臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第48號上 訴 人 李麗娜即裕祥工業社被上訴人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國103年8月7日臺灣雲林地方法院103年度簡字第13號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於雲林縣○○鎮○○里○○路○○號獨資經營裕祥工業社，為爆竹製造場所之負責人，未依爆竹煙火管理條例（下稱本條例）第20條規定，於每月15日前向被上訴人申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄，被上訴人所屬消防局（下稱消防局）認上訴人違反本條例第20條規定，於民國102年7月26日開立編號A000002號舉發違反爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單)，予以舉發，並限於102年8月26日前改善完畢。嗣被上訴人認上開違規事實明確，依同條例第20條及第28條第1項第7款規定，以102年9月17日府消預字第1023800213號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經內政部以103年2月26日台內訴字第1030001099號決定駁回。上訴人不服，乃提起本件行政訴訟，經臺灣雲林地方法院（下稱原審）103年8月7日103年度簡字第13號行政訴訟判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：
（一）被上訴人認為上訴人未依本條例第20條規定，應於每月15日前向主管機關申報前一個月製造成品流向記錄，依本條例第28條第1項第7款規定裁處上訴人罰鍰60,000元。惟因被上訴人強制要求申報製造成品流向，攸關限制人民之權利與義務，並涉及個人資料隱私（即必須蒐集申報購買上訴人產品之客戶姓名、電話、地址等資訊），嚴重干預上訴人買賣自由，且違反個人資料保護法（下稱個資法），亦牴觸憲法保障人民營業與買賣貨物之自由與權利，上訴人不服原處分及訴願決定，乃提起本件訴訟。
（二）以個人資料角度觀之，蒐集個人資料係重大事項，攸關人民隱私，法律並未規範上訴人必須蒐集提供人民個人資料予全國各縣、市之消防人員處置及利用，而係爆竹煙火業主管機關及地方機關自行擴大行政解釋權限，濫用行政權，因依本條例第2條規定，業已分別將中央及地方機關之權責劃分，本條例並未授權被上訴人得要求業者必須蒐集人民個人資料供中央或地方主管機關處置及使用，對於法律規範部分，被上訴人卻逾越法定權限強制規定，嚴重損害上訴人權益，違反公平程序及正義。又前揭規定係規定負責人應登記進出倉庫之儲存數量與使用數量，並未規範進出倉庫之成品必須登載購買消費者之個資（包括姓名、電話、住址），且工廠之職責只需負責維護好廠內安全管理，並未及於他人，故蒐集他人個資非上訴人職責與義務，亦非本條例之安全管理項目，何況上開規定亦未明文規範購買消費者必須主動提供個資給上訴人申報，亦未規定倘若消費者不願提供其個資時，或提供資料不實等情形，上訴人應如何處理？故被上訴人要求上訴人必須蒐集購買消費者之個人資料，有違常理，亦顯窒礙難行。再者，上訴人係私人營利事業單位，故應對自有財產有自由販賣及處分之權利。且上訴人生產、販賣之產品手持線香火花，即俗稱之仙女棒，皆依法向中央主管機關內政部消防署申請核可、依法張貼認可標示，且繳納認可之檢驗費與標示費，故上訴人販賣商品皆合法，被上訴人為何仍干預販賣對象？致使上訴人產品不能自由販賣，且被上訴人之干預於法無據，亦未能指出上訴人有「具體事實足認為有危害公共安全之虞者」之證據，否則即屬侵害人權措施。又按憲法第23條規定，所謂法律保留係規定與人民權利有關之事項，應由法律明文規定，法律未授權或授權之目的、內容及範圍不明確者，不得以命令限制人民自由權利，因此被上訴人依上開規定要求上訴人申報人民個資，並不合法。
（三）又國家限制人民權利，攸關人民權益必須有法律授權，惟被上訴人卻在無法律授權及法源依據下，自99年6月起即違法利用主管機關職權，強制上訴人須蒐集人民個資供全國各縣、市消防人員處置及利用，且個資法101年10月1日施行後，上訴人即遵守該法之規定，不再蒐集提供予被上訴人使用，相關機關欲利用資料，應由被上訴人自行蒐集，以免拖累上訴人違法。
（四）依行政程序法第158條第1項規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」、憲法第170條、第172條分別規定：「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」「命令與憲法或法律牴觸者無效。」依上開規定，涉及人民權益之情事，須有法律授權及法律依據始得為之，即人民權利非依法律不得限制，故被上訴人以本條例施行細則第9條之1規定，係以法規命令要求上訴人必須蒐集人民個資供被上訴人處置及利用，惟本施行細則並非法律，牴觸憲法及法律之規定，應為無效，故被上訴人應係於無法律授權及法律依據之情況下，任意剝奪與限制人民之自由權利，明顯違背憲法保障基本人權之規定。另按中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第148條、第15條分別定有明文，準此，上訴人應對自己私有財產有自由處分、收益之權利，據本條例第20條規定，被上訴人得管制之對象僅有前述「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者」等三者，並未涵蓋上訴人交易買賣之對象，故被上訴人要求提供個人資料之措施，顯逾法律規定之權限範圍，未依法行政，本件被上訴人所為之原處分應屬違法之行政處分，應予撤銷。
（五）另原處分記載受處分人為「李麗娜」，主體應不適格，然訴願決定書內亦謂裕祥工業社非屬法人，無單獨法人格，應有誤解。法人既係依法律創設之一種權利義務主體，裕祥工業社之營業行為自然以法人為主體而非自然人，故裁罰對象應為法人，故本件被上訴人裁罰自然人李麗娜，自不適格。
