府公告之清理計畫，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定補辦清理作業要點，將違法墾植者導正納入管理，解決國有林地遭人濫墾（建）之問題，爰林區管理處於人民依據此作業要點申請訂立租地租約時，應經審查確認合於該作業要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約，且於審查時，縱已確認占有事實及占有人身分，與作業要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租，此有司法院釋字第695號解釋理由書參照，又農委會制定此作業要點時，因考量此次申請補辦之時間，距離占有之始，已近40年，期間國有林地地形地貌會因天災或人為等因素產生變化，故於第2點規定限於「58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者」，由占用人繳納5年之使用費後，始得予以補辦清理訂約。
2.按行政訴訟法第5條第2項所規定「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。所謂「應作為而不作為」係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此作為義務而言。職是，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，則人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且該條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能適格，此有最高行政法院96年度判字第1735號判決參照。
3.訴願決定亦認為被告101年10月9日勢政字第1013109055號函係觀念通知，原告因「國有林地續租」事件所生爭執，核屬私權爭執。
4.查前揭農委會101年11月19日函略以「……本會業就租約到期未符續約規定之出租造林地，訂定下列處理措施，以兼顧國土保安及解決林農保險資格問題：㈠由本會林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。㈡租地安全無虞者：……㈢租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：……」，本件原告係違規遭被告終止租約，已如前述，且非租約到期未符續約規定之出租造林地承租人，故非該函文之適用對象。且該函文僅為農委會對林務局之內部行政指導，亦不具法律之拘束力。
5.另原告主張被告准許訴外人楊肇基、張希禹種植銀杏，並繼續辦理續約承租，卻請求原告返還系爭土地，顯無公平及信賴云云。查被告縱與訴外人楊肇基、張希禹續約，惟不同土地或因土質、坐落位置不同，可能為不同處埋，尚亦不得以被告准許渠等種植銀杏，即認應一併准許原告繼續承租系爭土地，此與公平、信賴原則無涉。
6.又原告申請承租地係屬超限利用地，係屬「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫」列管案內，檢陳行政院98年2月12日院臺經字第0980005120號函（備查該實施計畫修正草案）供參。又該計畫被告已於98年6月25日以勢政字第0983210534號函告知原告，由原告之妻李雪琴於98年7月2日收執，有回執聯可稽，足證原告知悉系爭土地為上揭實施計畫所列管之林地。又依該實施計畫「貳、處理原則：『……屆期拒不交還者，維持依照行政院91年7月1日院臺農字第0910033798號函核定『德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫』之處理原則，賡續執行訴訟強制收回造林」，是原告主張均無可採。另提實務上就司法院釋字第695號解釋相關之最高行政法院及高等行政法院判決9則供參等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件是否為公法事件？原告向被告申請就系爭土地訂定租約，是否有理？
五、經查：㈠按司法院於100年12月30日作成釋字第695號解釋前，於91年
3月15日已發布釋字第540號解釋，在理由書指明「至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題」等語，釋字第695號解釋理由亦載明「至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（司法院釋字第540號解釋參照）」。由司法院釋字第540、695號解釋之精神可知，各林區管理處審查時，如訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是各林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約前，基於公權力行使職權之行為，屬公法性質。故原告起訴時主張依「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫之規定，向被告申請訂約租地遭否准，乃被告行使公權力之結果，屬公法性質。本件被告拒絕原告重新訂定租約之申請，原告不服，對之循序提起行政訴訟，本院自有審判權。
㈡次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「人民因中央或地方行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第3條第1項及行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……。」復經司法院釋字第423號解釋闡述綦詳。是凡中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即屬行政處分。本件原告於101年10月5日以台中法院郵局第2451號存證信函向被告申請續租系爭土地（原告與被告間原出租造林契約業經被告終止契約，應係申請恢復另訂租約之意思），經被告以101年10月9日勢政字第1013109055號函復略以「二、經查本處業已於88年1月6日以梨山第21號存證信函終止雙方租賃關係，並經臺灣臺中地方法院豐原簡易庭（95年度豐簡字第1085號）判決台端需返還該林地，台端所寄發存證信函中既已引用該判決，顯已知悉。三、另查本處原與台端所訂契約書第9條所約定契約書期滿時應由台端提出申請續租事宜，並非台端所指稱遲未接獲本處通知續約而影響權益，此請台端予以更正以明權責。四、又本案台端既已知悉前揭法院判決，且臺灣臺中地方法院民事執行處並已辦理執行返還林地工作，案仍請依法院執行命令自動履行返還義務，以免屆時需負擔所衍生執行費用。」等語。依上說明，該函即有對原告上開申請辦理承租之請求予以拒絕之表示，自係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。被告及訴願決定均認系爭函文為觀念通知非屬行政處分，自有未合，先予敘明。
