臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第58號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被 上 訴人 李葉上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月15日臺灣南投地方法院103年度簡字第33號行政訴訟判決，提起上訴。本院判決如下︰
主 文原判決廢棄，發回臺灣南投地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、上訴人之代表人於本件上訴後，由陳志清變更為林明溱，並經變更後之代表人林明溱聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件上訴人於民國84年間依農地重劃條例第25條及同條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日起至84年2月14日止，俟公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及同條例施行細則第49條規定進行確定測量，因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日85投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人受分配之南投縣○○鎮○○段○○○○號（持分1/2）、同段684地號（持分全部）及679地號（持分1/2）土地，經計算應繳差額地價新臺幣（下同）124,730元，隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱上訴人89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並通知其應繳系爭差額地價，惟被上訴人未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣上訴人陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號(下稱上訴人93年2月2日函）、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號、97年9月8日府地劃字第09701718600號函檢送繳款書予被上訴人仍未繳納，上訴人遂於98年12月17日以府行救字第09802606910號函送法務部行政執行署彰化分署（下稱彰化分署）強制執行，並於99年3月12日起至101年9月10日止，收繳被上訴人差額地價124,730元及執行必要費用409元，而執行完畢。被上訴人不服，主張上訴人辦理農地重劃過程所為之地籍測量係違法，因而產生差額地價之結果，並無合法執行名義，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，故上訴人無法律上原因經行政執行所取得之差額地價，自屬公法上不當得利，並請求上訴人返還被上訴人上開繳納之金額，而提起行政訴訟。經臺灣南投地方法院103年度簡字第33號行政訴訟判決被上訴人勝訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：上訴人辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，上訴人違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人繳納於法無據。又農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，上訴人擅自重新地籍測量，被上訴人全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。再者，上訴人以無合法執行名義之差額地價案件移送彰化分署執行，而彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。至上訴人答辯所援引之最高行政法院99年度判字第1138號判決，係汽車燃料稅案件，自與本件性質不同，且交通部已遵循法務部101年2月4日法令字第10100501840號令，自行政程序法實施日即90年1月1日起算5年，至95年1月2日止，逾期5年以上者不再追繳，而該期間所追繳款項全數退還車主，上訴人即應依法比照辦理，全數退款予地主。況本件義務發生日期為84年2月15日，至上訴人於98年12月21日移送彰化分署執行時，已逾行政程序法第131條規定公法上金錢給付之5年時效，上訴人強制執行已時效消滅之系爭差額地價請求權，明顯違法等語。並聲明求為判決：上訴人應返還公法上不當得利予被上訴人125,005元。
四、上訴人於原審則以：上訴人以89年12月8日函檢送繳款書，並通知被上訴人應繳納系爭差額地價，則參照鈞院102年度訴字第92號判決意旨，倘被上訴人逾期未繳，上訴人依平均地權條例第60條之1第3項規定，即得移送法院強制執行，足見該函性質上係作成繳納差額地價之行政處分，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。故上訴人既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，另參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。又被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其等因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人自無因收取差額地價而受有利益，被上訴人主張上訴人受有不當利益並請求返還，亦非有理由。再者，上訴人就同類案件上訴，經最高行政法院103年度判字第332號判決上訴人勝訴，廢棄原判決並駁回該案被上訴人第一審之訴，請鈞院斟酌該案判決理由。上訴人以93年12月30日府地劃字第09302457640號函命被上訴人限期於94年3月1日前繳納，且經合法送達，自屬行政機關行使公權力就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分。又上訴人以98年12月17日府行救字第09802606910號函將被上訴人移送強制執行，距上訴人作成前開中斷時效之93年12月30日行政處分尚未逾5年，即無請求權罹於消滅時效之問題等語。並聲明求為判決：被上訴人在原審之訴駁回。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，因被上訴人於公告期間未提出異議而確定，上訴人農地重劃工程費及系爭差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又上訴人以89年12月8日函檢送繳款書，核其性質既係屬作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而上訴人嗣後作成93年2月2日函、93年12月30日以府地劃字第09302457640號、95年6月13日以府地劃字第09501130560號、96年12月4日以府地劃字第09602267680號、97年9月8日府地劃字第09701718600號函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求被上訴人繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，應認上開函文係屬催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。本件上訴人之差額地價債權應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。此外，上訴人又未提出證據證明於95年1月2日前有發生其他中斷時效之事由，是本件上訴人在本件差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即因罹於5年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。又上訴人前開89年12月8日之確認處分自行政執行法90年1月1日修正施行後得逕為執行名義為行政執行，而上訴人自93年2月2日起向被上訴人數次催繳之函文，除履行期間外，其內容與89年12月8日函均屬相同，不因加註執行方式即認前開函文即成立另一件行政處分。縱認行政執行法於90年1月1日修正施行後，上訴人首次於93年2月2日函通知被上訴人繳納差額地價為行政處分，而發生時效中斷並重行起算時效之效果。然上訴人此後之催繳函文，亦屬觀念通知，已如前述，自不發生時效中斷並重行起算之效果，是上訴人自99年間至101年間向被上訴人分期收取差額地價時，距前開93年2月2日作成行政處分時，已逾5年，其對被上訴人之差額地價請求權已因5年時效完成而消滅。況本件於上訴人之差額地價請求權罹於時效而消滅後，被上訴人依法即取得免為給付之利益，則其再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害；而上訴人對被上訴人已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是上訴人受領被上訴人給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還。綜上，上訴人所取得差額地價124,730元及被上訴人溢繳之275元，共計125,005元，即為無法律上原因，屬公法上不當得利，被上訴人請求上訴人返還為有理由，應予准許，而判決上訴人應給付被上訴人125,005元。