（六）被上訴人稱關於流向登記管制，係基於安全管理上之需要，為避免有心人士將所購之物品從事不法之行為，基於維護公共安全，實有必要進行安全管理，預防災害之發生等云云。關於被上訴人為了維護公共安全而要蒐集個人資料，實屬執法過當，因爆竹煙火業自94年起即開放自由貿易，主管機關以自由貿易為由未控管數量，亦未限制進口商資格與條件，導致近年爆炸事件頻傳，影響公共安全甚鉅，未可言有維護公共安全措施，故被上訴人以前詞置辯，顯有矛盾。且對於無合法工廠與合法儲存倉庫之業者，政府竟准許其自由輸入及處置爆竹煙火，致生事故頻傳，然主管機關卻仍未控管此些因素，如今卻反過來要求上訴人必須蒐集客戶資料，並提供予各縣市消防人員處理與利用，此措施實屬本末倒置。又上訴人生產者，係單一產品手持線香火花，依本條例第3條第1項、同條第2項第1款規定：「本條例所稱爆竹煙火，指其火藥作用後會產生火花、旋轉、行走、飛行、升空、爆音或煙霧等現象，供節慶、娛樂及觀賞之用，不包括信號彈、煙霧彈或其他火藥類製品。爆竹煙火分類如下：一、一般爆竹煙火：經型式認可、個別認可並附加認可標示後，供民眾使用者。」故上訴人生產者，僅係依法規定之一般民生消費品，被上訴人認為購買上訴人之產品將生危險性及用以從事不法行為等理由未免牽強，被上訴人更因此要求上訴人蒐集客戶個人資料，提供予各縣市消防人員利用，並四處稽查擾民，致使上訴人之消費者就個人資料外洩心生恐懼，而不敢購買上訴人之產品，嚴重影響上訴人權益，顯有違反憲法第15條保障之人民基本生存權，違法濫權。
（七）依本條例第2條第2項第3款規定，縣市主管機關權責範圍為：「爆竹煙火製造及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，其位置、構造、設備之檢查及安全管理」，依本規定，縣市主管機關之權責僅及於達管制量以上之儲存、販賣場所有管轄權，至於未達管制量部分根本非主管機關權責範圍，各縣市消防人員權責不分，四處稽查百姓，顯逾權限。上訴人並舉例：有一客戶，被臺中市消防人員稽查騷擾，隱私被侵害；及花蓮縣消防局來函告知上訴人，稱上訴人申報資料不實，經過上訴人與該局連續來文往返查證後，始證明上訴人無申報錯誤，惟此均係導因於強制蒐集人民個人資料所致。
（八）內政部訴願決定書對上訴人必須遵循本條例施行細則第9條之1規定，須蒐集人民個人資料提供予各縣市消防人員處理及使用，顯違反憲法保障之人民基本權利。即內政部訴願決定理由稱，本條例施行細則業於102年5月17日修訂第9條之1，該條明定「依本條例第20條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：(一)單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。(二)前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」內政部並以此規定駁回上訴人訴願，惟本條文之訂定，係黑箱作業，相關主管機關並未告知，況蒐集他人個人資料係影響層面十分廣泛之事，人民竟皆無法知悉，相關主管機關亦未召開宣導會或公聽會，上訴人因此曾以102年10月9日裕字第10210048號函（以下當事人及相關單位函文，均以該年月日函簡稱之），請消防局提供相關條文予上訴人，迄今仍未函復上訴人，主管機關無視行政程序，未告知民眾相關規定，令人無所適從。而內政部亦以本條文駁回上訴人訴願，顯然亦違反行政程序，未顧及人民利益。且個資法已於101年10月1日施行，本條例施行細則第9條之1則係於102年5月17日始制定之法規命令，顯與個資法牴觸而無效。且被上訴人及內政部逕以本條文限制上訴人權利，欠缺法律授權依據，已有違憲之虞，此有司法院釋字第443號解釋意旨可供參照。
（九）再就蒐集個人資料一事，針對法務部101年3月5日法律字第10000055990號函揭示之意旨，遭主管機關擴大解釋，且法務部針對本條例第20條之規定與「未達管制量」之疑義，亦有分別函釋在案等表示意見如下：
1、按上開法務部函之意旨，係認爆竹煙火業之主管機關為執行火災預防控制（代號007）之特定目的，且必須「在法令規定職掌必要範圍內」才能蒐集、處理及利用個人資料，惟適用時仍應注意比例原則之規定。該函已明確揭示僅供主管機關於法令規定職掌必要範圍內，且符合比例原則情況下，方可蒐集、處理及利用個人資料，以符合個人資料保護法規定。非如內政部消防署解讀，法務部有同意相關機關無條件蒐集個人資料，並可強制要求爆竹煙火業者必須蒐集購買消費者之個人資料供各縣市消防機關人員利用，故可知本係屬二事，被上訴人曲解該函意旨。
2、依個資法第18條之規定：「按公務機關保有個人資料檔案者，應指定專人辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏。」因此被上訴人自99年6月起就蒐集上訴人客戶之個人資料，並將申報之個人資料傳遞予其他縣市消防機關人員蒐集與利用，顯有違法情事。
3、被上訴人之抗辯稱，消防局曾函詢內政部消防署，有關爆竹煙火業者申報之爆竹煙火相關資料及含有購買者個人資料之流向等事疑義，經內政部消防署函復予消防局，認並無違反個資法規定。對於消防局函詢之對象，應有錯誤，因個資法之主管機關為法務部，被上訴人應向法務部函詢始為正確。至內政部消防署以法務部前揭函釋為依據，強制要求爆竹煙火業者必須蒐集人民個人資料一事，上訴人曾以101年8月20日裕字第10108026號函函請法務部釋疑，經法務部以101年9月28日法律字第10100639150號函明確表示：「按本條例（以下簡稱管理條例）第20條規定：爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣．．．並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」準此，本條例係要求爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者依法登記相關資料。」故按法務部函復上訴人之旨，本條例第20條規定，根本無涉蒐集客戶資料供稽查情事，顯見係被上訴人自行擴大行政權未依法行政。再者，臺灣區煙火工業同業公會亦曾函詢法務部，而該部以101年11月7日法律字第10100672650號函有更進一步揭示：「該部101年3月5日法律字第10000055990號函意旨，該函係僅供內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用上開系統所建置之個人資料，以進行檢查及安全管理．．．惟適用時仍應注意該法第6條比例原則之規定，至於非屬管理條例第20條所稱之其他未達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火之儲存場所與輸入者，輸入或販賣未達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，非前開本部函釋適用之範圍．．．。」因此，按法務部前揭意旨，主管機關只要係未達管制量之儲存場所與輸入者，或者輸入或販賣未達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，均非法務部函釋同意蒐集個人資料之範圍內，即使達管制量以上，蒐集個人資料亦須符合比例原則，故被上訴人仍對未達管制量之購買消費者個人資料進行稽查，有損及人民權益。
