臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第12號上 訴 人 宏恕倉儲裝卸股份有限公司兼代表人 陳文正共 同訴訟代理人 謝協昌 律師被上訴人 臺中市政府環境保護局代 表 人 黃崇典上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國103年1月29日臺灣臺中地方法院102年度簡字第136號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被上訴人之代表人於上訴人提起上訴後，由劉邦裕變更為黃崇典，並經變更後代表人黃崇典聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、本件被上訴人於民國100年11月1日前往上訴人宏恕倉儲裝卸股份有限公司（下稱上訴人公司）臺中廠址稽查，發現現場從事揮發性有機液體儲槽作業程序，屬行政院環境保護署（下稱環保署）公告第8批（公告日：94年9月6日）公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，惟上訴人公司未依規定取得固定污染源操作許可證即逕行操作，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第24條第2項規定，被上訴人爰依同法第57條規定，以101年1月12日中市環空字第1010001570號函附裁處書，處上訴人公司新臺幣（下同）10萬元罰鍰，限改日期為101年2月13日。被上訴人嗣於101年7月23日會同環保署督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）人員，再前往上訴人公司臺中廠址稽查，發現現場仍未依規定取得固定污染源操作許可證，即逕行操作從事揮發性有機液體儲槽作業程序，違反空污法第24條第2項規定，被上訴人乃依同法第57條規定，以102年6月25日中市環空字第1020060373號函附裁處書（下稱原處分），處上訴人公司20萬元罰鍰【原裁處書受處分人記載為「宏恕股份有限公司臺中港油庫」，業經被上訴人以102年8月6日中市環空字第1020077657號函更正為「宏恕股份有限公司（臺中港油庫）」】，及另依環境教育法第23條第2款規定，處上訴人公司之負責人陳文正環境講習2小時。上訴人等不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：（一）上訴人公司未依空污法第24條第2項規定取得固定污染源操作許可證之行為（下稱未取得許可證行為）屬於繼續上一行為，被上訴人已於101年1月12日裁處罰鍰10萬元，卻又以原處分重複處罰上訴人公司之相同未取得許可證行為，顯與一行為不二罰原則不符。按司法院釋字第604號解釋許宗力大法官協同意見書認為「一行為不二罰原則」具有憲法位階。而所謂「一行為不二罰原則」係指禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰。從憲法之比例原則、信賴保護原則以及法安定原則可作為一行為不二罰原則之憲法基礎。次按林錫堯大法官曾對「繼續性一行為」作出定義，即「繼續性一行為指以持續之行為時間一次實現違反行政法義務構成要件行為，其特徵為：行為之時間持續且在持續之時間內並未有重大改變。」及司法院釋字第604號解釋許玉秀大法官不同意見書提及「繼續犯是一種構成要件形態，一個持續妨害自由的行為，成立一個繼續犯的犯罪，並不只是從自然的行為概念，才能推論出來，而是根據構成要件行為概念，也得出相同的結論。同樣的，違規停車也不例外，依照一般社會生活經驗、在禁止停車處所停車一次，只能是一個行為，違規行為持續存在時間的久暫，只是彰顯違規行為情節的嚴重程度，而不會因此使得滿足一次構成要件的行為，變成數個實現不同構成要件的行為。」而空污法第24條第2項、第57條規定所要處罰客體係行為人「未取得許可證」行為，即上訴人公司以不作為方式，自100年11月1日起未依該法第24條第2項規定取得許可證行為，被上訴人於101年1月12日裁處罰鍰，此違反行政法上義務之繼續行為延續至101年7月23日稽查時，依上揭見解可知，其未能取得許可證之行為應被定性為「繼續性一行為」，並不會因為其未取得許可證的時間長短而將其區分為數行為，故被上訴人復於102年6月25日以原處分重複處罰上訴人公司於101年7月23日未取得許可證之行為，牴觸一行為不二罰原則。（二）空污法第57條並未明文規定得以「裁處通知」作為切割繼續性一行為之立法意思，原處分恣意以「裁處通知」認有數行為存在而連續處罰，實與憲法第23條之法律保留原則有所扞格，更曲解司法院釋字第604號解釋意旨。按司法院解釋第604號解釋文及許宗力大法官協同意見書略以：「至於在秩序罰領域所適用之『一行為不二罰原則』，其所稱之一行為，本席認為應不以自然單一行為為限，亦可包括法律上單一行為。