臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第14號上 訴 人 楊平和被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 陳志清上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國103年1月23日臺灣南投地方法院102年度簡字第22號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人所有坐落南投縣○里鎮○○段○○○號及44地號之2筆土地（下稱系爭17地號、44地號土地），均屬特定農業區農牧用地。被上訴人因民眾檢舉，於民國101年10月23日會勘系爭44地號土地，會勘結果上訴人確有未經申請核准而於該土地上堆置土方之違規情事，爰以101年11月23日府地用字第1010233397號裁處書，以上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，裁處新臺幣（下同）60,000元並限期3個月內將系爭44地號土地恢復供農業使用（下稱第1次處分）。嗣期限屆滿後，被上訴人於102年2月27日第2次會勘結果，上訴人仍未將系爭44地號土地回復供農業使用，被上訴人再以102年3月8日府地用字第1020046470號函（下稱102年3月8日函）通知限期3個月將系爭44地號土地回復供農業使用。期限再次屆滿後，被上訴人於同年6月27日第3次會勘結果，上訴人仍未改正，被上訴人乃以102年7月22日府地用字第1020144943號裁處書，以上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，並依同法第21條第2項規定，裁處上訴人12萬元罰鍰並限期將系爭44地號土地回復供農業使用（下稱原處分）。上訴人不服原處分關於裁處上訴人12萬元罰鍰之部分，提起訴願遞經駁回，提起行政訴訟，經臺灣南投地方法院102年度簡字第22號行政訴訟判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠九二一震災後，上訴人自力救濟出資載運土方，才填滿系爭
17地號及系爭44地號土地因被上訴人徵收後所錯誤興建之道路、堤防所圍而形成之低窪農地，系爭44地號土地為畸零地，因無水源，種植竹子及果樹至今，並無荒廢，均作農業使用；惟因系爭17地號土地與鄰地界址設施擋土牆部分龜裂傾斜，被上訴人以101年8月23日府建使用字第1010170868號函，限上訴人於文到10日內自行改善處理，逾期依規查處。上訴人隨即發包予拆除廠商，切割拆除其牆體，但需先將牆邊土方挖出移走，始能進行拆除作業，並於擋土牆重建完成後，土方再回填原地。因政府管制嚴格，不得隨意偷倒、堆放土方，政府亦未於臨近地區規劃合法置土場，被上訴人會勘承辦人員亦無告知、協助指導應置放於何地，上訴人確實找不到合法堆置地點，才考量評估將小量土方暫置於自己所有之系爭44地號土地之竹叢、果樹間，影響農作物最少，不妨礙交通，不妨害鄰地安全，傾斜之擋土牆才順利拆除。
㈡詎被上訴人地政處地用科承辦人員現場勘查，表明在農地上
堆置土方違反區域計畫法等語，上訴人則陳述係被上訴人興辦工程違法、不當、有重大瑕疵，致成無水源耕作之畸零地，已違法在先，而因政府無設置合法置土場，任何地方都禁止堆放土方，不得以才暫時堆置於系爭44地號土地，仍作農業使用，並無荒廢等語，然未被接受；上訴人復請求承辦人員提供臨近合法堆置場地，經其答覆：「不知道，自己想辦法。」並於101年11月23日以第一次處分裁處上訴人罰鍰6萬元，限期3個月內剷除移去土方，回復供農業使用。嗣上訴人至被上訴人地政處地用科與科長協調，請求提供解決辦法，其無辦法而要上訴人至工務處窗口申請農地堆置土方許可，惟無此作業項目可供申請；上訴人再於102年3月29日以陳情書請求被上訴人給上訴人1個解決辦法，請求准予堆置或准許讓售於他人，惟被上訴人遲至102年5月20日始以府地用字第1020067752號函覆上訴人，仍未給予解決方案，而推諉要上訴人向其他機關單位洽詢，是被上訴人對於上開土方應堆置於何處，無能而有失職責。
㈢再者，原處分再以上訴人違反區域計畫法第15條第1項之規定
