臺中高等行政法院判決
103年度簡上字第72號上 訴 人 劉嘉元被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國103年9月25日臺灣臺中地方法院103年度簡字第92號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人自民國96年年中某日起，媒介印尼籍行蹤不明外國人IMAM TAUFIK（護照號碼：M0000000，下稱I君）、ADISUCIPTO（護照號碼：M0000000，下稱A君）2人非法至臺中市○○區○○○○路○○號從事綁鐵工作；媒介IKE NURJANAH（護照號碼：M0000000，下稱I2君）、NURUL MUFIDAH（護照號碼：M0000000，下稱M君）、RIYANTI（護照號碼：M0000000，下稱R君）、FITRIYANI（護照號碼：M0000000，下稱F君）、SITI SUTRIMAH（護照號碼：M0000000，下稱S君）、越南籍行蹤不明外國人NGUYEN THI NHAI（護照號碼：M00000000，下稱N君）6人非法於臺中市、苗栗縣等不同址處從事看護工作，並每月自渠等8人薪資報酬中獲取不等金額，案經內政部入出國及移民署專勤事務第二大隊臺中市第一專勤隊（下稱臺中市第一專勤隊）於102年4月2日持臺灣臺中地方法院102年聲搜字001083號搜索票至上訴人家中搜索，後經該隊通知上訴人到案說明，上訴人對媒介上開外國人受聘僱於他人非法從事工作抽取不等金額乙節坦承不諱，臺中市第一專勤隊爰於102年5月29日依上訴人違反就業服務法第45條暨同法第64條第2項規定移送臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）偵辦，經臺中地檢署於102年7月24日102年度偵字第13604號為緩起訴處分，並令上訴人應繳納公庫新臺幣（下同）15萬元。被上訴人審認上訴人違反就業服務法第45條規定屬實，乃依同法第64條第1項規定，並依行政罰法第26條第3項規定，扣抵上訴人已繳納公庫15萬元後，裁處35萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，經臺灣臺中地方法院103年度簡字第92號行政訴訟判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：雖就業服務法第64條賦予行政機關就違反同法第45條第1項之情形，得處10萬元至50萬元之行政裁量權限，惟行政機關縱就個案有行政裁量權限，如該裁量有明顯濫用或不符法規授權，行政法院仍得撤銷之。本件原處分以及訴願決定援引行政院勞工委員會(現改名為勞動部)99年12月10日勞職管字第0991506988號函（下稱原勞委會99年12月10日函）原則，裁處上訴人50萬元，該函就違反就業服務法第45條及第64條所揭示之原則，僅區分媒介1人或2人以上，而分別規定所得處之最高罰鍰，然該處罰原則絲毫未考慮是否有得減輕之情事。以本件而言，此次所查獲之外勞均係上訴人自首而查獲，然原處分卻未審酌上情而處以最高50萬元之罰鍰，與行政罰法第18條規定有違，顯有不當。又被上訴人就同一案件分別就上訴人及訴外人林郁臻分別處以50萬元，2人共計100萬元，而上訴人與林郁臻為夫妻關係，因此上訴人之家庭因被上訴人之行政處分，而就同一之非法媒介外籍勞工行為負擔100萬元之行政罰鍰，顯然違反行政程序法第7條所規定之比例原則，而使上訴人因此所受之損害大於被上訴人所要保護之利益，該處分自非合法。上訴人希望被上訴人考量檢察官對上訴人處分之緩起訴金額並非最重，在行政罰方面是否也可以考量檢察官對上訴人量刑是希望上訴人改過，讓上訴人重新從事其他合法的工作，請被上訴人不要採取最高金額處罰等語。
三、被上訴人則以：㈠本件上訴人及其配偶林郁臻媒介行蹤不明外國人至未向勞動
部申請許可之雇主處從事工作，為各該非法聘僱外國人之雇主及其所聘僱之行蹤不明外國人所指認，又各該雇主對經上訴人與林郁臻媒介後聘僱上開外國人從事工作等情亦坦承不諱，勞僱間聘僱關係事證明確，且上訴人受臺中市第一專勤隊詢問時亦坦承不諱，此均有調查筆錄可稽。後上訴人經函送臺中地檢署偵查後，為緩起訴處分確定，又依臺中地檢署102年度偵字第13604號緩起訴處分書記載，上訴人與林郁臻違反就業服務法第45條規定洵堪認定，並受臺中地檢署審認上訴人違反就業服務法第45條規定屬實。故被上訴人依上訴人違反就業服務法第45條規定，並依同法第64條第1項規定處以罰鍰，依法有據。
㈡上訴人自96年起所非法媒介者，係為失去聯繫3日以上之外國