因秩序罰重在行政管制目的之達成，吾人不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為『切割』成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的之情形，而只要行政管制所欲維護之公共利益與基本權利具有相同憲法位階，基於憲法之體系與和諧解釋，在詮釋、理解『一行為不二罰原則』時，將法律單一行為納入一行為概念，自有其必要與正當性。……即使『切割』過的法律上一行為納入『一行為不二罰原則』的一行為概念範疇，『一行為不二罰原則』的功能並不致於因此就被『淘空』，竟立法者將自然單一行為『切割』成數個法律上單一行為，仍不能恣意，凡『切割』超出達成管制目的所需之限度。」及按最高行政法院98年11月4日第2次庭長法官聯席會議意旨，可知行政秩序罰為達處罰行為人之行政目的，對於行為人違反行政法義務之繼續性一行為得以「法律規定」或以「法律授權」給行政機關，將繼續性一行為透過裁處通知方式切割成數行為分別裁處之。而罰鍰係具有裁罰性之行政處罰，剝奪或限制行為人之財產權，應符合法律保留原則及法律明確授權性原則，業有司法院釋字第313號、第394號、第402號、第619號、第638號解釋參照。上訴人公司於100年11月1日未取得許可證之基礎事實，在時間不中斷下持續至101年7月23日，屬繼續性一行為，被上訴人不得在法律未有明文或未經法律授權的情形下，逕以裁處通知將繼續性一行為切割為數行為，而以原處分重複處罰，不僅違反法律保留原則、法律明確授權性原則，亦違反權力分立制衡原則，此可參司法院釋字第613號解釋林子儀大法官部分協同意見書。（三）空污法第56條、第57條皆在規範行為人違反同法第24條行政法上義務之行為，然91年5月21日新增第57條規定，其立法理由：「為避免未經許可者逕行建廠（設置），建廠後無法營運，產生不必要之損失，或未經許可強行操作運轉，產生嚴重污染問題，爰增列本條文，授權主管機關於發現未取得許可逕行設置或操作情形，應即命其停工。」並未有任何以「按日舉發」方式切割成數行為之立法意思，核與同法第56條規定兩相比較，顯見立法者有意將第56條、第57條有所區別，藉以認定不同行為數而異其處罰效果。則空污法第57條規定並未以法律明文或未經法律授權委由行政機關得以「裁處通知」方式將繼續性一行為切割為數行為，被上訴人以原處分將上訴人公司未取得許可證之繼續性一行為切割成數行為裁罰之，顯係逾越立法者意思。（四）按法務部97年5月26日法律字第0970015521號函釋認為處罰對象之主體不同，一為自然人一為法人時，即無行政罰法第26條第1項規定之適用。被上訴人於101年7月23日稽查上訴人公司發現有未遵行停工命令並有操作事實，依空污法第49條規定將上訴人陳文正移送臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）偵辦，經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）101年度易字第3306號刑事第一審無罪判決在案。被上訴人接獲該無罪判決後，逕依行政罰法第26條第2項暨空污法第24條第2項及第57條規定，以原處分裁罰上訴人公司罰鍰20萬元及上訴人陳文正環境講習2小時。惟該無罪判決之對象為上訴人陳文正，被上訴人卻依行政罰法第26條第2項規定裁處上訴人公司，其處罰對象不同，自無行政罰法第26條第1項、第2項之適用，原處分顯有適用法規顯有錯誤，訴願決定未予撤銷，亦有違法。退步言，上揭無罪判決業經檢察官提出上訴，並經臺灣高等法院臺中分院102年度上易字第886號於102年7月9日判決駁回上訴而確定，然原處分係於102年6月25日送達上訴人公司，斯時刑事案件尚未確定，被上訴人即依行政罰法第26條第2項規定認定上訴人公司違反行政法上義務而裁處，亦錯誤適用行政罰法第26條第2項規定。（五）查環境教育法第23條規定負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習之行政罰，屬於行政罰法第2條第4款之警告性處分，依行政訴訟法第229條第2項第4款規定，應由原審法院為第一審管轄法院，訴願決定教示「向臺中高等法院提起行政訴訟」，實有誤載管轄法院情事。又上訴人公司未取得許可證行為持續至101年7月23日，屬於繼續性一行為，在環境教育法第23條未設有連續處罰規定，被上訴人即不得以未取得許可證之同一行為，前於101年1月12日裁處書裁處上訴人陳文正環境講習8小時，復以原處分再行裁罰上訴人陳文正環境講習2小時。（六）固定污染源揮發性有機液體儲槽之操作許可申請，如係一般液態化學品之存放，本無需辦理環境影響評估，只有儲存汽、柴油始需提出環境影響評估書、說明書及審查結論，而上訴人公司經營者係一般液態化學品之存放，並非汽、柴油之存放。環保署亦同意上訴人公司就固定污染源揮發性有機液體儲槽作業程序操作許可申請，無需辦理「臺中港西一碼頭油料儲槽工程環境影響說明書」變更，此有環保署101年5月31日環署綜字第1010044129號函略以：「依貴公司『臺中港西一碼頭油料儲槽工程環境影響說明書』第五章所載略以：『本公司於西一碼頭之儲槽原為化學品儲槽，為滿足國內的能源需求，以支持工業發展及經濟成長，本公司擬將原有之化學品儲槽儲存汽、柴油……開發內容概述如下：㈠⒈油槽區500KL儲油槽14座。2.3000KL儲油槽4座。