六、上訴人上訴意旨略以：本件與最高行政法院103年度判字第332號判決之案例相同，上訴人以93年12月30日府地劃字第09302457640號函，限期命被上訴人於94年3月1日前繳納差額地價124,730元，該函自屬行政處分，而上訴人並於98年12月17日以府行救字第09802606910號函移送行政執行，距上訴人93年12月30日作成上開行政處分尚未逾5年；且上訴人期間因與民眾協商折衝致遲遲未能追討債權，卻因實務就公法上債權請求權時效於行政程序法公布前後之見解改變，頓時提前完成，對法規信賴嚴重受損害。原審判決未審酌本件差額地價之相關執行法令已有變更，以上開93年12月30日府地劃字第09302457640號函為觀念通知，不生中斷時效之效果，而認本件上訴人差額地價請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價無法律上原因，屬公法上不當得利，顯然忽視最高行政法院103年度判字第332號判決對上訴人有利之判決意旨等語。並聲明求為判決：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人在原審之訴駁回。
七、被上訴人答辯意旨略以：上訴人誤將確認處分與下命處分相混淆；又農地重劃條例施行細則第51條於100年修正前屬於法制未完備前錯誤之法文且無法實行，上訴人曾於99年5月7日依該條規定向臺灣南投地方法院聲請發支付命令，經被上訴人提出異議後進入訴訟程序，法院裁定移送鈞院審理，上訴人2次抗告皆遭駁回；且上訴人就差額地價請求權起訴經鈞院審理後，裁定駁回，亦有相同案件，其上訴人自行撤銷，全然不敢面對司法裁決，可證系爭差額地價請求權全無法律依據。再者，最高行政法院103年度判字第332號判決與事實不符且有違法之處，其正確性有待商榷等語。並聲明求為判決：駁回上訴人之上訴。
八、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠依行為時農地重劃條例第21條規定：「直轄市或縣（市）主
管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」行為時同條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」可知土地所有權人，就其受分配超過部分，應按查定重劃地價繳納差額地價，如土地所有權人未按期繳納時，縣（市）主管機關應先依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令，俟確定時取得執行名義，方得聲請執行機關對土地所有權人執行，縣（市）主管機關自不得以限期土地所有權人繳納差額地價之通知，為執行名義而逕行聲請執行機關對土地所有權人執行，惟該規定係於行政訴訟法87年10月28日修正而於89年7月1日起施行之前，所為之權宜性規定，乃將公法上給付差額地價之請求，以適用解決私權紛爭之民事訴訟法之督促程序，為資救濟，然給付差額地價之請求，其性質上仍屬公法上之紛爭事件，是該條規定之救濟方式，於行政訴訟法上開條文修正施行後，自無再適用其私權紛爭之民事爭訟程序之餘地，而應依行政訴訟法之規定而為救濟，方符法制。惟行政執行法於90年1月1日修正施行，依該法第1條、第42條第1項、第2項分別規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」是於行政執行法修正施行後，縣（市）主管機關限期命土地所有權人繳納差額地價之通知，如土地所有權人未履行其公法上之義務，主管機關即得為執行名義而逕行聲請執行機關對土地所有權人執行。
㈡次按「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條
、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」為最高行政法院104年2月10日104年2月份庭長法官聯席會議決議所明釋。
㈢再按「公法上之請求權，除法律另有特別規定外，因5年間
不行使而消滅。」為行政程序法第131條第1項所規定。又按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
㈣查本件系爭重劃案，土地分配結果公告係自84年1月15日起
至84年2月14日止，又因上訴人嗣發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」記載被上訴人應繳差額地價為124,730元，是上訴人之差額地價請求權自該函送達後即可行使，應開始起算其時效，並類推適用民法第125條之15年消滅時效之規定，惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。另按「前項時效(公法上請求權之時效)，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」為行政程序法第131條第3項所規定。上訴人93年2月2日函通知被上訴人於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理(原審卷26頁)，係具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，而為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。又依同法第133條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」如被上訴人有收受上訴人93年2月2日函之行政處分，自該處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算5年。另按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。左列事項，與起訴有同一效力……五、開始執行行為或聲請強制執行。」為民法第129條所明定，上訴人以被上訴人未依其93年2月2日函繳納差額地價，乃於98年12月17日以府行救字第09802606910號函送彰化分署強制執行(同卷31頁)，又如被上訴人於上訴人對其請求權時效內，另有向上訴人請求分期繳納系爭差額地價，亦屬承認上訴人之請求權，依民法第129條之規定，均有中斷上訴人對被上訴人請求權時效之效力，是被上訴人於99年3月12日起至101年9月10日止，向上訴人分期繳納系爭差額地價，如係於上訴人請求權時效內之給付，似非為無法律上原因而屬公法上不當得利。㈤從而，原判決以本件上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求
權，自95年1月2日起已因時效消滅，卻於99年3月12日起至101年9月10日止，受領被上訴人分期給付之系爭差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，則被上訴人依據公法上不當得利之法律關係，所提起本件一般給付之訴，命上訴人返還被上訴人125,005元之部分，未及依上開最高行政法院104年2月10日104年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，查明被上訴人有無收受上訴人93年2月2日函之行政處分，而發生中斷行政處分之效力，上訴人是否於請求權時效期間內對被上訴人強制執行及被上訴人確有於上訴人請求權時效內向其請求分期繳納系爭差額地價之情形，再認定被上訴人於99年3月12日起至101年9月10日止，向上訴人分期繳納系爭差額地價，上訴人之請求權已否罹於時效而消滅等情，自有違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，請求廢棄，為有理由，而本件尚有上開事實應予查明，本院尚無從自為判決，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院，重為審理後，另為適法之判決，以維法制，並昭折服。
九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 4 月 27 日
書記官 許 巧 慧