（十）按本條例謂之申報義務，係申報工廠使用之原物料（即化學原料），即上訴人製造使用之硝酸鋇、鋁等，而非申報其他個人資料，上訴人每年1月、7月亦需依工廠管理輔導法向雲林縣政府申報危險物品流向，係申報化學使用原料而非申報製成品之流向，申報流向之目的係為防止合法工廠將化學原料流向非法工廠，爰課予之主動申報義務，未包含購買者之個人資料，被上訴人顯有誤解。
（十一）按司法院釋字第514號解釋：「人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合該條規定之要件。若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。」故只需涉及人民工作權及財產權之限制，自應有法律或法律授權之依據，始得為之。另依司法院釋字第390號解釋：「對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，其處分之構成要件，應以法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。迭經本院釋字第313號、第360號及第367號等解釋釋示有案。」被上訴人開立之限期改善通知單，並依此所為之原處分，其處罰理由係上訴人未申報相關資料，提供個人資料，否則得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。此有執法過當之嫌，且原處分顯逾越法律授權之外，涉及人民工作權、財產權之限制，亦欠缺法律明確授權之依據。
（十二）近年社會發生許多爆竹煙火爆炸案，例如發生於新北市五股區之爆炸案件。惟主管機關並未針對這些爆炸案因果關係進行檢討，並研議改進方案，執意以蒐集個人資料方式處理，不論是否達管制量或未達管制量之消費者一律控管，難謂有正當性。
（十三）本條例謂之申報義務，於未制定爆竹煙火管理條例之前，尚無法律授權依據，僅屬行政命令，故於制定本條例時，立法理由始載明：「為防止合法爆竹煙火工廠之原料及半成品流入地下工廠，爰規定其主動申報相關資料之義務」，此為最初立法目的，與申報成品流向或填載姓名、地址、電話等個人資料無關，要求申報個人資料顯與最初立法目的相左。
（十四）另依爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法（下稱管理辦法）第12條，對爆竹煙火製造場所之安全管理規定，依該條第15款規定：「進出倉庫之原料、半成品或成品建卡隨時登記，並註明其儲存數量」，已明確揭示上訴人僅須依法建卡登記進出倉庫之原料或成品之儲存數量，並於次月15日前將登記之資料向主管機關申報，絕非如被上訴人所指登記流向係指申報客戶之個人資料，是被上訴人誤解。且該條例既未授權上訴人有權合法蒐集民眾個人資料，亦未明令購買品消費者必須主動留下正確之個人資料供稽查，顯有過度要求上訴人負擔額外義務之情。而上訴人申報之資料符合前揭管理辦法之規定，故上訴人並未違法。
（十五）依工廠管理輔導法第21條第2項規定，並未規定申報製成品，故對於被上訴人解釋本條例第20條所規定申報流向係必須申報成品之購買消費者個資，不僅涉及個資法，亦嚴重侵犯人民權益，與法未符。又被上訴人要求填報之表格格式，與法務部101年11月7日函所指之登記表格式不一致，上訴人自始均有依法申報，至個資法施行後，即依該法規定，掩蓋自然人之姓名及聯絡方式，對被上訴人之指摘，絕非事實。
（十六）被上訴人稱上訴人蒐集人民個人資料係用以維護公共安全，並不符事實，主因係內政部已開放自由貿易，產品僅須檢驗合格即屬一般性商品，任何人皆准許得申請輸入與處置爆竹煙火，如此氾濫與維護公共安全之目的有所矛盾。
（十七）被上訴人指稱，上訴人與新北市、臺中市、花蓮縣消防局之爭議，未涉本件之意旨，此顯係推諉卸責之詞。若非被上訴人將上訴人申報之資料傳遞予各縣市其他消防機關處理及利用，如何會發生許多侵害人民權益之事。
消防機關隨意稽查，侵害人民權益，被上訴人卻推諉卸責，實為不負責任之舉。又被上訴人補充答辯指稱，有關本條例施行細則第9條之1修正訂定沿革部分，內政部依行政程序法第151條第2項及第154條第1項，以102年1月30日台內消字第1020820603號公告預告修正「本條例施行細則」第9條之1，並予以10日陳述意見或洽詢之期間，並刊登於行政院公報，嗣由內政部於102年5月17日台內消字第1020822529號令修正公布於行政院公報。另依行政罰法第8條，不得因不知法規而免除行政處罰責任等語。惟上訴人質疑係被上訴人未依行政程序告知上訴人有增修條文乙事，與行政罰法第8條無關，被上訴人未遵行行政程序法規定，為怠忽職守，並非與本件無關。且依據行政程序法第154條第2項規定：「行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」故被上訴人未依照此規定辦理，反要求人民主動查知相關規定，顯然違反程序。
（十八）又被上訴人稱其有按個資法第18條規定辦理，不可能洩露個人資料等云云，若真如被上訴人所言，為何上訴人提供之資料有外洩之情事發生，被上訴人顯然說法矛盾等語，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則略以：
（一）上訴人未依規定於每月15日前向消防局申報前一個月爆竹煙火流向紀錄，違反本條例第20條規定，故消防局於102年7月26日依據違規情形開立上開舉發單，嗣上訴人於102年8月2日向消防局提出陳述意見略述如下：上訴人為免觸法，故未依規定申報成品流向，並經消防局102年9月9日雲消預字第10200104216號函回復上訴人，被上訴人以原處分處上訴人罰鍰60,000元，上訴人違規事證明確，被上訴人乃依法行政。