㈡⒈附屬設施擋油堤。⒉圍牆。⒊排水工程』。該說明書案經本署審查通過，並於89年12月15日以環署中字第0027718號公告審查結論在案。貴公司若確認不實施上開環境影響說明書所載開發內容，核屬原環境影響說明書變更，應依環境影響評估法第16條及施行細則第36條至第38條規定辦理變更，及申請免依原環境影響說明書所載之內容及審查結論執行。」可知，雖上訴人公司之原環境影響說明書曾記載擬將原有化學品儲槽儲存汽、柴油，然嗣後儲槽仍僅存放一般液態化學品，而未儲存汽、柴油，因此關於操作許可之申請即無需提出環境影響說明書、評估書及審查結論。此外，上訴人公司就前開「臺中港西一碼頭油料儲槽工程環境影響說明書」所載擬存放汽、柴油之規範內容部分亦曾於91年間向環保署申請暫緩實施營運期間環境監測計畫，並獲該署以91年6月12日環署綜字第0910037518號函回復通知同意暫緩實施，是上訴人公司並未儲存汽、柴油。上訴人公司曾多次申請操作許可證，被上訴人卻因認事用法有誤，多次以未檢附環境影響評估相關文書予以退件，以致遲未能取得操作許可證，上訴人公司未能取得操作許可證係不可歸責於己事由。何況嗣後上訴人依同一申請文件及申請作業之條件下，經被上訴人了解相關法令後即核發操作許可，足證本件未取得操作許可證係因被上訴人誤用法令所致。被上訴人原應依法核准上訴人公司操作許可申請卻未為，屬於裁量怠惰構成裁量瑕疵情形，其違法在先，卻復以上訴人公司未取得操作許可為由，另以原處分裁罰，顯牴觸行政程序法第8條誠信原則、第10條行使裁量權原則，自屬違法。
四、被上訴人則以：（一）上訴人公司係從事揮發性有機液體儲槽作業程序，且屬環保署公告第8批應申請取得固定污染源設置及操作許可證之公私場所，於未取得操作許可證而逕行操作，被上訴人以101年1月12日中市環空字第1010001570號函處分在案，經被上訴人會同中區督察大隊於101年7月23日進行稽查，上訴人仍未取得固定污染源操作許可證並有操作，被上訴人依違反空污法第24條第2項規定，依同法第57條規定以原處分裁處20萬元罰鍰，限期102年7月31日完成繳款，因上訴人公司已於102年1月9日取得揮發性有機液體儲槽作業程序固定污染源操作許可證，不另予停工暨改善期限。
（二）被上訴人於100年11月1日及101年7月23日先後發現上訴人公司未領有固定污染源操作許可證而逕行操作之事實，並分別於101年1月12日及102年6月25日進行舉發，即認定有不同時間違反行政法上義務之行為發生，與司法院釋字第604號解釋意旨無違；另據司法院釋字第503號協同意見書說明略以：「『一事不再罰』或『一事不二罰』原則，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。反之，為達行政『合目的性』之要求，遇有數個違反行政義務之行為，應分別處罰。」上訴人公司分別於100年11月1日及101年7月23日因未領有操作許可證而逕行操作，係為不同時間違反同一法律，與前揭單一行為違反數個法律，因法治國家一行為不二罰之原則需擇一從重處罰之情形，並不相同；再者被上訴人100年11月1日稽查並開立101年1月12日中市環空字第1010001570號函附裁處書命上訴人公司限期於101年2月13日改善，被上訴人於101年7月23日再次稽查，其仍未取得操作許可證且逕行操作中，倘如其所指被上訴人經第一次裁處後對其嗣後相同之違規行為均不得再加以處罰，不啻將造成上訴人公司得永久免責，且可無庸再申請操作許可證即得繼續操作，顯與法有違。（三）原處分之裁處理由及法令依據為違反空污法第24條第2項暨同法第57條規定及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（污染程度因子(A)=1、危害程度因子(B)=1及C=違反本法發生日(含)前一年內違反相同條款累積次數=2，應處罰鍰計算方式：10萬元×1×1×2=20萬元），裁處20萬元罰鍰，並無不合，並無適用原告所稱行政罰法第26條第2項之規定。且依行政罰法第27條規定，本案未逾3年裁處權時效。（四）上訴人公司於101年1月12日因未取得操作許可證而逕行操作經被上訴人裁處10萬元罰鍰並命停工處分，故依環境教育法第23條、環境教育法施行細則第14條及環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2條、第4條等規定，裁處上訴人公司負責人陳文正環境講習8小時，另被上訴人102年6月25日因上訴人公司於101年7月23日第二次因未取得操作許可證而逕行操作再處上訴人公司20萬元罰鍰，依據環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準附表一計算環境講習之時數：「違反空污法第24條第2項規定，依空污法第57條裁處新臺幣20萬元整罰鍰，本次裁處金額與空污法第57條最高上限罰鍰金額100萬元之比例小於35%」，被上訴人依法裁處上訴人有代表權之人或負責環境保護權責之人2小時環境講習並無不合。