臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第56號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被 上訴人 蔡麗瑟
李合雯李怡璇李怡達李姿錦上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月15日臺灣南投地方法院103年度簡字第27號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣南投地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人之代表人原為陳志清，民國103年12月25日改由林明溱擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日
（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及農地重劃條例施行細則第49條規定進行確定測量，惟發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函（下稱85年10月9日更正函）檢送「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱對照清冊），通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成。此後陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函、97年9月8日府地劃字第09701718600號函（下稱93年2月2日至97年9月8日函）通知被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成繳納前開差額地價，然該兩人仍未依期繳納，上訴人遂以98年12月28日府行救字第09802692470號函、99年1月6日府行救字第09900072240號函將被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成移送法務部行政執行署彰化行政執行處（現易名為法務部行政執行署彰化分署，下稱行政執行署彰化分署）強制執行，並於99年1月8日、99年1月20日，收繳被上訴人蔡麗瑟差額地價新臺幣（下同）61,600元及執行必要費用25元、被上訴人之夫李烈成差額地價61,600元及執行必要費用10元。嗣李烈成於103年2月25日死亡，被上訴人5人為其繼承人，被上訴人因認上訴人對被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成繳納差額地價之請求權，已罹於時效消滅，上訴人收取前開執行案款乃屬公法上不當得利，被上訴人遂提起行政訴訟，請求上訴人返還系爭差額地價，原審法院103年度簡字第27號行政訴訟判決（下稱原審判決）為被上訴人有利之判決，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、本件被上訴人於原審起訴主張：
（一）上訴人辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，上訴人違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，上訴人於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人等繳納，於法無據。
（二）農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，上訴人擅自重新地籍測量，被上訴人等全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。
（三）上訴人以違法方法造成差額地價請求，且無合法執行名義移送行政執行署彰化分署執行，而行政執行署彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行。行政處分違法且具重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行所獲給付，為公法上不當得利，上訴人應依法全數退還予被上訴人。
（四）本件義務發生日期為84年2月15日，上訴人將被上訴人移送行政執行署彰化分署執行時，已逾15年。依行政程序法第131條規定，公法上金錢給付之請求權，因5年不行使即因時效消滅，故上訴人收取已時效消滅之系爭差額地價，明顯違法，爰依公法上不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟，聲明求為上訴人應給付被上訴人蔡麗瑟61,600元；應給付被上訴人蔡麗瑟、李合雯、李怡璇、李怡達、李姿錦61,600元之判決。
四、上訴人則以：
（一）上訴人以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢送繳款書，係上訴人作成繳納差額地價之行政處分，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。故上訴人既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義。另參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。
（二）被上訴人等確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人自無因收取差額地價而受有利益。
（三）上訴人以93年12月30日函命被上訴人限期於94年3月1日前繳納，且經合法送達，自屬行政機關行使公權力就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分。又上訴人以98年12月28日府行救字第09802692470號函將被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成移送強制執行，距上訴人作成前開中斷時效之93年12月30日行政處分，尚未逾5年，即無請求權罹於消滅時效之問題等語，資為抗辯。
五、原審為上訴人不利之判決，係以：
（一）本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，因土地所有權人於公告期間未提出異議而確定。是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，上訴人前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再查，上訴人以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質既係屬上訴人本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而上訴人嗣後作成93年2月2日至97年9月18日函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，應認上開函文係屬催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。本件上訴人之差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。此外，上訴人又未提出證據證明於95年1月2日前有發生其他中斷時效之事由，是本件上訴人在本件差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即因罹於5年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。是上訴人於99年間受領被上訴人清償之差額地價，並無法律上之原因，應屬不當得利。