為由，裁處12萬元罰鍰，並限期3個月內恢復農業使用。惟上訴人已接受並繳納第一次處分之罰鍰，並接受被上訴人地政處地用科科長之口頭建議，將土方頂部推平至低階平坦而種植蔬菜、果樹，但不為被上訴人其他單位所同意，上訴人要求被上訴人批准發文，指示移除載運至何處地點合法堆置，輔導、協助上訴人完成移除工作，惟至被上訴人作成原處分之裁罰止，被上訴人均置之不理，致上訴人無合法之運作辦法，以實行移除作業。蓋若無被上訴人核准之土方來源證明、置放地點證明、核准載運路線文件、道路清潔環保文件等等，在路上隨時會被警察攔檢追查，移送法辦。本件被上訴人實屬推諉卸責，侵害人民權益，嗣因被上訴人違法背信，未經上級機關核准，違法先行興建工程，致有重大缺失、瑕疵，原處分有違反行政程序法第111條第3款、第4款及第7款之情事，應屬無效。
㈣其後，被上訴人於102年10月30日上午9時第3次實地複查，並
預告裁處18萬元罰鍰，再移送法辦，上訴人因此請縣議員助理陪同到被上訴人地政處地用科協調解決辦法，而無結果，推諉要上訴人至埔里鎮公所辦理，經洽埔里鎮公所農經課詹先生及工務課林先生表明處理土方清理移除係被上訴人管理權責，渠等無權可管，後經陳情馬文君立法委員服務處及謝明謀縣議員協助，敦請被上訴人秘書長陳朝旺幫忙解決，於同年11月11日下午2時在秘書長室召開協調會，由陳祕書長主持，出席人員有被上訴人工務處之資源開發科科長張昭貴、水利工程科承辦員許家維、農業處發展科科長黃春滿、地政處地用科承辦員賴靜怡以及上訴人，並有謝明謀縣議員、馬文君立法委員埔里服務處主任潘淑玫列席，並作成結論以：由張昭貴科長提議上訴人放棄土方所有權，申請被上訴人代為標售清理土方至完畢，標售所得歸縣政府所有。經謝明謀縣議員會中協調，雙方達成合意依上開內容進行移除土方作業至複勘合格。惟本件上訴人於101年11月間被上訴人第1次實地會勘時，即陳述請求被上訴人協助解決土方移除作業，復於102年3月29日書面陳情要求協助處理，被上訴人均置之不理，被上訴人若能及早協調解決，即不必於102年7月22日第2次裁罰12萬元，其怠忽職守，恣意濫權，損害上訴人權益。
三、被上訴人則以：㈠上訴人未經申請核准於系爭44地號特定農業區農牧用地堆置
土方，經民眾檢舉並由被上訴人於101年10月23日會勘查證屬實，因該土地非位於既有合法磚窯廠毗鄰之農牧用地，且未經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，並依非都市土地使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表之規定，農牧用地不容許臨時堆置收納營建剩餘土石方，本件已違反區域計畫法第15條第1項之使用管制，被上訴人乃依同法第21條規定，以第一次處分裁處上訴人罰鍰6萬元整並限期於文到3個月內恢復供農業使用，上訴人業已繳納罰鍰完畢。嗣指定改正期限屆滿，被上訴人復於102年2月27日前往實地勘查，實地原堆置之土方推平後，於其上種植幾株植物，現場原堆置之土石尚未清除。被上訴人依據內政部90年1月30日台內營字第9082284號函釋，再以102年3月8日函知上訴人限期於文到3個月內改正恢復供農業使用。
㈡上訴人於102年3月29日向被上訴人陳情將系爭土方暫置至重
建擋土牆完成載運回填原處或讓售土方予他人等2項後續處理方案，其訴求顯然違反區域計畫法之使用管制，惟為求審慎及儘速協助上訴人排除違規情事，被上訴人以102年5月20日府地用字第1020067752號函覆略以如欲將堆置於系爭44地號之土方回歸至系爭17地號就地整平，請先向被上訴人工務及農業主管機關洽詢，惟仍請依被上訴人102年3月8日府地用字第1020046470號函限期改正完成，以免逾期再次受罰等語。
其後被上訴人命上訴人改正期限再屆滿後，被上訴人於102年6月27日前往實地勘查，原堆置之土方仍未移除，土方上僅種植幾株植物，被上訴人乃以原處分依區域計畫法第21條第2項規定，按次加重處罰，裁處上訴人罰鍰12萬元並限期改正，所為之處分並無違誤。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠上訴人主張之真意似為第一次處分所為命其改正之事項，有