（五）關於上訴人公司多次申請核發操作許可證乙節，被上訴人分別於101年1月3日、101年2月23日及101年3月22日發文檢還申請文件並附審查作業意見表予上訴人公司，檢還理由包括「製程流程圖有誤、現場未符合『揮發性有機空氣污染管制及排放標準』相關規定、基本資料填寫有誤、相關資料檢附不完全」等等，另被上訴人於101年3月22日中市環空字第1010022939號函檢還上訴人公司揮發性有機液體儲槽作業程序(M01)操作許可證申請文件，檢還原因為「現場設備未依『揮發性有機空氣污染管制及排放標準』相關規定設置完成」，且被上訴人業於該函說明三告知上訴人公司未取得設置或操作許可證核准前，不得逕行設置及操作，而上訴人公司遲至101年8月29日始重新提出操作許可申請，被上訴人於101年8月30日收件受理並確認修正後之申請文件內容無誤後，即於101年9月17日發文通知上訴人公司准予試車，並無上訴人公司所述以未檢附環境影響評估相關文書予以退件及裁量怠惰構成裁量瑕疵之情形。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）上訴人公司具有環保署公告第8批公司場所應申請操作許可之固定污染源，被上訴人於100年11月1日前往上訴人公司臺中廠址稽查，發現現場從事揮發性有機液體儲槽作業程序，屬環保署公告第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，惟該公司未依規定取得固定污染源操作許可證即逕行操作，違反空污法第24條第2項規定，乃依同法第57條規定，以101年1月12日中市環空字第1010001570號函附裁處書，處上訴人公司10萬元罰鍰，限改日期為101年2月13日在案，為兩造所不爭執。又被上訴人於101年7月23日會同中區督察大隊，前往上訴人公司臺中廠址稽查，發現現場該公司仍未依規定取得固定污染源操作許可證即逕行操作從事揮發性有機液體儲槽作業程序，有被上訴人101年7月23日環境稽查紀錄表、上訴人公司貨棧進出倉日報表等附卷可稽。從而，上訴人公司違反空污法第24條第2項之規定，洵堪認定。被上訴人裁量認定上訴人公司本案污染程度A＝1.0、危害程度因子B＝1.0、C＝2【C＝違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數，本件違規發生日為101年7月23日，上訴人公司於本件違規發生日前一年內即100年11月1日已違反相同條款並經被上訴人以101年1月12日中市環空字第1010001570號裁處書裁罰在案，故本次累計為第2次違反前揭空氣污染防制法之規定】，應處罰鍰計算方式：A×B×C×各處罰條款所定下限罰鍰，而以原處分裁處上訴人公司20萬元罰鍰（亦即：A×B×C×10萬元），於法洵屬有據。（二）上訴人陳文正為上訴人公司負責人，上訴人公司於101年1月12日因未取得操作許可證而逕行操作，經被上訴人裁處該公司10萬元罰鍰，及裁處上訴人陳文正環境講習8小時。嗣於102年6月25日，又因上訴人公司於101年7月23日第二次因未取得操作許可證而逕行操作，再裁處該公司20萬元罰鍰，並依據環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準附表一計算環境講習之時數（原告因違反空污法第24條第2項規定，依同法第57條裁處20萬元罰鍰，本次裁處金額與空污法第57條最高上限罰鍰金額100萬元之比例小於35%），裁處上訴人陳文正2小時環境講習，於法亦無不合。（三）依司法院釋字第604號解釋理由書釋示及最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議理由，認定對於違法狀態之繼續行為，得以行政罰之裁處通知予以中斷，經分割後的違反行政義務行為，為另一個繼續違反行政義務行為的開始，是經中斷後的繼續違反行政義務行為，則屬另一個繼續行為，得分別裁罰。空污法第57條係對於公私場所未依同法第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，所規定之罰則。凡未依同法第24條第2項取得操作許可證者，本即不得逕行操作，違者除得裁處罰鍰外，依法當然不得繼續逕行操作，此乃事理之所當然。經裁罰之後，原違法行為已因行政罰之裁處予以中斷，若違規行為人經裁罰後仍未停止而繼續逕行操作，即視同另一個違反行政義務行為的開始，行政機關自得對經中斷後的繼續違反行政義務行為，另行裁罰。若如上訴人公司所指，未取得操作許可證逕行操作者經第一次裁處後，對其嗣後繼續逕行操作之違規行為仍視為一行為之繼續，均不得再加以處罰，不啻將造成違規者經一次裁罰後即得永久免責，可無庸申請操作許可證即得繼續逕行操作，如此解釋法律顯與法律規範意旨有違。上訴人公司主張：空污法第57條並未規定得以「裁處通知」作為切割繼續性一行為之立法意思，原處分恣意以「裁處通知」認有數行為存在而連續處罰，實與憲法第23條之法律保留有所扞格，更曲解司法院釋字第604解釋意旨云云，委無可採。（四）上訴人公司自100年間起，即已向被上訴人申請操作許可證而未獲准，故上訴人公司對於上述空污法所規定未取得操作許可證，不得逕行操作之相關規定，自屬知之甚稔。又被上訴人於100年11月1日首次稽查後，已開立101年1月12日中市環空字第1010001570號函附裁處書，處上訴人公司10萬元罰鍰，限期101年2月13日改善，及處上訴人陳文正環境講習8小時。
