臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第20號上 訴 人 宜德醫材股份有限公司代 表 人 林洽權訴訟代理人 李之聖 律師被上訴人 衛生福利部臺中醫院代 表 人 李孟智訴訟代理人 陳其意上列當事人間返還押標金事件，上訴人對於中華民國103年3月11日臺灣臺中地方法院103年度簡字第7號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人辦理「數位彩色心臟超音波1組」採購案，於民國（下同）99年8月20日決標，由上訴人得標。上訴人之代表人林洽權為取得系爭標案，於99年7月13日公開招標前，與被上訴人前任院長邵國寧期約支付賄款新臺幣（下同）60萬元，果於該標案第3次開標時得標，乃於100年1月2日親自交付上開賄款予邵國寧。因此被上訴人認定上訴人有上揭影響採購公正之違反法令行為，於102年5月15日以中醫總字第1020004306號處分書（下稱原處分），按依政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第48點第8款之規定，追繳押標金245,000元。上訴人不服，提出異議，經被上訴人異議決定予以維持原處分，上訴人提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購審議判斷申訴駁回。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。經臺灣臺中地方法院於103年3月11日以103年度簡字第7號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠上訴人實非主張工程會101年4月10日工程企字第1010010292
0號函（下稱101年4月10日函）之實質內容有何違法或不當，亦非質疑工程會無權基於政府採購法主管機關之地位，認定「不違背職務行賄」構成政府採購法第31條第2項第8款之追繳押標金事由，而係針對被上訴人逕自將工程會101年4月10日函溯及既往適用於本案。參照最高行政法院不同庭先後所為101年度判字第839號、101年度判字第679號及101年度判字第640號、100年度判字第1985號等判決意旨，而主張原處分不符政府採購法第31條第2項第8款規定之構成要件及立法意旨，且有違法治國原則。
㈡又被上訴人不應逕將工程會101年4月10日函適用於本案，非
僅基於「限制人民權利之法規命令不得溯及既往」之法律保留原則要求，尚有「獲立法授權對象不宜混淆」之授權明確性要求。
㈢再者，工程會基於政府採購法第112條規定授權而訂定之「
採購人員倫理準則」，不論於「授權依據」、「授權目的」、「受規範主體」及「法律效果」，均與立法者於政府採購法第31條第2項第8款就廠商遭追繳押標金事由所為之授權規定不同，故被上訴人不得以「被上訴人人員違反採購人員倫理準則」為由，依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳上訴人之押標金。
㈣末者，上訴人並非主張「不違背職務行賄」僅因「法律上」
不構成犯罪即未影響採購公正，而係認倘被上訴人「事實上」未違反其身為採購人員之法定職責，則原處分就「影響採購公正」此一追繳押標金規定之構成要件事實，似有處分理由不備而違反行政程序法第96條規定之違誤。
㈤綜上所述，原處分及審議判斷顯有錯誤適用政府採購法第31
條第2項第8款規定等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠政府採購法第1條開宗明義指出，為建立政府採購制度，依
公平、公開之採購程序，是以，凡政府採購之程序均以此為圭皋，不應有不同之標準出現。
㈡本案上訴人認為該行為係不違背職務之行賄行為，在當時
並不受刑法之非難，尚無違反法令之行為，並不該當政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」云云，惟查，行賄行為於當時雖不該當刑法之構成要件，惟其行為已經違背人民之法感情，誤認行賄行為係政府採購法所容許之行為，依首揭政府採購法立法意旨，實已違背公平、公開之採購程序，當然「影響採購公正之違反法令行為」，為實踐政府採購法建立公平採購制度之立法意旨，上訴人之行賄行為，依上揭規定，被上訴人追繳上訴人之押標金，係落實及實踐公平、公開之採購程序，確保採購程序之不受干擾，以符公平、公正、公開之程序。
㈢綜上所述，上訴人之主張為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠兩造對於上訴人代表人於本件「數位彩色心臟超音波1組」
之採購案於99年7月13日公開招標之前，與被上訴人前任院長邵國寧期約支付賄款60萬元，嗣上訴人於該標案第3次開標時得標，並於100年1月2日親自交付上開款項予邵國寧一節並不爭執，亦經臺灣桃園地方法院檢察署起訴邵國寧在案，自堪認為真實。
㈡上訴人主張原處分係以工程會101年4月10日之函釋作為政府
採購法第31條第2項第8款之「主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之依據，然工程會函釋內容不符最高行政法院100年度判字1985號判決所示「事先經主管機關一般性認定為屬於影響採購公正違反法令行為」之意旨，故被上訴人適用工程會函釋有違「法律不溯既往」之原則。然查：
1.政府採購法第31條第2項第8款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」此規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，性質上係屬法律授權主管機關認定者，此處所稱「主管機關」自係指政府採購法第9條第1項規定之行政院採購暨公共工程委員會，而非辦理採購業務之採購機關，先此敘明。
⒉政府採購法授權工程會認定「有影響採購公正之違反法令