違反行政程序法第111條第3款、第4款與第7款之情事，原處分即不應因之而裁處上訴人罰鍰，故原處分裁處上訴人罰鍰亦有違反上開規定情事。惟原處分關於命上訴人繳納罰鍰部分，受處分人若有金錢或財產，均得實現，並無所謂對任何人均屬不能實現可言；而第一次處分關於命上訴人限期改正將系爭44地號土地回復供農業使用部分，上訴人僅須將置放於系爭44地號土地上之土石方移除，即可恢復為供農業使用，並非對任何人均屬不能實現。又上訴人對於系爭傾斜擋土牆之拆除、重建，並未向被上訴人轄下相關機關提出拆除執照、建築執照之申請，業經上訴人陳明在卷，而上訴人並非不得依法申請並取得許可執照後，再發包予承攬人，或發包予承攬人，並約定由承攬人申請並取得許可執照後，再行施作，其於施工前，應先覓妥適法之土石方堆置場，尚不能因合法堆置場非在系爭17地號土地附近，即隨意運輸並傾倒開挖之土石方於系爭44地號土地上。縱上訴人申請並取得上開許可執照程序可能冗長或須支出相當勞費，或所尋找合法暫時堆置開挖之土石方之場地較遠或不易覓得，然其未如期改正之結果，亦僅就該擋土牆傾斜，其改正期間是否適當，而主管機關得否予以裁罰之問題，要非上訴人得因而無視於法律規定，違法堆置土石方於系爭44地號土地上。況參諸非都市土地使用管制規則第6條附表一使用地類別第5項第14款之規定，足見縱為農牧用地，經許可後仍可臨時堆置收納營建剩餘土石方，該款規定之附帶條件固限制「僅限於本規則中華民國102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯場毗鄰之土地。」惟該限制是否合於行政法之相關原理原則及規定，非無上訴人提出許可執照申請而遭駁回處分後，再行循序予以爭執之餘地。上訴人既未提出任何拆除、重建、臨時堆置等許可執照之申請，一昧指責被上訴人未給予其解決辦法，不思其任意傾倒土石乃違法行徑，倒果為因，並無可取。另上訴人並未能舉證證明我國境內無一合法之土石堆置場可供其暫時堆置開挖之土石方，縱其主張屬實，仍非不得提出其運送及臨時堆置計畫，申請主管機關衡量具體情事，許可其臨時堆置土石方於特定土地，原處分裁處上訴人罰鍰係因上訴人怠於申請許可，並非第一次處分有內容對任何人均屬不能實現之情事。故其主張原處分不應因之而裁處上訴人罰鍰等語，並無可採。
㈡再者，觀之上訴人於102年3月29日之陳情書之內容，係請求
被上訴人准其繼續將系爭土石方暫時堆置於系爭44地號土地上至其擋土牆重建完成載運回填原處，或准許其讓售於他人，依此一請求內容，應係請求被上訴人作成行政處分，而觀之被上訴人102年5月20日府地用字第1020067752號函復上訴人之說明二內容，則被上訴人就上訴人之請求，並未為准否之決定。上訴人就此一請求未獲得被上訴人之准許部分，如有不服，應於其請求逾2個月，而被上訴人仍未為處分時，依訴願法第2條規定，提起訴願救濟；縱認上訴人之上開請求為陳情，然被上訴人之上開函文亦已告知上訴人向其下轄工務及農業主管機關，洽詢將堆置於系爭44地號土地上之土方回歸至系爭17地號就地整平事宜，亦非就上訴人之要求，置之不理。又況，上訴人係有違規之行為事實，而受被上訴人第一次處分仍未依期限改正，負有如期改正之義務者為上訴人，並非被上訴人，上訴人既怠於依法定程序申請相關之核准，縱使被上訴人對於上訴人之陳情均置之不理，亦難謂原處分裁罰上訴人罰鍰，有何重大明顯瑕疵之可言。是上訴人主張原處分具有重大明顯之瑕疵等語，並無可採。
㈢至姑且不論兩造就原處分命上訴人限期改正而應將系爭44地
號土地回復供農業使用部分，以協調會作成之結論是否為成立行政契約？有無合於行政程序法關於行政契約成立要件之規定？其適法與否等問題，而僅就該協調會結論之成立須兩造達成合意而言，此一合意之成立須經兩造意思表示合致，尚非被上訴人單方即可達成，而兩造係於102年7月22日原處分作成之後，始於同年11月11日達成合意，於原處分作成之時，尚無此一合意存在，尚難謂作成在前之原處分，嗣後因兩造就該協調會之結論達成合意，而具有重大明顯之瑕疵。
是上訴人主張原處分具有重大明顯之瑕疵等語，並無可採。原處分認上訴人違反區域計畫法第15條第1項之規定，依同法第21條規定裁處上訴人12萬元罰鍰部分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠系爭44地號土地自始即供農業使用，並無違反區域計畫法第
15條規定，原判決不察，自有判決法規適用不當及理由不備之違法：