人，而其明知本件外國人皆為行蹤不明外國人，未能積極向相關單位通報以儘早將此等外國人遣返回國，反而基於有利可圖之私慾，長期媒介該等行蹤不明外國人受聘僱於多名雇主從事工作，除嚴重影響本國人就業機會外，亦挑戰我國法治秩序，使該等外國人長期非法在臺從事工作，未受我國相關勞工法令所保障與管制，影響其權益與造成社會問題。又上訴人主張其係認此種於法不合之工作應儘速結束，故向警方供稱所有逃逸外勞藏匿之地方，協助警方查獲全部之逃逸外勞等語。惟臺中市第一專勤隊除上開聘僱行蹤不明外國人從事工作之雇主及其外國人外，另於臺中市○○區○○路○○○巷○○○○○號之外國人宿舍查獲3名尚未受聘僱從事工作之行蹤不明外國人，分別為越南籍外國人NGUYEN THI MY（護照號碼：M0000000）及印尼籍外國人IRA HIKMAYA（護照號碼：M0000000）、WIWIN（護照號碼：M0000000），嗣上訴人於受臺中市第一專勤隊詢問時表示此3名外國人係正等待媒介，尚未有雇主聘僱。可知上訴人於本件查獲前仍有繼續媒介該等外國人之積極犯意，與其主張有意結束違章行為顯有未合。是本件經被上訴人審認上訴人違反就業服務法第45條規定屬實，審酌其違反同法義務行為情節嚴重及所得利益，應依該法第64條規定及參照原勞委會99年12月10日函訂「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」（下稱裁罰態樣一覽表），就違反就業服務法第45條規定部分，處最重50萬元罰鍰，並無逾越同法第64條規定罰鍰範圍，後另依行政罰法第26條第3項規定，扣抵上訴人經臺中地檢署命向公庫繳納之15萬元後，處以上訴人35萬元行政罰鍰，並無過當或違法。
㈢又上訴人配偶林郁臻，明知上訴人以媒介行蹤不明外國人為
業，仍基於共同之犯意，長期與上訴人非法媒介行蹤不明外國人至各不特定雇主處從事工作，同為案內相關人所指認，並經臺中地檢署偵查屬實，自應依林郁臻違反就業服務法第45條規定另為處分，此參照法務部99年10月11日法檢字第0990807021號函意旨略以：「行政法上『共同違法』之規定，並不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，故其所稱『故意共同實施』，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果係由2以上行為人故意共同完成者而言，如非故意共同實施，則數行為人共同違法或個別違法之行為，原則上均分別處罰。」益明。
㈣另證人楊振志已明確指出若無上訴人之配合，仍可認定上訴
人有從事違法仲介外勞的行為，並不因當時上訴人沒有配合即影響違法事實的成立，且裁罰金額會考量查獲的外勞人數，根據楊振志當時查獲之帳冊已經可以知悉上訴人仲介之人數，如果當時沒有確切查獲，還是可以根據帳冊判斷上訴人非法仲介的人數等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠本件上訴人媒介印尼籍行蹤不明外國人I君等8人至非法雇主
處從事工作，為各該非法雇主及其所聘僱之外國人所指認，且為上訴人所自認；另上訴人經臺中市第一專勤隊移送臺中地檢署偵辦，亦經臺中地檢署檢察官偵查認定上訴人違反就業服務法第45條屬實，故上訴人違反就業服務法第45條規定之違法事實，洵堪認定。又上訴人違反就業服務法第45條規定，因上訴人已支付緩起訴處分金15萬元，故依行政罰法第26條第2項、第3項規定，被上訴人得依違反行政法上義務規定裁處之，並於裁處之罰鍰內扣抵上訴人支付之緩起訴處分金。
㈡按就業服務法第45條規定之立法目的，係為杜絕非法外籍勞
工問題及非法媒介，同法第43條規定外國人未經雇主申請許可，不得於國內從事工作，另同法第57條第1款亦規定雇主不得聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。而I君等8名外國人既係經其合法雇主向勞動部申請聘僱許可，始得以入境而後逃逸無蹤，自不得再於國內為他人從事工作。上訴人原係任職人力仲介公司，對於就業服務法之相關規定，自屬知之甚稔，其明知I君等外國人皆係行蹤不明外國人，竟基於圖利之目的，自96年間起長期非法媒介該等外國人至不特定雇主處從事工作，並自每月薪資中抽取不等金額，從中獲利至少42萬6,200元，嚴重影響我國對外國人入國後管理秩序、國民工作權、經濟發展及社會安寧，應受責難程度顯然較高。另依就業服務法第55條第1項規定，雇主聘僱外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定之工作，應向中央主管機關設置之就業安定基金專戶繳納就業安定費，作為加強辦理有關促進國民就業、提升勞工福祉及處理有關外國人聘僱管理事務之用。