（二）查本件本條例中流向登記乙節，係基於安全管理上之需要。為避免有心人將購得之物品從事不法行為，基於維護公共安全，故有必要加以管理，預防災害發生。另個資法第16條規定，公務機關對個人資料之利用，除同法第6條第1項規定之資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。故本件依規定申報一般爆竹煙火成品流向，並未違反個資法之規定。而該法之主管機關法務部分別以101年3月5日及同年11月7日函釋，略以：「為執行本條例第20條及第21條規定所執掌，內政部或直轄市、縣（市）主關機關蒐集、處理及利用個人資料，以進行檢查及安全管理（即基於個資法之特定目的代號019『火災預防與控制、消防行政』），符合個資法第15條及第16條規定。」基此，各地主管機關蒐集、處理及利用流向資料進行查核，並無違反個資法。又依法務部101年3月5日函，有關內政部消防署建置「爆竹煙火流向申報資訊管理系統」，係為執行爆竹煙火管理條例第20條及第21條規定所執掌，以達安全管理，預防災害發生，確保公共安全之目的，而進行個資法第3條第1款個人資料之蒐集。又本條例之主管機關即內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用該系統所建置之個人資料，以進行檢查及安全管理，乃具有火災預防與控制（代號007）之特定目的，且在法令規定職掌必要範圍內，應認符合個資法第7條及第8條之規定。再消防局函詢內政部消防署，有關爆竹煙火業者申報之爆竹煙火相關資料及含有購買者個資之流向，其申報資料函請他轄主管機關之利用方式，是否符合個資法規定之疑義乙案，內政部消防署於102年9月14日以消署危字第1021111780號函復消防局，針對函詢流向資料涉及個人資料部分，各地主管機關蒐集、處理及利用流向資料進行查核，並未違反個資法。
（三）上訴人主張其為裕祥工業社負責人，營業行為為公司行號，主體為法人，惟本件處分書為處分李麗娜，其當事人不適格乙節。經查該工業社有工廠設立許可（案號：00000000000000），並辦妥工廠登記（編號：00000000），其組織型態為「獨資」，負責人為「李麗娜」，此參經濟部工業局工廠公示資料查詢系統查詢結果可知。該工業社並無單獨法人格，與上訴人主張者不符。另按本條例第20條之規定，係針對負責人所為之規定，負責人為申報之義務主體，故以裕祥工業社負責人李麗娜為受處分人，並無違誤。
（四）本條例第2條第2項主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：(一)爆竹煙火安全管理制度之規劃設計與法規之制(訂)定、修正及廢止。(二)爆竹煙火成品及達中央主管機關公告數量及氯酸鉀(KC103)或過氯酸鉀(KC104)之輸入許可。基此，爆竹煙火成品之輸入許可及規劃為內政部消防署執掌權責，似與本件行政訴訟主旨不合。另爆竹煙火成品稽查，依內政部消防署102年9月14日消署危字第1020017052號函，略以：「查本條例第20條已明定業者應申報流向資料之義務、本條例第21條亦授權地方主管機關對於合法或非法爆竹煙火廠所進行檢查、詢問負責人與相關人員，及要求提供相關資料或取締之規定，故地方主管機關基於本條例第2條授予之職責，可依上開規定進行流向查核，另臺北高等行政法院102年6月19日102年度訴字第188號判決業已說明地方主管機關對於流向之查核，係依本條例第20條及第21條規定，本於職權所應為之行政行為。」。
（五）上訴人舉例某縣市消防局第二救災救護大隊信義中隊信義分隊、臺中市消防人員稽查之執行方式是否過當及上訴人與花蓮縣消防局間爆竹煙火流向致電查詢之爭議，未涉及被上訴人權責，且似與本件主旨不符。
（六）有關本條例施行細則第9條之1修正訂定沿革部分，內政部依行政程序法第151條第2項及第154條第1項，以102年1月30日公告預告修正本條例施行細則第9條之1，並予以10日陳述意見或洽詢之期間，並刊登於行政院公報，嗣由內政部於102年5月17日令修正公布於行政院公報，另依行政罰法第8條，不得因不知法規而免除行政處罰責任。
（七）又本條例第20條雖規定上訴人必須申報，惟向上訴人購買爆竹煙火之顧客，並非前揭法規規定之對象，購買者自不須於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報紀錄。
另被上訴人保存個人資料檔案之方式，係按個資法第18條規定辦理，即公務機關保有個人資料檔案者，應指定專人辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏。上訴人確實未依前開規定申報，且自承其申報成品時掩蓋資料，未確實執行。
（八）本條例於92年12月24日華總一字第09200240971號令制定公布，現行法規於99年6月2日華總一義字第09900133471號令修正公布，本條例施行細則係依本條例第34條授權訂定，並無上訴人所謂無法律或法律授權之依據。被上訴人執法人員於限期改善通知單註明「屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分」等語，係依本條例第28條第1項之規定辦理，且被上訴人並未對上訴人作成停工或停業之處分，上訴人所指稱執法過當不符實際。有關貨物流通自由部分，除法律另有規定者，被上訴人並未限制不得販售之對象。
（九）上訴人指「主管機關」開放進口爆竹煙火造成萬華爆炸案，及准許大型拖板車施放高空煙火造成五股爆炸案，係指依本條例第2條第2項主管機關權責劃分之「中央主管機關」（執掌爆竹煙火安全管理制度之規劃設計與法規之制（訂）定修正及廢止與爆竹煙火成品及輸入許可等事項）而非地方主管機關。且被上訴人未曾核准以大型拖板車施放專業爆竹煙火之施放案件，上訴人所指不符實際。另上訴人舉例汽車材料行之營業項目登記爆竹煙火製造業及事業用爆炸物製造業，承攬軍方銷毀彈藥業務造成意外案件，似與本件訴訟主旨不符，另爆竹煙火製造業仍應依本條例取得製造許可方得為之。
（十）上訴人已從事爆竹煙火製造業多年，爆竹煙火製造業者所負社會責任重大，不同於一般民眾，有關法律及相關規範訂定、修正之更迭自會影響其權利、義務，過往無須申報與現行依法須申報，兩者無法相提並論。上訴人指管理辦法第12條僅規定進出倉庫之資料建卡登記，查該條文僅規範爆竹煙火製造場所之有火藥區安全管理方式之一，而依工廠危險物品申報辦法所為之申報與依本條例第20條所為申報為兩個不同之義務。上訴人102年6月份所申報內容無成品之相關資料，填表格式並非本件癥結所在，被上訴人亦不會因使用之格式稍有出入，逕行認定所報資料不符規定，故本件上訴人之訴為無理由等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：
（一）按獨資經營之商號，與民事訴訟法第40條第3項所稱之非法人團體並非相當，本身並無法律上人格，當不具權利能力，故不得單獨享受權利、負擔義務；惟因與其主人既屬一體，以獨資行號名義對外所為之法律行為，其法律效果實際上仍歸屬於獨資事業主本人（參照最高法院42年台抗字第12號、43年台上字第601號判例）。本件上訴人係獨資之商號，有工廠公示資料查詢系統在卷可稽（見訴願卷第57頁），系爭爆竹煙火既為上訴人營業所有，依照上開說明，即應與商號主人李麗娜同屬一體，則原處分以上訴人裕祥工業社負責人李麗娜為受處分人，並無當事人不適格之問題。