上訴人所有系爭44地號土地自始即供農業使用，並無違反區域計畫法第15條之規定，本件被上訴人現場會勘所見之土石，係因被上訴人以101年8月23日府建使用字第1010170868號函限令上訴人改善系爭17地號土地之擋土牆，而改善擋土牆勢必先挖取部分之土石，上訴人遂將所挖取之土石暫時堆置於系爭44地號土地上，並非違反土地分區之利用，被上訴人應不得援引同法第21條規定對上訴人裁罰。為此，上訴人亦附上系爭44地號土地上種植作物之現場照片供原審參酌，然原審竟未詳敘上訴人如何有違背農業分區使用之情形及原處分為何得以上訴人違背區域計畫法第15條規定而裁罰，逕自駁回上訴人之訴，自有判決法規適用不當及不備理由之違法。況上訴人固有繳納第1次處分之罰鍰6萬元，但係因被上訴人所屬地政處地用科科長口頭建議，將土方頂部推平至低階平坦而種植蔬菜、果樹即可合法使用，上訴人為免相關爭訟之累，遂先行繳交罰鍰，並依上開指示處理系爭44地號土地，自不能以上訴人曾繳交該等罰鍰而認系爭44地號土地確有違反區域計畫法第15條之規定，亦即本件事實上第1次處分時已違法，上訴人因接受被上訴人之建議而繳交罰鍰，不得據此驟認第2次裁罰亦屬合法。上訴人於訴願及行政訴訟程序中對此均有爭執，故原判決就此之認定，確係判決法規適用不當及不備理由之違法。
㈡被上訴人依區域計畫法第21條第2項規定，本得選擇採取其他
恢復原狀之措施，卻執意要求上訴人負擔罰鍰及自行恢復原狀，顯有違背行政程序法第7條比例原則及第10條而有裁量濫用之情，原判決不察，自有判決不適用法規之違法：
本件鈞院縱認上訴人所有系爭44地號土地確已違背區域計畫法第15條之規定，被上訴人所為第1次處分亦屬合法，惟按區域計畫法第21條第2項、行政程序法第7條及第10條規定，於被上訴人再次認定上訴人並未依照第1次處分之要求將土地回復供農業使用時，被上訴人對於上訴人之處分並非「應」按次處罰，而係「得」按次處罰，亦即被上訴人對於第2次處分之裁罰係有絕對之裁量權。又上訴人於收受第1次處分後已依照被上訴人指示推平土地，但被上訴人嗣後復認上開指示未經其他單位同意而不准許，已有欺騙上訴人之嫌；且上訴人收受102年3月8日函後，旋於同月29日向被上訴人陳情以鄰近地區並無合法堆土場供上訴人堆放土石，且系爭44地號土地上之土石若未經被上訴人核准不得私自運輸，經上訴人向主管機關查詢後亦無農地申請堆置土方之作業項目，並請被上訴人准予暫時堆放土方等語，孰料被上訴人竟延至同年5月20日始函覆上訴人，仍請上訴人向主管機關洽詢並要求上訴人對上開土石方改正完成等語。顯見被上訴人明知上訴人並無繼續違規之意圖，僅係無任何方法可將土石運出系爭44地號土地，被上訴人仍選擇裁處上訴人罰鍰，已有裁量濫用之違法，且原處分裁處12萬元之重罰，顯然逾越裁量之目的；又被上訴人明知所採取罰鍰之方法，無助於使系爭44地號土地回復農作使用之目的，且竟不採取輔導上訴人合法途徑運出或出售土石方等對上訴人較有利之方法，而連續處以罰鍰，顯然違背比例原則。原判決漏未審酌上開事項，自有判決不適用法規之違法。
㈢被上訴人一方面要求上訴人應修復擋土牆，一方面又不准許
暫時堆置修復擋土牆所必需之土石，違背誠信原則及利益衡平原則，原判決不察，自有判決不適用法規之違法：
如前所述，本件系爭44地號土地之所以堆放土石，係因被上訴人要求上訴人修補擋土牆所致，亦為被上訴人所明知，則被上訴人一方面要求上訴人應限期修復擋土牆，一方面又不准許暫時堆置修復擋土牆所必需之土石，而裁處上訴人12萬元之罰鍰，原處分顯然違反誠信原則；況被上訴人本得選擇不予裁罰而輔導上訴人合法清理土石方，反據此而裁處重罰，亦違背利益衡平原則。原判決漏未審酌上開情事，自有判決不適用法規之違法等語。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分關於裁處上訴人12萬元罰鍰部分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按區域計畫法第1條規定之該法立法目的，在於促進土地及天
然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。同法第15條第1項、第21條第1項及第2項分別規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按依該法第15條第1項規定訂定之非都市土地使用管制規則，其中第5條第1項及第6條各規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另按「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排灌水系統等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者。四、農業用地依法供採取土石或作為營建土石方收容處理場所使用，未回復作為農業使用者。」為行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條所明定。綜觀上開規定可知，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，應依其容許使用之項目使用及其附帶條件，如農業用地（耕地）違反區域計畫法土地使用管制規定，而將之作為非容許使用，並有故意或過失情事，即應依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定處罰。