（二）上訴人以89年12月8日函核定被上訴人、其夫李烈成及其他土地所有權人應繳之差額地價，上訴人核定前開差額地價時，雖因前開當時行政執行法、農地重劃條例及其施行細則之規定，無法以該函文作為執行名義逕為行政執行，而須依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，方得強制執行，而認該函文尚不具有執行力，然該函文既係以核定被上訴人蔡麗瑟、其夫李烈成應繳之差額地價為內容，自應發生確認公法上請求權法律關係存在之效果，顯屬確認處分之性質，而非僅為觀念通知。嗣行政執行法第1條、第42條第1項、第2項於90年1月1日修正施行後規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「法律上有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」足見上訴人前開確認處分自行政執行法90年1月1日修正施行後得逕為執行名義為行政執行，亦即該處分因法律之規定賦予執行力。是上訴人於99年1月間向被上訴人蔡麗瑟、其夫李烈成收取差額地價時，距前開93年2月2日作成行政處分時，已逾5年，其差額地價請求權已因5年時效而消滅。
（三）被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，於該債權因時效而消滅前，被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成依法應繳納系爭差額地價，並無因繳交系爭差額地價而受到損害，上訴人亦無因收受系爭差額地價而受有利益。然於上訴人之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成依法即取得免為給付之利益，則該兩人再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而上訴人對該兩人已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是上訴人受領被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還。等詞，為其判斷基礎。
六、上訴人上訴意旨略以：
（一）上訴人以93年間命被上訴人蔡麗瑟繳納差額地價61,600元、訴外人李烈成繳納差額地價61,600元，該函自屬行政處分；且此行政處分並未教示被上訴人救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定其救濟期間應延展1年，是上訴人於93年間所作成之行政處分，不論為93年2月2日或93年12月30日作成，不得訴請撤銷之時點分別應為94年2月2日或94年12月30日，並自該時點重行起算5年時效期間，時效至少也應於99年2月始屆滿。是以，本件上訴人係以99年1月6日府行救字第09900072240號函、98年12月28日府行救字第09802692470號函移送行政執行，即未逾5年之時效，原審判決未審酌本件差額地價之相關執行法令已有變更，並認為即便承認上訴人於90年後有下命處分權，亦推論先前93年2月2日作成處分後距離上訴人於99年1月間向被上訴人蔡麗瑟及訴外人李烈成兩人收取差額地價時，已逾5年之時效期間云云，顯然忽視前揭所述應於94年間重行起算時效之規定，亦有適用法律之違誤。
（二）有關公法上請求權時效期間，在行政程序法公布施行前，依通說應類推適用民法第125條規定，為15年，嗣行政法院及法務部改變見解認係5年，致請求權頓時提早因時效消滅，上訴人對法規之信賴受到嚴重傷害。
（三）被上訴人於本件農地重劃分配土地時，受配之土地面積確實超過渠等應受分配之範圍，而受有增配土地之利益，依農地重劃條例規定繳交差額地價款，並未受到損害，於法亦無不合。上訴人收取系爭差額地價款係作為補償受配農地面積少於應配面積者，及支付公共農路、水路工程款等費用，尚非不當得利。原審未審酌被上訴人並未受有損害，即遽認系爭差額地價為不當得利，據為判決，即非適法等語。
七、本院按：
（一）本件上訴人因辦理本件農地重劃，與重劃區內原土地所有權人間，因上訴人命原土地所有權人繳納差額地價，原所有權人未為繳納，上訴人進而將之移送執行，致生公法上不當得利之爭執，原土地所有權人多人分別於原審法院對上訴人提起行政訴訟，上訴人多件敗訴，分別提起上訴，由本院審理，因其中所涉法律問題有由最高行政法院統一見解之必要，本院爰將各該案件裁定移送最高行政法院審判，該院於審理各該事件前，先行就所涉法律問題，即：「甲縣政府（下稱甲）於民國84年間辦理農地重劃，於84年1月11日將農地重劃土地分配結果函知參與重劃者並為公告（下稱84年公告），期間自84年1月15日至84年2月14日止，並於公告期滿確定後交接土地再進行地籍測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，於85年10月9日檢送測量後之土地對照清冊，敘明前土地對照清冊作廢及參與重劃人乙應補繳之地價差額（下稱85年函）。嗣甲分別於89年12月8日、93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日、97年9月8日發函（下合稱系爭催繳函）催乙限期繳納未果，乃依行政執行法第11條規定移送執行並受償。乙主張甲之差額地價請求權已罹於時效消滅，訴請返還公法上不當得利。甲之差額地價請求權何時可行使？系爭催繳函是否為行政處分？如甲於請求權罹於時效消滅後再移送執行，是否構成不當得利？」作成如下決議：「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」（最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議參照）
（二）「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第100條第1項定有明文。依此規定，苟書面之行政處分未送達於相對人及已知之利害關係人，自無從認已對相對人及已知之利害關係人發生效力。
（三）「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」行政程序法第133條定有明文。此之行政處分「不得訴請撤銷」，係指行政處分作成後，因得聲明不服之人未於法定期間內對之聲明不服；或已對之聲明不服，因救濟程序已終局之終結且已確定而言。
（四）對行政處分聲明不服之法定期間為何，訴願法第14條第1項規定「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」此為訴願救濟期間之原則性規定，苟法無特別規定，對行政處分訴願之救濟期間，應為自行政處分達到或公告期滿之次日起30日。