（二）內政部於102年修正本條例施行細則第9條之1時，業依行政程序法第151條第2項、第154條、第155條及第157條第3項規定，以102年1月30日台內消字第1020820603號公告，並刊載於行政院公報第19卷第24期（見原審卷第173頁至第174頁），102年5月17日台內消字第1020822529號令發布修正條文時，亦依前開規定刊載於行政院公報第19卷第91期（見原審卷第175頁），則上訴人主張內政部於102年修正本條例施行細則時，未使上訴人有知悉之機會等語，並非事實。至於上訴人主張該條例之訂定係黑箱作業，相關主管機關從未來函告知，且蒐集他人個人資料影響層面廣泛，人民無法知悉，明顯不合程序正義，相關主管機關並未召開公聽會或宣導會等語。惟查，依行政程序法第155條係規定「行政機關訂定法規命令，『得依職權』舉行聽證。」故是否舉行聽證，行政機關得依職權為之。又行政程序法第154條第1項、第157條第3項均係規定「應刊登於政府公報或新聞紙」，故內政部於修正草案公告及修正後既已刊登於行政院公報，即已符合行政程序法之規定，尚難因其未舉行公聽會或說明會、未通知相關人民周知，即認其程序違法，上訴人主張：本條例施行細則第9條之1，違反行政程序法有關法規命令發布程序之要件等語，並非可採。
（三）參酌司法院釋字第443號、480號解釋理由書、及司法院釋字第612號解釋意旨，可知本條例第34條規定「本法施行細則，由主管機關定之。」授權主管機關所定本條例施行細則第9條之1，是否違反授權明確性原則，仍應就該條文內容之整體為綜合判斷，尚非得以母法授權主管機關訂定施行細則，即逕認違反授權明確性原則或法律保留原則。次按內政部依本條例第34條授權訂定之本條例施行細則，就執行本條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包含之資料項目之細節性、技術性事項，而於第9條之1（內政部於102年5月7日以台內消字第1020822529號令修正發布）規定之。參諸本條例施行細則第9條之1修正草案總說明、立法理由，及本條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（第1條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」。上訴人製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，既課予上訴人登記申報相關流向資訊之義務，用以預防災害發生，維護他人生命、財產等法益，上訴人受限制者，相對屬較輕微之法益，甚至僅屬「執行法律之細節性、技術性次要事項」，故自得「由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」，亦即上開規定主要為主管機關內政部基於本條例之授權，就適用本條例第20條規定，有關登記流向之方式及應包含之資料項目等細節性、技術性事項所為之規範，以供行政機關於辦理相關事務時援用，而爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於本條例第20條規定明文揭示，無違法律保留原則。至於登記流向之方式及應包含之資料項目，屬執行登記流向之細節性、技術性事項，自在本條例第34條授權之範圍內，並無逾越相關母法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與本條例之立法意旨相符，堪認本條例施行細則第9條之1與法律保留原則無違甚明。上訴人主張上述施行細則因無法律明確授權，而違反法律保留原則，且違反行政程序法第158條規定，牴觸憲法、法律而無效，並牴觸憲法第15條、第23條之規定，因而認原處分違法等語，尚非可採。
（四）依原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修正理由可知，個資法在法律適用上僅普通法位階，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於本條例第20條規定明文揭示，且本條例第34條授權主管機關訂定之本條例施行細則以為規範，本條例施行細則第9條之1並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用本條例第20條及其施行細則第9條之1規定，而無違反個資法規定之問題。況被上訴人為執行本條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人資料，在其職掌範圍內，亦應符合個資法第15條、第16條所規定之「執行法定職務必要範圍內」，且係為確保公共安全之目的，防範災害之發生。參以內政部消防署102年9月14日函：「所稱各地方主管機關蒐集其客戶個資並進行稽查，似不符個人資料保護法（以下稱個資法）第16條之立法精神部分，查流向資料涉及個人資料部分，個資法主管機關法務部分別以101年3月5日法律字第100000055990號函及同年11月7日法律決字第101006726650號函略以：『為執行本條例第20條及第21條規定所定職掌，內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用個人資料，以進行檢查或安全管理（即基於個資法之特定目的代號019『火災預防與控制、消防行政』），符合個資法第15條及第16條規定。』基此，各地方主管機關蒐集流向資料進行查核，並無違反上開個資法之規定。」（見原審卷第168頁），益見被上訴人為執行本條例第20條之內容，得蒐集、處理及利用相關個人資料，則上訴人主張：本條例施行細則第9條之1規定違反個資法，即屬無據，自不足採。
（五）綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。至上訴人於本院（即臺灣雲林地方法院）103年7月24日言詞辯論終結後（即103年7月28日，原審卷第236-237頁上訴人行政訴訟準備狀【十一】參照）具狀表示，上訴人曾以102年8月24日裕字第10208015號函補正「成品」登記表，於該函說明四敘明因涉及個資法客戶嚴正表明，未經當事人同意，不得洩漏其個資，否則提告求償等語，並於成品登記表上之出貨對象欄還特別敘明因涉及個資法購買消費者不願提供個資，因此，上訴人業已補正成品登記表，且已表明未填載個資之理由，絕無被上訴人所言無成品之相關資料，並提出爆竹煙火成品登記表為據，然觀諸該爆竹煙火成品登記表並未記載成品流向等相關資料，且本件適用本條例第20條及該法施行細則第9條之1規定，並無違反個資法規定之問題，已如前述，則上訴人所提出之爆竹煙火成品登記表，其內容仍無法資為有利上訴人主張事實之認定等語，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：