本件上訴人非法媒介而未經許可聘僱外國人從事工作之雇主，未向勞動部所設之就業安定基金專戶繳納規定之就業安定費，嚴重阻礙國民就業機會發展。此外，臺中市第一專勤隊另於上訴人承租之臺中市○○區○○路○○○巷○○○○○號之外國人宿舍，查獲3名尚未受聘僱從事工作之行蹤不明外國人，上訴人於臺中市第一專勤隊接受詢問時表示該3名外國人係正等待媒介，尚未有雇主聘僱。可知上訴人於本件查獲前仍有繼續媒介該等外國人之積極犯意。被上訴人審酌上訴人違反就業服務法義務行為情節嚴重及其所得利益，應依同法第64條第1項前段規定及裁罰態樣一覽表處以最重50萬元罰鍰，並依行政罰法第26條第3項規定，扣抵上訴人經臺中地檢署檢察官命向公庫繳納之15萬元後，處以上訴人35萬元行政罰鍰，洵屬有據。相較於未經申請許可，非法聘僱（或容留）行蹤不明外國人工作者，聘僱（或容留）1人即應處15萬元罰鍰，2-4人可處30萬元罰鍰，5人（以上）可處75萬元罰鍰。本院認為被上訴人所為原處分並無過當、違反比例原則或其他違法情事。至上訴人配偶林郁臻係因與上訴人故意共同實施違反行政法上義務之行為，而另經被上訴人裁罰，林郁臻並已另案提起行政救濟，裁罰金額是否過當，尚非本件所得審究。本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，而駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠按行政罰法第18條第1項規定、司法院釋字第641號解釋文及
理由書意旨，可知行政機關固然就行政裁罰事件有統一劃分裁量標準之權限，然究不能僅以一固定標準而不設定適當調整機制，否則即屬違反比例原則。本件臺中市第一專勤隊前往上訴人住處查緝非法外勞，當場並未查獲，乃係上訴人主動告知外勞藏匿地點，積極配合專勤隊員之查緝行動，使專勤隊員不致徒勞，原判決雖認上訴人該等行為與自首要件尚屬有間，但亦肯定此舉至少應為犯後態度良好之行為。然依裁罰態樣一覽表，僅區分仲介人數為1人或2人以上，毫不考慮其他因素，例如行為人獲利情形、僱傭期間、是否為累犯及可非難之程度等因素，率以統一之裁罰程度裁罰，已違反上開規定及解釋意旨揭示之「仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨」原則。且行政裁罰之目的，不僅在使行為人能警惕並避免日後再為相同行為，更應對犯後態度配合之行為人予以降低裁罰，促使其他相同之人能夠有所誘因主動向所管機關坦白違章行為，如不分情節輕重均處相同處分，如何遏止相關違章行為，對於坦白違章行為之人，如何謂之公平。原審不察，認定原處分及訴願決定合法，實有裁判違背法令之處。
㈡承前所述，被上訴人本件裁罰標準乃依據裁罰態樣一覽表，
又裁罰態樣一覽表僅依據人數多寡作為裁罰之依據，並未審酌任何行為人之其他一切情狀，例如獲益多寡、期間長短、是否累犯或犯後態度，詎原審未命被上訴人就「已審酌上訴人違反就業服務法義務行為情節嚴重、所生影響重大及其所得利益」此有利於己之部分提出證明，遽謂原處分已審酌一切情狀，原判決顯有適用法規不當之判決違背法令。
㈢況因目前政府法令規定外籍勞工必須每3年回國後，再回來臺
灣工作，致該段回國期間年老民眾缺乏照顧，市場上為彌補此一法律上規定所造成之照顧空窗期，而衍生該等交易，上訴人亦係為該等年邁老人家生活所需，始為系爭仲介行為，；又上訴人必須負擔外籍勞工之住宿，如有必要，尚須陪同外籍勞工就醫，所獲取之利益微薄，且上訴人並非累犯。故上訴人系爭違章行為並非為破壞整體勞動市場或圖謀如何豐厚之利益，僅單純為年邁老人家生活起居所需，應不至於非處最高額罰鍰不可等語。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。
2.訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在