㈡本件原審認定之事實，係上訴人於81年9月4日以買賣為原因
，登記取得系爭17地號及系爭44地號土地，該2筆土地均屬特定農業區農牧用地。嗣因民眾檢舉，被上訴人於101年10月23日會勘系爭44地號土地結果，上訴人於系爭44地號土地上，未經申請核准而堆置土方。被上訴人以上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，以第1次處分，裁處上訴人6萬元並限期3個月內將系爭44地號土地恢復供農業使用，上訴人已經繳納該罰鍰；惟期限屆滿，被上訴人於102年2月27日第2次會勘結果，上訴人仍未將系爭44地號土地回復供農業使用，被上訴人再次以102年3月8日函通知限期3個月完成改正，將系爭44地號土地回復供農業使用，該改正期限屆滿時，經被上訴人於102年6月27日第3次會勘結果，上訴人仍未將系爭44地號土地回復供農業使用，被上訴人再以上訴人違反區域計畫法第15條規定，並依同法第21條第2項規定，以原處分裁處上訴人12萬元罰鍰，並命上訴人限期改正將系爭44地號土地回復供農業使用。又本件上訴人僅對原處分關於對其裁處12萬元罰鍰之部分，循序提起行政訴訟(訴願卷20頁訴願書及原審卷4頁起訴聲明所載)。
㈢上開事實，為上訴人所不爭，另被上訴人於102年6月27日第3
次會勘結果，上訴人仍未將系爭44地號土地回復供農業使用(同卷101頁會勘紀錄及108頁現場照片)。上訴人主張其所有系爭44地號土地自始即供農業使用，並無違反區域計畫法第15條之規定，本件係因被上訴人以101年8月23日府建使用字第1010170868號函限令上訴人改善系爭17地號土地之擋土牆，而改善擋土牆勢必先挖取部分之土石，上訴人遂將所挖取之土石暫時堆置於系爭44地號土地上，並非違反土地分區之利用，被上訴人應不得援引同法第21條規定對上訴人裁罰等語。惟按非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，其中農牧用地容許使用項目包括農作使用、農業設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方等17項，臨時堆置收納營建剩餘土石方需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用，其附帶條件僅限於本規則102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地。而本件上訴人係為改善系爭17地號土地之擋土牆，將改善擋土牆工程中所挖取之土石，堆置於系爭44地號土地上，其臨時堆置該土石方未經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用，又非屬於102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地，自與上開農牧用地容許使用項目之規定不合，而有違反區域計畫法土地使用管制規定之情形。
㈣另依區域計畫法第21條第1項及第2項之規定，違反同法第15
條第1項之管制使用土地者，主管機關處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，如不遵從者，得按次處罰。是該規定賦予主管機關，對於行為人有違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之情形，得按次處罰，以督促行為人改善，回復土地原有使用，維護區域計畫法對於土地管制使用之目的。查本件上訴人於系爭44地號土地上，未經申請核准而堆置土方，經被上訴人以其違反同法第15條第1項規定，以第一次處分，裁處上訴人6萬元並限期3個月內將該土地恢復供農業使用，上訴人有繳納該罰鍰，並未對該處分提起行政救濟，該處分而告確定，被上訴人基於該處分之法效性，因上訴人仍未按期將系爭44地號土地回復供農業使用，被上訴人以上訴人違反區域計畫法第15條規定，自得依同法第21條第2項規定對上訴人按次處罰。