（一）原判決所為上訴人不利之判決在認事用法上顯有違誤，茲分別說明如下：
1、本件爭議點在於被上訴人以本條例第20條規定，恣意要求上訴人必須蒐集民眾個資，對被上訴人僅單憑「流向」，就可以利用職權強制上訴人違法蒐集填報民眾個資供其傳遞、處理與使用，明顯違反憲法保障人權之基本規定，亦抵觸個資法之規定，實屬違法。惟原判決意旨：「查依原電腦處理個人資料保護第2條之刪除修正理由．．．則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9條之1規定，而無違反個資法規定之問題。」顯有矛盾與不適用之處。經查，本條例第1條已開宗明義規定：「為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全，特制定本條例。」其立法之意旨與精神係與維護公共安全有關，然而，對已廢止之電腦處理個人資料保護法以及現行之個資法其立法之意旨與目的係：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」基此，上開兩部法令之法意係屬規範完全不同事項之「專法」，且其立法意旨完全無關聯性，自當無原審所指有特別法優於普通法之適用問題存在。再者，有關法務部修正原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修正理由提及：依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定，但該修正理由中亦有明確指明：「惟若無特別規定，當然仍應適用本法．．．為避免所謂『特別規定』令人誤解為全面排除本法適用，爰刪除本條規定。」揆諸本條例共35條，母法中並未有任何一條法令對人格權做明確規範，亦未對電腦處理個人資料保護以及對其他個人資料之蒐集、處理及利用作明確性之規定，因此，本條例之母法既然未明確規範蒐集民眾個資之方法與蒐集之目的，倘上訴人對於個人資料之蒐集、處理及利用，自應適用個資法之規定，顯證原審對法務部之說明實有斷章取義、論理矛盾之處，故對原審逕認為被上訴人強制上訴人必須蒐集民眾個資供其傳遞、處理及使用，並無違反個資法規定之問題，顯然違背法令之規定，在認事用法上對上訴人不利之判決。
2、原審以特別法優於普通法之法理論述，認為被上訴人以本條例施行細則第9條之1規定，作為強制要求上訴人蒐集填報民眾個資供其傳遞、處理及使用，並到處違法稽查擾民，完全合乎法、理、情，且未違反個資法之規定，實屬論理矛盾，因個資法業已於101年10月1日開始施行，既然當時本條例並未制定與蒐集個資有關之法規命令，對有關蒐集、處理及利用與傳遞個資之事項，就該遵循適用個資法之規定，基此，內政部消防署不該在施行後於102年5月17日再私自訂定公告有關蒐集個資之法規命令，嚴重違反我國憲政行政體制之規定，倘若所有的特別法例如：保險法、金融法、藥事法或是警察法等都依樣畫葫蘆，比照本條例施行細則另訂定法規命令，並以特別法優於普通法之法理為由，各自為政，全部將個資法排除在外，那麼個資法豈不形同虛設，因此對內政部消防署無視於個資法之施行，擅自於個資法施行後，修改本條例施行細則並增訂蒐集民眾個資之法規命令，明顯目無法紀且違反法務部上開修正理由說明之文末所述：為避免所謂「特別規定」令人誤解為全面排除本法適用，爰刪除本條規定，故對原審之判斷認定爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1規定並未違反個資法規定，實與事實未符，顯證原審並未深入了解本案，乃至判決理由矛盾，故原判決當然違背法令。
3、我國既為民主法制國家，行政機關之行政行為皆必須踐行正當之公平程序正義，始能符合依法行政原則，所有之行政機關擬定法規命令時，皆必須依照中央法規標準法之規定制定法律命令，依中央法規標準法第4條、第5條及第6條之規定，已明確規範關於人民之權利、義務者，應以法律規定之，不得以命令定之，基此，對於被上訴人以本條例施行細則第9條之1，強制上訴人必須蒐集填報民眾個資供其處理及使用，非以法律定之，明顯違反中央法規標準法之規定，違法事實明確，惟原審竟認為攸關人民之權利、義務，可以依命令定之，無須以法律定之，明顯認事用法上有違誤，實有論理矛盾之處。
4、依個資法第2條之規定，只要蒐集、處理及利用個人資料涉及其所列之事項，即屬於個資法之範疇，故對被上訴人強制上訴人必須填載民眾之姓名、電話、住址等項目於申報表上，不僅違反個資法之規定，且嚴重窒礙難行，因為所有民眾都受個資法保護，叫上訴人如何蒐集填報民眾個資，簡直是強人所難，逼上訴人犯罪，倘民眾拒絕留下個資供上訴人填報，上訴人該如何因應？對被上訴人將一切難題丟給上訴人自己想辦法，既不提供解決方法亦無配套措施，明顯突顯出法令之規定有重大瑕疵，因此建請政府當局應命被上訴人正式授權委託上訴人可以合法蒐集民眾個資，爰當民眾拒絕留下個資時，上訴人才有憑證可以名正言順強行留下民眾個資，始能依本條例第20條之規定作申報。且於103年7月24日言詞辯論時，原審法官亦有詢問被上訴人：如果民眾不願留下個資給上訴人該怎麼辦？惟被上訴人竟啞口無言無法答辯，顯證本條例對蒐集個資乙事，未符合法理，故對原審竟忽略對上訴人有利之證據，駁回上訴人之請求，在認事用法上顯有對上訴人不利之判決。
5、原審以本條例施行細則第9條之1之制定，係依本條例第34條之授權，認定原處分未違反法律授權明確性原則與法律保留原則。惟本條例第34條並未明確授權中央主管機關可以制定蒐集民眾個資之方法及目的，則如何在施行細則中規範必須蒐集民眾個資，並申報提供給中央及地方行政機關處理及使用，顯然違法，本條例施行細則第9條之1逾越母法授權，顯然無效。且上開條文已剝奪侵犯人民權益，違反法律保留原則，原審逕認上開條文符合法律授權明確性原則及法律保留原則，其理由矛盾且違背法令。再依中央法規標準法及中央行政機關法制作業應注意事項第1章之規定，本條例施行細則第9條之1之制定，嚴重涉及侵害人民權益，且影響層面廣泛，但中央主管機關既未會商有關機關參與，亦未諮詢專家學者之意見或召開研討會、公聽會聽取廣眾之意見，致使施行後嚴重抵觸個資法之規定，不僅違反上開規定亦與行政訴訟法第1條規定不符。