中華民國境內工作。」、「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」、「違反第45條規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第43條、第45條及第64條第1項所明定。次按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」、「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。（第3項）第1項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。……」各為行政罰法第14條第1項、第18條第1項及第26條所明定。又按「（違反條款及罰則）就業服務法第45條及第64條；（行為主體）非法仲（媒）介行蹤不明外國人工作；（聘僱〈容留〉或仲〈媒〉介人數）2人（以上）；（罰鍰額度）新臺幣50萬元。」為原勞委會99年12月10日函附裁罰態樣一覽表所明示。㈡另按本件上訴人自96年年中某日起，媒介印尼籍行蹤不明外
國人I君及A君等2人非法至臺中市○○區○○○○路○○號從事綁鐵工作，又媒介I2君、M君、R君、F君、S君及越南籍行蹤不明外國人N君等6人非法於臺中市、苗栗縣等不同址處從事看護工作，並每月自渠等8人薪資報酬中獲取不等金額，經臺中市第一專勤隊查獲，於102年5月29日以上訴人違反就業服務法第45條暨同法第64條第2項規定移送臺中地檢署偵辦，經該署為緩起訴處分，並令上訴人應繳納公庫15萬元，被上訴人審認上訴人違反就業服務法第45條規定，依同法第64條第1項規定，並依行政罰法第26條第3項規定，扣抵上訴人已繳納公庫15萬元後，裁處35萬元罰鍰。又上訴人於臺中市第一專勤隊接受詢問時表示該3名外國人係正等待媒介，尚未有雇主聘僱。可知上訴人於本件查獲前仍有繼續媒介該等外國人之積極犯意，為原審確認之事實，上訴人對其上開違章事實，於原審並不爭執。
㈢再按本件被上訴人審酌上訴人違反就業服務法義務行為情節
嚴重及其所得利益，應依同法第64條第1項前段規定及裁罰態樣一覽表原處以最重額度50萬元罰鍰，再依行政罰法第26條第3項規定，扣抵上訴人經臺中地檢署檢察官命向公庫繳納之15萬元後，處35萬元罰鍰，雖為採最重額度處罰，按裁罰態樣一覽表係中央主管機關原勞委會為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定，被上訴人於本件上訴人違章行為予以適用，如未有違反比例原則、裁量怠惰濫用之情形，行政法院應予尊重，尚不得認處分機關有違法事由，該裁罰態樣一覽表關於就業服務法義務第45條及第64條之規定，行為人有非法仲(媒)介行蹤不明外國人工作2人(以上)之情形，處50萬元罰鍰，該罰鍰為最高額度，並未區分故意或過失，縱使與比例原則或有違背。惟本件上訴人係明知I君等係行蹤不明外國人，及非法媒介該上開外國人至不特定雇主處從事工作，並自每月薪資中抽取不等金額，上訴人對於系爭違章行為，係負故意而非過失責任，裁罰態樣一覽表雖未區分故意或過失，對於上訴人而言，自無違反比例原則。又上訴人非法媒介8名外國人非法為他人工作，其中行蹤不明之外國人者有3人，依裁罰態樣一覽表之規定，非法仲(媒)介行蹤不明外國人工作2人以上，處50萬元罰鍰。原審並以臺中市第一專勤隊另於上訴人承租之臺中市○○區○○路○○○巷○○弄○○號之外國人宿舍，查獲3名尚未受聘僱從事工作之行蹤不明外國人，上訴人於臺中市第一專勤隊接受詢問時表示該3名外國人係正等待媒介，尚未有雇主聘僱，可知上訴人於本件查獲前仍有繼續媒介該等外國人之積極犯意；又依證人楊振志之證述情節，上訴人僅於查獲後，坦承相關案情，並配合警方前往查獲非法雇主及外籍勞工，至多僅為犯後態度良好，不符合自首要件；另相較於未經申請許可，非法聘僱（或容留）行蹤不明外國人工作者，聘僱（或容留）1人即應處15萬元罰鍰，2-4人可處30萬元罰鍰，5人（以上）可處75萬元罰鍰等情，而認為被上訴人所為原處分並無過當、違反比例原則或其他違法情事。本院認上訴人經警查獲後之態度雖良好，但並非上訴人於本件違章行為未經警方發覺之前，由其向警方主動告知其違章行為，且非法媒介為他人工作之外國人有8人之多，情節非輕，又應負故意責任，亦無依司法院釋字第641號解釋意旨，行政機關對於行政裁罰事件之個案有過苛之情形，原審審酌本件被上訴人對上訴人處以最重額度之罰鍰處分，並無違反比例原則、裁量怠惰或濫用之情形，尚無違誤。
㈣綜上所述，本件被上訴人以原處分對上訴人違章之裁罰，尚
無裁量怠惰或濫用之情形，原判決據以駁回上訴人於原審之訴，經核其認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由等情事。上訴人主張其違章後態度良好，被上訴人未審酌上訴人違反就業服務法義務行為情節、所生影響及所得利益等一切情狀，原判決顯有適用法規不當之判決違背法令，應予廢棄等云，並無足採，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 12 月 10 日
書記官 許 騰 云