上訴人公司經此裁罰後，本即應停止逕行操作之行為，且被上訴人於101年1月12日中市環空字第1010001570號函說明三亦明令「該製程應立即停工」，乃上訴人公司竟未停工繼續逕行操作，其違法性、可罰性較之先停工而後又另逕行操作者應更高。若謂經一次裁罰後，先停工而後又逕行操作者再遭查獲時，其停工後之逕行操作行為係另一違規行為，應另受裁罰；而經一次裁罰後，未停工而繼續逕行操作者，反而不應裁罰，顯然輕重失衡，違反公平原則。故被上訴人嗣後於101年7月23日再行稽查，發現上訴人公司並未改善，除仍未取得操作許可證，繼續從事揮發性有機液體儲槽作業程序，自得依法對上訴人公司裁罰。上訴人主張：101年7月23日之違規行為係101年1月12日違反行政法上義務之繼續性同一行為云云，顯非可採。原處分與上訴人所稱法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。（五）空污法第56條所規定之「按日連續處罰」，係針對違反同條第1項之違法狀態繼續行為，於通知限期補正或改善後，屆期仍未補正或改善完成所設之加重罰則。至於同法第57條則係對於公私場所未依同法第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，所規定之罰則。由於未依同法第24條第2項取得操作許可證者，不論是否經過裁罰，均依法不得逕行操作，縱行政機關於裁罰時，漏未命停工，解釋上仍不得繼續逕行操作，固應無違法狀態繼續行為，立法政策自無訂立連續處罰規定之必要，僅按次稽查後裁罰即可。上訴人主張：立法者未就空氣污染防制法第57條設有連續處罰之規定，被上訴人無法以裁處通知將繼續性一行為切割成數行為，原處分恣意以裁處通知予以中斷繼續性一行為，無疑是行政權僭越立法權，有違權力分立制衡原則云云，顯有誤解，洵非可採。（六）上訴人公司向被上訴人申請核發操作許可，被上訴人分別於101年1月3日、101年2月23日及101年3月22日發文檢還申請文件並附審查作業意見表予上訴人公司。觀之被上訴人歷次審查作業意見表內容，上訴人公司申請文件經被上訴人檢還理由包括：「製程流程圖有誤、現場未符合『揮發性有機空氣污染管制及排放標準』相關規定、基本資料填寫有誤、相關資料檢附不完全……等等」，另被上訴人於101年3月22日中市環空字第1010022939號函檢還原告揮發性有機液體儲槽作業程序(M01)操作許可證申請文件，於該函說明二內容已明確指出許可申請案檢還原因為「現場設備未依『揮發性有機空氣污染管制及排放標準』相關規定設置完成」，且被上訴人於該函說明三明確告知原告未取得設置或操作許可證核准前，不得逕行設置及操作。再者，被上訴人於101年3月22日因未依「揮發性有機空氣污染管制及排放標準」檢還許可申請文件予上訴人公司後，上訴人公司遲至101年8月29日始重新提出操作許可申請，被上訴人於101年8月30日收件受理並確認修正後之申請文件內容無誤後，即於101年9月17日發文通知上訴人公司准予試車，故被上訴人並無上訴人所述以未檢附環境影響評估相關文書予以退件及裁量怠惰構成裁量瑕疵之情形。何況，上訴人公司如因申請固定污染源操作許可一事遭被上訴人否准所請，依法自得提起行政救濟以維護其權益，其既已放棄對之提起行政救濟，自應遵守未取得操作許可前不得逕行操作之規定，始合乎法律之規定。故上訴人主張：其申請操作許可毋庸進行環境影響評估，被上訴人認事用法有所違誤而多次以其未檢附環境影響評估相關文書予以退件，復另以原處分裁罰，違反行政程序法第8條、第10條規定云云，顯與事實不符，不足採信。（七）按行政罰法第2條第4款、第26條第1項規定，環境講習即屬行政罰法第2條第4款所稱之其他種類行政罰之一。被上訴人於101年7月23日進行第2次稽查後，以上訴人陳文正違反空污法第49條規定，移請臺中地檢署偵辦一事，雖與本件以上訴人陳文正違反環境教育法第23條規定處環境講習，屬同一行為，然環境講習屬其他種類行政罰，依行政罰法第26條第1項但書規定，不待刑事判決是否確定，均得裁處之，故被上訴人未待上訴人陳文正刑事判決確定，即依環境教育法第23條第2款規定、環境教育法講習時數及罰鍰額度裁量基準第2條規定（裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例A，A＝20萬元/100萬元＝20%＜35%，環境講習時數：2小時），處上訴人陳文正環境講習2小時，並無違誤。（八）按行政罰法第7條第1項規定違反行政法上義務之行為，若係出於故意或過失，即應加以處罰。上訴人公司於101年1月12日因未取得操作許可證而逕行操作，經被上訴人裁處10萬元罰鍰，及裁處上訴人陳文正環境講習8小時，上訴人公司明知違法竟未停止逕行操作。嗣於101年7月23日上訴人公司第2次因未取得操作許可證而逕行操作，再遭被上訴人稽查。上訴人公司上開第2次違規情事，其主觀上應有違反各該規定之故意，要無疑義。從而，原處分以上訴人公司未依規定取得操作許可證，即逕行操作從事揮發性有機液體儲槽作業程序，違反空污法第24條第2項規定，而依同法第57條規定，處上訴人公司20萬元罰鍰；另依環境教育法第23條第2款規定，處上訴人陳文正環境講習2小時，並無違法。