行為」者，係以法律授權主管機關之方式，並就「影響採購公正」之不確定之法律概念作為沒收或追繳押標金之判斷標準。而法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，司法院釋字第313號、第390號、第402號解釋意旨可資參照。而立法者衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，使用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒，並可由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違，司法院釋字第432號、第545號解釋意旨參照。從而本件工程會認定「影響採購公正」之行為，基於授權明確性之要求，應係主管機關對於特定行為類型，以一般性法規命令之方式認定「影響採購公正之違反法令行為」而言。
⒊本件上訴人主張其代表人行賄一節未經起訴，自非違反法
令之行為等語。然查上述「有影響採購公正之違反法令行為」一語，並未侷限必須觸犯刑事犯罪者，始係違反法令，上訴人不當限縮解釋，誤認只須無涉刑事責任，即非違反法令云云，自非可採。蓋政府採購法第1條明定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法」，並為確保公平、公開之採購程序，訂有其他條文協力達成政府採購之效率及品質，其間諸如查核金額及公告金額之監辦（政府採購法第12、13條）、禁止分批採購而迴避法律規範（第14條）、承辦及監辦採購人員之利益迴避（第15條）、禁止請託關說（第16條）等，均有明文規定。即以利益迴避為例，機關首長發現採購承辦及監辦人員涉有利益衝突而未予迴避時，即應令其迴避並指定他人接辦；而廠商或負責人與機關首長有利益迴避事由時，廠商即「不得參與」該機關之採購；另請託及關說亦不得作為評選之參考。然而本件上訴人代表人以鉅額金錢60萬元行賄被上訴人前首長邵國寧，明顯違反政府採購法第15條第4項之迴避規定，上訴人非但「違法」參與採購甚且進而得標，上訴人竟稱並無違反法令云云，悖離社會通念之公正程序，不足採信。
⒋此外，政府採購法第112條亦授權工程會訂定「採購人員
倫理準則」，目的係為規範辦理採購業務之人員應致力公平、公開之採購程序，依據法令，本於良知，公正執行職務。「採購人員倫理準則」第7條第1款並且明文禁止採購人員：「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」，顯見無論「違背職務」與否，採購人員收受賄賂即屬違反倫理準則，亦即違反法規命令所規範之行為。本件上訴人代表人行賄對象雖非直接承辦採購之人員，然其係向綜理全院事務、負責監督採購事務之機關首長行賄，對於採購公正影響更鉅。本諸舉輕以明重之法理解釋，行賄採購機關首長，縱令非屬刑事犯罪，廠商係與機關首長共謀實施違反採購倫理規範之行為，自值非難。
⒌末查，工程會早於92年6月5日工程企字第09200229070號
函令即已明示「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」係屬「其他不法不當行為」。被上訴人雖於本件賄賂後，函詢工程會有關本件採購適法性，並經工程會回函確認，細繹該函意旨並非創設認定「影響採購公正之違反法令行為」之類型，而係確認上訴人代表人行賄機關首長一節有違採購公正。工程會函釋說明內容援引貪污治罪條例第11條第1項等為憑，然依上述理由說明，上訴人業已違反政府採購法第
15 條第4項及採購人員倫理準則「法律」及「法規命令」之規定，並為工程會92年6月5日工程企字第09200229070號函令明示為「其他不法不當行為」，自不因工程會於本件函釋內容錯誤援用嗣後增訂貪污治罪條例第11條第2項之規定，而影響本件法律效果之判斷。上述函釋僅係「確認」性質而非「創設」類型，自無所謂法律溯及既往適用之疑義，上訴人執此反覆陳詞，洵無足採。倘依上訴人之主張，則廠商違法行賄機關首長在先，犯行曝光後採購機關發函工程會請求釋疑，嗣後復稱工程會之函覆意旨並非「事先經主管機關一般性認定」，不得適用於該行賄個案，否則有違法律不溯既往原則云云。顯係倒果為因之循環論證，要難贊同。
㈢綜上所述，上訴人主張均無可採。被上訴人依政府採購法第31條第2項第8款，命其繳還押標金245,000元，核無不合。
上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略以：㈠原判決未為任何證據調查，「僅」引用臺灣桃園地方法院檢
察署起訴書內容即認定本件事實，違反行政訴訟法第189條第3項規定，且悖於最高行政法院59年判字第410號判例、102年度判字第116號判決、102年度判字第179號判決及101年度判字第636號判決意旨：
⒈依行政訴訟法第189條第3項規定「得心證之理由，應記明
於判決」，又依最高行政法院59年判字第410號判例、102年度判字第116號判決、102年度判字第179號判決及101年度判字第636號判決，倘行政法院僅以刑事判決或檢察官起訴書、緩起訴書、不起訴處分書為證據，逕以刑事判決或起訴書、緩起訴書、不起訴處分書所認定之事實採為行政訴訟判決之事實，即屬判決不備理由。
⒉原判決就本件事實之認定僅以臺灣桃園地方法院檢察署起
訴書為證據，未為任何證據調查，且上訴人及其代表人林洽權均未因本採購案遭臺灣桃園地方法院檢察署起訴書起訴，又臺灣桃園地方法院檢察署起訴書所起訴之21名自然人被告，竟有14名被告於刑事一審判決獲判全部或部分無罪，顯見該臺灣桃園地方法院檢察署起訴書就犯罪事實之認定多有瑕疵，原判決逕行採為認定本件事實之證據，又未為其他證據調查，實不符上開行政訴訟法第189條第3項規定及最高行政法院歷年一致判例及判決意旨。
⒊原判決雖稱「兩造對林洽權行賄邵國寧未爭執」云云，然
上訴人僅係未爭執「林洽權曾支付60萬元予邵國寧」，至該60萬元是否與上訴人取得本採購案具對價關係而屬不正賄款，因屬刑事法院審判權限，上訴人未表示意見，故原判決逕認「兩造對林洽權行賄邵國寧不予爭執」，容有誤會。