㈤按法律規定於其「構成要件」實現時，容許行政機關自行決
定是否依規定而行為，或得就所賦予之多數「法律效果」，選擇其一而行為者，為「裁量行政」。而所謂「裁量」者，係指行政機關經法律之授權，於法律之構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果，此種由法律授予行政機關得為決定或選擇之活動範圍，亦即「裁量餘地」；而法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，行政機關在裁量餘地中所為之各種行為，除有逾越權限或濫用權力等違法情事外，就無涉違法之裁量適當與否，並非行政法院審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決意旨參照）。次查，被上訴人以上訴人違反區域計畫法15條第1項規定，以第一次處分，裁處上訴人6萬元外，並限期3個月內將該土地恢復供農業使用，上訴人雖於102年3月29日向被上訴人遞交陳情書，其內容係請求被上訴人准其繼續將系爭土石方暫時堆置於系爭44地號土地上至其擋土牆重建完成載運回填原處，或准許其讓售於他人等情，經被上訴人102年5月20日府地用字第1020067752號函復，關於上訴人請求將系爭土石回歸至系爭17地號土地就地整平，請先向被上訴人工務及農業主管機關洽詢，並仍請上訴人依被上訴人102年3月8日函限期改正完成等語，被上訴人並非允諾上訴人延期改善或以其他方式完成改善系爭44地號土地，對於上訴人上開應遵期改善之義務，並不生影響。另按上訴人為改善系爭17地號土地之擋土牆，而有須先挖取該土地部分之土石之必要，應將土石堆置於容許使用之處，並非可任意堆置於系爭44地號土地上，而違反農牧土地使用管制，其逕將土石堆置於系爭44地號土地上，經被上訴人以第一次處分，命其限期將該土地恢復供農業使用，此時上訴人得向被上訴人工務及農業主管機關洽詢，請求將系爭土石依法定容許之條件及方式，運回至系爭17地號土地就地整平；或將土石載運其他可堆置之處；又系爭土石並非廢棄物，市場上有交易價值，上訴人亦可轉售他人，此由被上訴人於102年7月22日為本件原處分後，上訴人方於同年11月18日向被上訴人地政處申請延期改正，並請求被上訴人代為清理，清理之土石標售之所得歸由被上訴人(同卷25頁)，被上訴人於102年12月10日以府地用字第1020232163號函復上訴人同意所請可稽(同卷26頁)，是被上訴人以第一次處分，限上訴人3個月內將該土地恢復供農業使用，依此情形上訴人自得於期限內清理及處置該土石，而有遵守之義務。
㈥復按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為
人之故意或過失為其責任條件，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定甚明。查本件經被上訴人於102年6月27日第3次會勘結果，上訴人仍未盡其改善之義務，其能作為而不作為，有如上述，是其縱非故意，亦難謂無過失責任。被上訴人再以上訴人違反區域計畫法第15條規定，並因對上訴人係按次處罰，情節較重，以原處分裁處上訴人12萬元罰鍰(被上訴人為本件原處分後，於103年1月17日府地用字第1030015503號公布南投縣違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準，非都市土地違反區域計畫法第15條第1項之管制使用者，第2次處罰亦為處12萬元罰鍰)，並無上訴人所指稱有違行政程序法第7條比例原則及第10條而有裁量濫用之情形。
㈦綜上所述，本件原判決據以駁回上訴人於原審之訴，經核其
認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由等情事。上訴人主張原判決不備理由及矛盾等違法情事，應予廢棄云云，並無足採。從而，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 15 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 4 月 16 日
書記官 許 騰 云