六、上訴意旨略以：上訴人除執與原審相同理由外，另以（一）上訴人公司未能取得許可證行為應被定性為「繼續性一行為」，並不會因上訴人公司未取得許可證的時間長短或因裁罰次數而區分為數行為。原審不察，竟認上訴人公司未依空污法第24條第2項規定取得操作許可證應無違法狀態繼續行為，立法者自無訂立連續處罰規定之必要，僅按次稽查後裁罰即可云云，顯漏未審酌原處分已牴觸一行為不二罰原則，原審判決有判決不適用法規之違背法令。（二）原審判決略以：「凡未依同法第24條第2項取得操作許可證者，本即不得逕行操作，違者除得裁處罰鍰外，依法當然不得繼續逕行操作，此乃事理之所當然。經裁罰之後，原違法行為已因行政罰之裁處予以中斷，若違規行為人經裁罰後仍未停止而繼續逕行操作，即視同另一個違反行政義務行為的開始，行政機關自得對經中斷後的繼續違反行政義務行為，另行裁罰。……由於未依同法第24條第2項取得操作許可證者，不論是否經過裁罰，均依法不得逕行操作，縱行政機關於裁罰時，漏未命停工，解釋上仍不得繼續逕行操作，固應無違法狀態繼續行為，立法政策自無訂立連續處罰規定之必要，僅按次稽查後裁罰即可。」即先論述上訴人公司未依法取得許可證行為係屬「繼續性一行為」，被上訴人始得依行政罰之裁處方式中斷上訴人公司違反行政法義務之繼續性一行為，嗣後復認為上訴人公司未依法取得操作許可證，固應無違法狀態繼續行為，顯見原審判決針對未依空污法第24條第2項取得操作許可證行為，本質上究竟係繼續性一行為或非繼續性一行為，判決理由前後矛盾，違反行政訴訟法第243條第2項第6款、最高法院53年台上字第3571號、46年台上字第307號判例意旨。（三）按司法院釋字第604號解釋及許宗力大法官協同意見書見解，與最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議意旨，行政機關對於行為人違反行政義務之繼續性一行為，原則上應恪守一行為不二罰原則，但立法者為達裁處之行政目的，須以法律規定始得按次連續處罰，或授權行政機關始得以行政罰之裁處方式予以中斷。然空污法第57條並未有按次連續處罰規定，立法者並無以行政罰之裁處方式作為切割繼續性一行為之立法意思。原審判決逕以司法者視角揣測立法者之立法意思，恣意擴張空污法第57條之立法解釋，放任被上訴人以裁罰方式中斷上訴人公司之繼續性一行為而連續處罰，與憲法第23條之法律保留原則、一行為不二罰原則及上揭見解有所扞格，亦侵犯立法者之核心權力領域，牴觸權力分立制衡原則，當然違背法令。（四）被上訴人於101年7月23日稽查上訴人公司發現有未遵行停工命令並有操作事實，依空污法第49條規定將上訴人陳文正移送臺中地檢署偵辦，經臺中地院為無罪判決，該無罪判決對象為上訴人陳文正，被上訴人卻依行政罰法第26條第2項規定裁處上訴人公司，因處罰對象不同，自無行政罰法第26條第1項、第2項規定之適用。原審判決竟未對被上訴人誤用行政罰法第26條第2項規定加以指摘，已有判決不備理由之違法。
（五）環境教育法第23條亦未設有連續處罰規定，原審判決逕認原處分再裁處上訴人陳文正環境講習2小時洵屬合法，亦牴觸法律保留原則、一行為不二罰原則等語。
七、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「……公權力措施中，具有制裁性質者，範圍甚廣。從法
治國家之制度觀察，這些制裁性措施，……法治國家的問題中，必須特別注意一種情形，即國家將反覆以個人─不一定是有責的─偏差行為為著力點而作反應。就此而言，第2次制裁的必要性，不能當然排除，誠如德國聯邦憲法法院表示『無論如何不存在一項一般性的，對單一且同一事件不得施以兩次不利益後果的基本原則』，因為國家為了回應其不同的保護任務，不能停滯在硬性規定的唯一一種反應方式中。譬如維持秩序的功能、刑罰功能以及預防性任務，可能會使基於不同原因，針對不同時間，由不同層級採行的多數對應行動有其必要。……3、『一事不二罰原則』類推適用於秩序違反法時，不改變其權利本質：類推適用沒有改變所適用規範性質之效力，因此『一事不二罰原則』類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其主觀訴訟基本權與客觀程序障礙事由之本質。並不因類推適用於秩序違反法即具有支配各法域中行為數應如何界定及如何評價之規範內涵。……4、『一事不二罰原則』與實體法上如何認定行為數及其評價無關：……至各法域如何界定該法域中『行為』之意義，並進一步作為判斷『同一』或『不同』行為之基礎，除應考量原因事實外，更應同時斟酌處罰或制裁之目的。……準此，違規行為應論以一行為或多行為，應受單一處罰或多數處罰，為一般實體法問題，各該實體法規定是否過當，應視其立法目的，依憲法上比例原則審查之；而無論違規行為在實體法上評價為一行為或數行為，在訴訟上經法院裁判確定後另為追訴時，始發生『一事不二罰』問題。……我國學者論述『一事不二罰原則』時，並未考量制度因素，多以德國基本法第103條第3項為理論基礎，主張『一事不二罰原則』可以適用或類推適用於範圍遠大於德國秩序違反法，警察或行政機關沒有偵查權限，爭訟循行政訴訟程序的行政罰法，已堪憂慮。