㈡原判決適用之「採購人員倫理準則」，其立法授權係政府採
購法第112條而非同法第31條第2項第8款，不論於「授權依據」、「授權目的」、「受規範主體」及「法律效果」均與立法者於政府採購法第31條第2項第8款就追繳押標金事由所為之授權規定不同，故依最高行政法院不同庭先後所為101年度判字第839號、101年度判字第679號、101年度判字第640號及100年度判字第1985號等判決，「採購人員倫理準則」並非政府採購法第31條第2項第8款規定之「經主管機關認定之追繳押標金事由」，原判決顯屬錯誤適用政府採購法第31條第2項第8款規定。
㈢原判決適用之工程會92年6月5日函，不論於形式上或內容上
均非行政程序法第150條規定之法規命令，是依最高行政法院101年度判字第839號、101年度判字第679號、101年度判字第640號及100年度判字第1985號等判決意旨，工程會92年6月5日函不符政府採購法第31條第2項第8款規定「經主管機關認定」之追繳押標金要件，原判決仍為相反之認定而錯誤適用政府採購法第31條第2項第8款規定，實屬判決違背法令。
㈣上訴人就「原處分適用工程會101年4月10日函追繳本件押標
金違反法律不溯及既往原則」此點，曾於一審以書狀及言詞多次重申，詎料原判決就「原處分適用工程會101年4月10日函追繳本件押標全，是否違反法律不溯及既往原則」此一關鍵之法律適用爭點，竟於判決理由隻字未提，即駁回上訴人請求，顯屬行政訴訟法第243條第2項第6款明定「判決理由不備」之當然違背法令。
㈤綜上所述，原判決實有多處當然違背法令，且悖於最高行政
法院歷年一致見解等情。並聲明求為判決⒈廢棄原判決。⒉訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，設
行政院公共工程委員會」84年7月10日公布施行之行政院公共工程委員會組織條例第1條定有明文。又為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，於87年5月27日經總統公布政府採購法（自公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1項前段規定：「本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程委員會……。」第30條第1項規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。……。」第31條規定：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。
……（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」準此，政府採購法第31條第2項第8款規定，係因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，實無從預先鉅細靡遺悉加以規定，是為樹立有效之行政管制，乃授權主管機關工程會得據以補充認定同條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型。而觀此規定涵攝範圍非受規範者所不能預見，與法律明確性原則並無不合，且係為維持政府採購制度依公平、公開之採購程式，以提升採購效率與功能，確保採購品質之行政秩序所必要之管制方法。況本件採購案於投標須知第48點第8款亦已載明「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之追繳押標金之事由。
上訴人有行賄被上訴人前院長邵國寧60萬元之行為，而取得本件採購案，顯已符合經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，被上訴人予以追繳該押標金，自無違誤。
㈡次按工程會92年6月5日工程企字第09200229070號函令對於
「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、饋贈、優惠交易或其他不正利益。」列為錯誤行為態樣中之其他不法不當行為，亦為採購人員倫理準則第7條第1款明定為禁止之行為及貪污治罪條例第11條所處罰之行為。是以，上述不法行為已為工程會通案認定為政府採購法第31條第2項第8款之情形，而工程會所為101年4月10日函，係重申上述函釋意旨，並非新增訂之行為態樣。被上訴人自得援引作為判斷之依據，不生法律溯及既往原則之問題。
㈢再被上訴人辦理「數位彩色心臟超音波1組」採購案，由上
訴人得標。上訴人代表人林洽權為取得系爭標案，於99年7月13日公開招標前，與被上訴人前任院長邵國寧期約支付賄款60萬元，果於該標案第3次開標時得標，並於100年1月2日親自交付上開賄款予邵國寧，以上事實，有林洽權及邵國寧於警詢及偵訊筆錄中坦承不諱，亦為原審所認定之事實，即已構成上述「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、饋贈、優惠交易或其他不正利益」之行為，符合政府採購法第31條第2項第8款及本採購案投標須知第48點第8款追繳押標金之事由。從而原判決認定被上訴人依政府採購法第31條第2項第8款，命其繳還押標金245,000元，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴人上訴主張原判決逕為適用工程會101年4月10日函，違反法律不溯及既往原則云云，核無足採。
㈣綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將工程會審議判
斷及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 17 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 6 月 25 日
書記官 李 孟 純