㈢查本件兩造原所訂立之契約，該契約前言載明：「玆依照臺
灣省國有林事業區濫墾地計畫及有關法令規定訂立本契約」，足見該契約是為了解決國有林地遭人民濫墾的問題，涉及國土保安之長遠利益，而依照臺灣省國有林事業區濫墾地計畫所訂定之契約。因原告違反租賃契約，經被告於88年1月6日以梨山郵局第21號存證信函終止雙方租賃關係，並向臺中地院訴請原告返還系爭林地，經臺中地院95年度豐簡字第1085號民事判決，原告應返還系爭土地確定在案。嗣因原告以被告未依「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫之規定，通知原告重新訂約，原告乃於101年10月5日以台中法院郵局第2451號存證信函向被告請求辦理續約（訂約），經被告以101年10月9日勢政字第1013109055號函予以否准等情，有卷附國有森林用地出租造林契約書、臺中地院95年度豐簡字第1085號民事判決、判決確定證明書、台中法院郵局第2451號存證信函及被告101年10月9日勢政字第1013109055號函等件可稽（本院卷第11-
12、16-19、64-70頁），堪予認定。㈣次查，原告原承租之系爭土地，屬於德基水庫集水區內陡坡
農用地（超限利用地），為宜林地，已據被告陳明在卷，被告並已依德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫之規定，以98年6月25日勢政字第0983210534號函通知原告，於98年7月6日前提出自願交還土地者，發給每公頃20萬元救助金，原告已於98年7月2日收受該函，有德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫、被告98年6月25日勢政字第0983210534號函及掛號郵件收件回執等附卷可憑（本院卷第99-103頁）。是系爭土地既屬於德基水庫集水區內陡坡農用地（超限利用地），非屬「國土保安計畫」之土地，應由被告收回造林，以維護德基水庫集水區之水土資源、延長水庫使用壽命及下游大臺中地區民生用水。又森林以國有為原則（森林法第3條第2項規定參照），須於符合法定情形下，始得為出租（森林法第8條規定參照）。被告基於國土保安公益之考量，而否准原告請求訂定租約，並無不合。原告主張系爭土地為「國土保安計畫」範圍之土地，應由被告通知原告訂定租約云云，尚無可採。又原告主張同一地區，楊肇基、張希禹等人仍可與被告訂有國有林地出租造林契約書，而原告則無法與被告訂約，有違公平及信賴原則云云。惟稽之卷附被告與訴外人楊肇基、張希禹簽訂之租賃契約，可見楊肇基已就其租用之林地種植造林樹種銀杏2,200株、紅檜50株等，達每公頃1,500株以上規定，而張希禹已就其租用之林地種植紅檜15株、銀杏10株、臺灣楠60株等，達每公頃600株以上規定，有各該契約書附卷可佐（本院卷第26-31頁）。而原告則在系爭土地種植果樹，未依規定造林致遭被告終止契約（參見民事判決書之記載），且系爭土地為德基水庫集水區內陡坡農用地（超限利用地），並經被告訴請法院判決原告應返還系爭土地勝訴確定在案。則原告與楊肇基、張希禹之情形並不相同，尚難援引上開楊肇基、張希禹之案例，而認被告有違平等原則及信賴原則，並資為請求被告就系爭土地與之簽訂租賃契約之論據，自無足採。
㈤復按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所明定。所謂「依法申請之案件」係指人民就特定具體事件，依據法令規定有申請行政機關作成行政處分之公法上請求權而言，故非屬依法申請之案件，因行政機關並不負作成處分之法定義務，其提起課予義務訴訟即不具備實體判決要件。本件原告訴之聲明，除聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分外，並請求被告應作成准許原告就大甲溪事業區第2林班假44號土地訂立租約之處分，核屬提起課予義務訴訟，依前開說明，自須其請求係屬依法申請之案件。如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之（最高行政法院97年度裁字第2148號裁定參照）。原告雖主張其據以提起本件訴訟之實體法上請求權基礎為農委會101年11月19日農林務字第1010132667號函（本院卷第24頁），惟原告於101年10月5日以台中法院郵局存證信函向被告申請續租及於101年11月1日提起訴願時，並無該函之存在，況該函之內容係就租約到期未符續約規定之出租造林地所訂定之處理措施，而本件原告係因違反租約規定經被告終止契約並向法院請求判決收回出租林地，與上開函所規定之情形不同，原告自無權依據上開函請求被告訂約。又原告起訴狀雖說明原告得依「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫之規定，如符合該計畫規定者，應由被告通知原告重新訂約，惟原告原承租之土地並非屬國土保安計畫範圍內之土地，且該計畫之執行期程至98年12月31日為止，是原告亦無法依「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫之規定向被告申請訂約。是上開函文及「國土保安計畫」並無賦予原告得向被告申請就系爭土地作成准予恢復出租造林契約之處分。從而，原告上開申請既無法令依據，自非屬依法申請案件，其提起本件課予義務訴訟，即屬欠缺訴訟標的之法律關係之要件，亦有未合。㈥綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，原告於101年
10月5日以台中法院郵局第2451號存證信函向被告請求辦理訂約，經被告以101年10月9日勢政字第1013109055號函予以否准，核無違誤，訴願決定以被告處分非行政處分而為不受理之決定，理由雖有不同但其結論並無不同，仍應予維持。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准許原告就大甲溪事業區第2林班假44號土地訂立租約之處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 20 日
書記官 李 孟 純