而其結論為『一行為不二罰』，尤堪憂慮。……（四）、小結……2、法律效果『一事不二罰原則』即使類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其權利本質。……（2）、可能疏略：論者泛引『一事不二罰原則』作為實體法上如何界定行為數及其處罰的憲法原則，可能忽略了其本應發揮的效力。我國行政罰法之制定，雖參考德國秩序違反法，但沒有追訴障礙及其例外之相關規定，應是『一事不二罰原則』未能正確發揮功能的合理懷疑。……貳、『一行為不二罰原則』之意涵……如果在大法官採用『一行為不二罰原則』之概念後，有學者再查證謂我國『一行為不二罰原則』來自於德國『一事不二罰原則」，因此『一行為」應解釋為『一事』，即依自然觀點判斷的一段生活過程，所以推論出『一段生活過程不二罰原則』為法治國家基本原則，則其謬誤，實不可以道里計。……1、行為概念。……原則上皆以實現一個行政法規禁止規定之構成要件，為一次違規行為。……3、效力。『一行為不二罰原則』作為現代民主法治國家之基本原則，應指行政實體法上違規行為範圍之界定，以及違規與處罰之關係，須符合憲法上比例原則之要求。故各行政實體法上界定違規行為之範圍及其處罰之相關規定，應視行政實體法立法目的，依憲法上比例原則加以審查，如逾越必要程度，即屬違憲。因此『一行為不二罰原則』應定位為憲法上比例原則在行政處罰範疇中的特殊類型。……」，為司法院釋字第604號解釋彭鳳至大法官協同意見書闡釋甚明。
㈡次按所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」
，至於所謂數行為，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」而言。因此，行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，並於行為完成時起算時效，此時既非行為之繼續，亦非於行為後另新生一行為，當不得就其狀態之繼續給予重複之處罰，除非法令有續行處罰之明文。經查，違反空污法第24條規定，依同法第57條規定處罰結果，僅得科處罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證，除此之外，並無類似都市計畫法第79條第1項後段得「按次處罰」之明文，則依前揭數行為之說明，除非行為人有多次違反同一空污法第24條及第57條規定之行為存在，主管機關即不得對行為人過去違反行政法上義務行為重複處罰。再按行政罰以有「違反行政法上義務之行為」為要件，而所謂「違反行政法上義務之行為」又以有「行政法上義務」為前提。換言之，必先有「行政法上義務」，始有「違反行政法上義務之行為」可言。因此倘若「行政法上義務」尚未發生，則尚無「違反行政法上義務之行為」可言。例如：法律先作一般性禁止或限制規定（即一般的不作為義務）而另規定經許可者得為之（即不作為義務之解除），或規定未經許可不得為之，則依其規定意旨，通常可認為，在被禁止或限制之行為尚未作為之前，「不作為義務」應尚未發生，而一旦未經許可而作為，即發生「違反行政法上義務之行為」，因此，行為人「違反行政法上義務之行為」在於未經許可而作為，並非在於未辦理許可之不作為。依此觀察，前揭空污法第24條第1項及第57條規定即說明空污法原則限制人民設置固定污染源，如公私場所欲設置固定污染源，依法應取得設置許可證，如未經許可即逕行設置該固定污染源者，依前揭規定，主管機關即得依空污法第57條予以處罰，此際，行為人違反空污法上義務之行為，係指其未經許可而逕為設置或操作固定污染源之作為，而非指未申請設置或操作許可證之不作為。第按所謂「一行為不二罰原則」，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。再按「防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」空污法第1條定有明文。而空污法第24條及第57條規定，就所謂違章者是否得連續或按次處罰，固無明文規定，然徵諸首揭司法院解釋大法官協同意見書及上開條文規定，防制空氣污染既以維護國民健康、生活環境為主要目的，則行政機關本於職權所為處分是否已足達成上開「行政上之目的」，藉以提高生活品質，而「為增進公共利益所必要」，厥為審查其處分是否有違反「一事不二罰原則」及「一行為不二罰原則」之情形之重點所在。
㈢查被上訴人於100年11月1日前往上訴人公司臺中廠址稽查，
發現現場從事揮發性有機液體儲槽作業程序，屬環保署公告第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，惟上訴人公司未依規定取得固定污染源操作許可證即逕行操作，違反空污法第24條第2項規定，被上訴人爰依同法第57條規定，以101年1月12日中市環空字第1010001570號函附裁處書，處上訴人公司10萬元罰鍰，限改日期為101年2月13日。被上訴人嗣於101年7月23日會同中區督察大隊人員，再前往上訴人公司臺中廠址稽查，發現現場仍未依規定取得固定污染源操作許可證，並繼續逕行操作從事揮發性有機液體儲槽作業程序，違反空污法第24條第2項規定，被上訴人乃依同法第57條規定，以102年6月25日中市環空字第1020060373號函附裁處書，處上訴人公司20萬元罰鍰，即非無據。本件原處分係以上訴人公司未遵期改善後之行為為前提，既非再次就前開確定案件所處分之內容重複再次為處分，自非就同一違章行為重複科罰，即無所謂「一事二罰」及「一行為二罰」之情形，上訴人公司所稱本件有違反一事不二罰原則情形云云，殊屬誤解。