6、本條例施行細則第9條之1未經法律授權且限制人民自由權利，牴觸憲法第170條、第172條、行政程序法第158條及第174條之1規定，當然無效，原審逕認未違反行政程序法規定，顯然理由矛盾，論理有不適法與不當之處，當然違背法令。又依據行政程序法第154條規定，原審逕認政府機關訂定法規命令與施政之內容無須依照上開規定辦理，反要求人民主動查知相關規定，顯然違反常理，亦未符合公平程序。且參酌98年起即施行之「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」之意旨，在於推動對人權的體認，其宣導對象首重政府各級公務人員，以建構其行政行為需遵守人權保障規定理念，避免侵害人權，惟主管機關竟違法制定侵犯人權之行政命令，並強迫人民填報個資供其使用，顯與該公約牴觸，顯然無效。另個資法與本條例竟有兩套執法標準，使經營爆竹煙火之業者無所適從。
7、原審引用本條例施行細則之立法理由，明顯違反憲法第15條及第148條規定。且管理辦法第21條已明文規定，一般爆竹煙火販賣場所可以儲存總火藥量50公斤以上，或總重量250公斤以上之一般爆竹煙火，且涉有儲存專用室亦可儲存總火藥量不超過100公斤，或總重量不超過500公斤，何以本條例施行細則第9條之1規範，達中央主管機關所定管制量之一般爆竹煙火成品，必須登記姓名、電話及住址，顯然法令相互矛盾，互為牴觸。依管理辦法之規定，一般爆竹煙火可以合法儲存販賣500公斤，但本條例施行細則卻規定達管制量25公斤，或未達管制量皆必須申報個資並被稽查，顯證主管機關不知上開管理辦法，而另立法規命令剝奪人民權益，顯有重大瑕疵。另上訴人於103年8月8日向原審聲請交付法庭錄音光碟，因被上訴人拒絕遭駁回，惟被上訴人卻可強迫上訴人提供個資供其處理及使用，顯然有欠公允。
（二）綜上，原判決存在諸多判決不備理由及理由矛盾之判決當然違背法令事由等語，並聲明求為判決：原判決廢棄，原處分及訴願決定均撤銷。
六、本院查：
（一）按本條例第20條規定：「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前一個月之紀錄。」第28條第1項第7款規定：「有下列各款情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．七、違反第20條規定，未登記相關資料、未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」次按本條例施行細則第9條之1規定：「本條例第20條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。依本條例第20條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：(一)單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。(二)前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」本件上訴人於雲林縣○○鎮○○里○○路○○號獨資經營裕祥工業社，為爆竹製造場所之負責人，未依本條例第20條規定，於每月15日前向被上訴人申報前一個月之爆竹煙火成品流向紀錄，消防局認上訴人違反本條例第20條規定，於102年7月26日開立限期改善通知單，予以舉發，並限於102年8月26日前改善完畢。嗣被上訴人認上開違規事實明確，依本條例第20條及第28條第1項第7款規定，以原處分處上訴人60,000元罰鍰，此為原審依職權確定之事實，被上訴人以原處分裁處上訴人前揭罰鍰，依上開爆竹煙火管理條例之規定，洵屬有據。原判決因之維持原處分及其訴願決定，而駁回上訴人之訴，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤。所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與行政程序法第154條第2項、第158條、憲法第15條、第23條、第148條、第170條、第172條、司法院釋字第390號、第443號、第514號號解釋、授權明確性原則及法律保留原則亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（二）再按個資法第15條規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第6條第1項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。」第16條規定：「公務機關對個人資料之利用，除第6條第1項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。」依上開法律規定，公務機關對個人資料之蒐集或處理，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符；如為特定目的外之利用，應符合該條但書各款情形之一。惟無論係特定目的範圍內或特定目的外之利用，均不得逾越執行法定職務之必要範圍。又本條例施行細則第9條之1規定：「（第1項）本條例第20條所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。（第2項）依本條例第20條規定登記流向，應依品目分別載明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：(一)單筆或一個月內同一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。(二)前目以外之一般爆竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、縣（市）。」且該條立法理由略以：「．．．三、為防止業者以單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民眾個人資料之保護，爰於第2項依其品目及是否達管制量之不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」顯見本條例制定之目的，係為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全（本條例第1條規定參照），可知本條文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理，完備管理制度以維公安」。