（五）書面之行政處分，依行政程序法第96條第1項第6款規定，應「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」苟行政處分有未依行政程序法第96條第1項第6款記載行政處分之救濟方法、期間情形時，同法第98條第3項規定「處分機關未告知救濟期間……，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」則：１、苟相對人或利害關係人已於法定期間內對行政處分提起訴願，則該行政處分應待訴願或其後之行政訴訟確定後，始成為不得撤銷，而得重行起算時效期間；
２、苟相對人或利害關係人遲誤法定救濟期間，惟於處分書送達後1年內提起訴願，因前開法條有視為於法定期間內提起之規定，則該行政處分不因訴願遲誤法定救濟期間而成為不得訴請撤銷，亦應待訴願或其後之行政訴訟確定後，始成為不得訴請撤銷，而得重行起算時效期間。３、苟相對人或利害關係人於法定救濟期間經過後，亦未於自處分書送達後1年內或其後提起訴願，則行政處分應於法定救濟期間屆滿後成為不得訴請撤銷，而重行起算時效期間。
八、經查：
（一）上訴人於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理系爭重劃案，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及同條例施行細則第49條規定進行確定測量，惟發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日更正函檢送對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成。此後陸續以93年2月2日至97年9月8日函通知被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成繳納前開差額地價，然該兩人仍未依期繳納，上訴人遂以98年12月28日府行救字第09802692470號函、99年1月6日府行救字第09900072240號函將被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成移送行政執行署彰化彰化分署強制執行，並於99年1月8日、99年1月20日，收繳被上訴人蔡麗瑟差額地價61,600元及執行必要費用25元、李烈成差額地價61,600元及執行必要費用10元。嗣李烈成於103年2月25日死亡，被上訴人5人為其繼承人等情，為原審依法認定之事實。
（二）依前開說明及最高行政法院前開決議，本件上訴人因本件農地重劃土地分配確定後，對被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成有差額地價請求權，且自85年10月9日更正函送達後即可行使，並應開始起算消滅時效期間。其期間應類推適用民法第125條規定為15年，嗣因90年1月1日行政程序法公布施行，依該法第131條第1項規定，消滅時效期間為5年，則上訴人對被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成本件差額地價請求權，應縮短為5年，原應至95年1月2日屆滿（原應至94年12月31日，應該日為星期六，次日為星期日，爰以再次日代之）。本件上訴人雖作成89年12月8日函，向被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成催繳本件差額地價，因該函並非行政處分，無從中斷已進行之時效；嗣本件上訴人又作成93年2月2日函向被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成催繳差額地價，而該函性質上為實現其請求權之行政處分，則苟該函已送達於被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成，依行政程序法第100條第1項、第110條第1項、第131條第3項規定，即可產生中斷時效之效力。
（三）前開93年2月2日函苟已送達且已產生中斷時效效力，依前開說明，被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成苟又已就該函提起訴願，該函之行政處分即應待訴願或行政訴訟確定後始成為不得訴請撤銷，而得重行起算時效。另被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成苟未對之提起訴願，法定救濟期間經過後，即應重行起算時效。上訴人主張本件行政處分因未為救濟期間之記載，其救濟期間延長為1年，其不得訴請撤銷之時，為94年2月2日，再自該日起重行起算5年時效期間等情，容有商榷餘地。又此重行起算時效期間滿5年時，上訴人未再為實現本件債權之行為，則本件差額地價請求權將因時效而消滅。再者，本件上訴人於98年12月28日、99年1月6日將被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成移送行政執行署彰化分署執行，即為實現其權利之行為，苟當時本件請求權尚未因時效而消滅，當再生中斷時效之效力；惟若其時本件重行起算之消滅時效期間已滿5年，本件上訴人之請求權即已因時效而消滅，上訴人應不得對被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成為請求執行之行為，嗣行政執行署彰化分署依上訴人之移送對本件被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成為執行行為，使其獲償之金額即屬上訴人之不當得利。
（四）基上所述，本件93年2月2日函究竟有無送達於被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成；苟已為送達，究於何時送達；被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成究竟有無對該函之行政處分提起訴願，若已提起，該訴願事件何時確定；若未提起，該行政處分之法定救濟期間於何時屆滿等事項，關係本件93年2月2日函有無對被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成生效及何時中斷時效，暨已發生中斷時效效力時，應自何時重行起算，俾得以知悉重行起算之期間，至上訴人將被上訴人蔡麗瑟及其夫李烈成移送執行時，是否已屆滿5年而生時效消滅之效果。是原審原應就前開93年2月2日函已否送達及何時送達，已否及何時提起訴願暨訴願何時確定等事實，詳為查明。乃本件原審未遑查明前開事實，復就89年12月8日函及93年2月2日函之性質，有所誤認；且未就93年2月2日函之行政處分何時成為不得訴請撤銷一節為正確之涵攝，即作成上訴人之差額地價請求權已於95年1月2日罹於時效消滅之認定，或認定93年2月2日函之行政處分自作成之日有重行起算時效之效力，自有應調查之事項漏未調查之違法及就「行政處分不得訴請撤銷」為錯誤涵攝之違法。上訴人上訴意旨雖未悉予指摘，惟未指摘部分亦為本院得依職權為法律上判斷之事項，本院自得予以一併審酌，並據此認上訴人之上訴為有理由，因將原判決予以廢棄。又因本件事實猶未臻明確，爰將之發回原審法院，由其重行查明後再為適法之裁判。
九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第253條第1項前段、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
書記官 蔡 宗 融