㈣上訴人公司雖主張系爭操作固定污染源之繼續乃同一事實，
空污法第57條既未明文規定可連續處罰，被上訴人即不應再連續處罰云云。惟依司法院釋字第604號解釋理由書釋示及最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議理由，認定對於違法狀態之繼續行為，得以行政罰之裁處通知予以中斷，經分割後的違反行政義務行為，為另一個繼續違反行政義務行為的開始，是經中斷後的繼續違反行政義務行為，則屬另一個違法行為，得分別裁罰。查被上訴人前開101年1月12日函處分，明文規定上訴人公司應補正取得操作許可證之改善期限，乃著眼於系爭固定污染源存在一天，其影響及危害公眾健康、生活環境勢將日趨嚴重，生活品質亦每況愈下，所採取必要之措施處分。在歷經被上訴人前次處分後，上訴人公司猶置之不理，雖被上訴人前次命上訴人公司依限補正或改善之處分未促成上訴人公司遵循實行，致達行政目的，然苟以此偏廢即逕謂不可再次處罰，則空氣污染防制法不惟視同具文，亦永無強制實施公益優先之行政目的之可能性，自非該法立法之本旨。是採用不同之處罰方法或手段，用以達行政目的即屬有所必要，遑論本件並無就同一違章行為重複科罰而有所謂「一行為二罰」之情形，已如前述，故上訴人公司所稱原處分有所違誤，與憲法第23條之法律保留原則、一行為不二罰原則及權力分立原則乙節，自無可取。
㈤上訴人公司上訴主張原審判決略以：「凡未依同法第24條第
2項取得操作許可證者，本即不得逕行操作，違者除得裁處罰鍰外，依法當然不得繼續逕行操作，此乃事理之所當然。經裁罰之後，原違法行為已因行政罰之裁處予以中斷，若違規行為人經裁罰後仍未停止而繼續逕行操作，即視同另一個違反行政義務行為的開始，行政機關自得對經中斷後的繼續違反行政義務行為，另行裁罰。……由於未依同法第24條第2項取得操作許可證者，不論是否經過裁罰，均依法不得逕行操作，縱行政機關於裁罰時，漏未命停工，解釋上仍不得繼續逕行操作，固應無違法狀態繼續行為，立法政策自無訂立連續處罰規定之必要，僅按次稽查後裁罰即可。」即先論述上訴人公司未依法取得許可證行為係屬「繼續性一行為」，被上訴人始得依行政罰之裁處方式中斷上訴人公司違反行政法義務之繼續性一行為，嗣後復認為上訴人公司未依法取得操作許可證，固應無違法狀態繼續行為，顯見原審判決針對未依空污法第24條第2項取得操作許可證行為，本質上究竟係繼續性一行為或非繼續性一行為，判決理由前後矛盾，違反行政訴訟法第243條第2項第6款、最高法院53年台上字第3571號、46年台上字第307號判例意旨云云。惟按原審上開判決意旨，係以上訴人公司未取得設置或操作許可證，而逕行設置或操作，已違反空污法第24條第2項之規定而加以處罰，並命限期改善，原違法行為已因行政罰之裁處予以中斷，於限期屆滿後，上訴人公司經裁罰後仍未停止而繼續逕行操作，即視同另一個違反行政義務行為的開始，原審判決並未認定上訴人公司第1次被裁處前及裁處後之行為為一繼續之行為，尚無判決理由前後矛盾，違反行政訴訟法第243條第2項第6款、最高法院53年台上字第3571號、46年台上字第307號判例之情形。又被上訴人於101年7月23日稽查上訴人公司發現有未遵行停工命令並有操作事實，依空污法第49條規定將上訴人陳文正移送臺中地檢署偵辦，經臺中地院為無罪判決，該無罪判決對象為上訴人陳文正，與上訴人公司無關，自無行政罰法第26條第1項、第2項規定之適用，而被上訴人之裁處書亦未依行政罰法第26條第2項規定裁處上訴人公司，有原處分書附卷可稽。則原審判決是否對被上訴人誤用行政罰法第26條第2項規定加以指摘，亦無判決不備理由之違法。上訴人公司上開上訴主張，亦有誤解。
㈥按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中
央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」為環境教育法第23條所明定。查上訴人公司既有上開2次違規行為並經分別處罰，已如前述，則上訴人公司第2次違規行為既經處罰，被上訴人自得依環境教育法第23條規定裁處上訴人陳文正2小時之環境講習，於法並無不合，亦無違反法律保留原則及一行為不二罰原則之規定。
㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，所適用之法規與
應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用法規不當等違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第253條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
書記官 蔡 逸 媚