而上訴人製作爆竹煙火，係危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，既課予上訴人登記申報相關流向資訊之義務，用以預防災害發生，維護他人生命、財產等法益。另個資法在法律適用上，僅係普通法位階之法律依據，此參之原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理，自應優先適用各該特別規定。」（最高行政法院102年度判字第488號判決意旨參照）益明。經查，原判決已於理由中說明：「四、．．．（七）．．．1、查依原電腦處理個資法第2條之刪除修正理由：．．．因此，個資法在法律適用上僅普通法位階之法律依據，既然爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆竹煙火管理條例第20條規定明文揭示，且爆竹煙火管理條例第34條授權主管機關訂定之爆竹煙火管理條例施行細則以為規範，爆竹煙火管理條例施行細則第9條之1並非無法律授權依據或未經法律明確授權，業如前述，則本件自應適用爆竹煙火管理條例第20條及該法施行細則第9條之1規定，而無違反個資法規定之問題。2、況按．．．個資法第15 條、第16條分別定有明文。因此，被告為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人資料，在其職掌範圍內，亦應符合個資法第15條、第16條所規定之『執行法定職務必要範圍內』，且係為確保公共安全之目的，防範災害之發生。參以內政部消防署102年9月14日消署危字第1020017052號函：『說明：二、所稱各地方主管機關蒐集其客戶個資並進行稽查，似不符個人資料保護法第16條之立法精神部分，查流向資料涉及個人資料部分，個資法主管機關法務部分別以101年3月5日法律字第100000055990號函及同年11月7日法律決字第101006726650號函略以：『為執行本條例第20條及第21條規定所定職掌，內政部或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用個人資料，以進行檢查或安全管理（即基於個資法之特定目的代號019『火災預防與控制、消防行政』），符合個資法第15條及第16條規定。』基此，各地方主管機關蒐集流向資料進行查核，並無違反上開個資法之規定。．．．。』等語（見原審卷第168頁），益見被告（即本件被上訴人）為執行爆竹煙火管理條例第20條之內容，得蒐集、處理及利用相關個人資料．．．。」足見原判決內容於法有據，自有個資法第16條第1項但書第1款「法律明文規定」之規定排除適用，自無再適用普通法位階之個資法。況被上訴人因考量爆竹煙火之管理若僅提供代號，而未有實際姓名登記等管制手段，將造成無法辨別出貨對象，而有規避管制之情事，登記出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、電話已屬較輕微之手段，且並非要求提供「特種（敏感性）個人資料」，故本條例施行細則第9條之1規定以適當方式管制出貨爆竹煙火已到達一定數量者，應為登記，以達維護人民生命財產，確保公共安全之目的，難謂無該當個資法第16條第1項但書第2款「為增進公共利益」之例外事由，益見原判決理由並無違反個資法第16條第1項之相關規定。是以本條例施行細則第9條之1要求相關義務人申報其爆竹煙火成品之流向，並無違反個資法之相關規定。
（三）上訴意旨另以：依個資法與本條例第20條及施行細則第9條之1之立法目的及內容，兩者並無普通法與特別法之關係，且保護法益分別為人格權及維護公共安全，係屬不同云云。惟所謂公共利益係指能有利於不特定社會全體民眾或多數民眾的共同利益、正面價值，不因個人的利益關係而改變，為客觀存在的。而本條例第20條所保護之公共利益較個資法保護人格權更為重要，不因兩者保護法益不同，即謂非特別法與普通法之關係，其均係針對個人的資料定有規範，因此上訴人所述核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事。又內政部依本條例第34條授權訂定之本條例施行細則，就本條例第20條中「登記來源及流向」，而為執行該法律之細節性及技術性事項訂定本條例施行細則第9條之1之規定，核無違法律保留原則，亦無違反授權明確性原則。且原判決詳載內政部於102年修正本條例施行細則第9條之1時，已依前開行政程序法第151條第2項、第154條、第155條及第157條第3項規定，以102年1月30日公告，並刊載於行政院公報第19卷第24期（見原審卷第173頁至第174頁）；又102年5月17日令發布修正條文時，亦依前開規定刊載於行政院公報第19卷第91期（見原審院卷第175頁），依法核無違誤。另原判決亦載明，依行政程序法第155條係規定「行政機關訂定法規命令，『得依職權』舉行聽證。」故是否舉行聽證，行政機關得依職權為之；又行政程序法第154條第1項、第157條第3項均係規定「應刊登於政府公報或新聞紙」，故內政部於修正草案公告及修正後既已刊登於行政院公報，即已符合行政程序法之規定，尚難因其未舉行公聽會或說明會、未通知相關人民週知，即認其程序違法等語，依法亦核無不合。則上訴人主張上開法令之修正，未依法定程序宣導周知，違反上開行政程序法及兩國際公約，違法制定侵犯人權之行政命令，核屬與事實不符之指摘，及對法令規定之誤解，要難謂原判決有違背法令之情事，自難認為有理由。再者，上訴人主張上開管理辦法第21條與本條例施行細則第9條之1規定相互矛盾云云，然上開管理辦法第21條規定係針對達管制量以上之一般爆竹煙火販賣場所安全管理規定，而本條例施行細則第4條所定管制量則包括爆竹煙火之製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，可見上開管理辦法第21條規定係超過管制量之場所作安全管理規範，兩者並無相牴觸之情事，亦難謂原判決違背法令。至於上訴人其餘上訴理由，無非係重述其在原審提出而為原審所不採之主張，或重申其一己之法律見解，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，難認原判決有適用法規不當，判決不備理由之違法。
（四）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 25 日
中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 11 月 25 日
書記官 詹 靜 宜