臺中高等行政法院判決
103年度訴更一字第19號
104年2月4日辯論終結原 告 中華民國多媒體英語文教學學會
送達處所：高雄市郵政30之14信箱代 表 人 莊永山 送達處所：同上訴訟代理人 黃勃叡 律師被 告 國立臺中教育大學代 表 人 王如哲訴訟代理人 李慶松 律師複 代 理人 蔡瑞麒 律師上列當事人間有關技術人員證照事務事件，原告不服教育部中華民國102年10月2日臺教法㈢字第1020144750號訴願決定，提起行政訴訟，經本院102年度訴字第473號裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以103年度裁字第1106號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前抗告審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由楊思偉變更為王如哲，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠教育部依師資培育法第7條第3項規定於民國100年2月21日訂
定發布「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點」（嗣於101年4月30日修正名稱為「國民小學教師加註各領域專長專門課程科目及學分對照表實施要點」，下稱實施要點），作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。依實施要點第3點附表說明4規定，修習國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於歐洲語言學習、教學、評量共同參考架構（Common European Framework of Reference for Languag
es：Learning, teaching, assessment，簡稱CEF）B2級以上英語考試檢定及格證書。教育部並以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函，委請被告協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」。嗣訴外人新竹市東區東園國民小學教師曾清芳等人為申請核發國民小學教師加註英語專長證書，經由新竹市政府報請被告辦理審查作業，被告「加註英語專長資格審查工作小組」於101年6月28日在國民小學教師加註英語專長資格審查會決議：
「……二、『新竹市東區東園國民小學曾清芳老師』之英語相關考試檢定及格證書為全民網路英語能力檢定（NETPAW），考試中心提供之資料不足，無法確認其效力，待補齊相關資料再另行審查。」等語。
㈡被告再於101年10月30日召開審查會，其中有關NETPAW是否
採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準一案，決議請「全民網路英語能力檢定考試中心」補充說明。經原告補正後，被告又於102年3月1日召開審查會，決議「全民網路英語能力檢定考試」不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明。經被告以102年3月18日臺中大學教師字第1022060213號函（下稱102年3月18日函）載明：「主旨：有關『全民網路英語能力檢定考試』成績得否採計為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明乙案，詳如說明，請查照。說明：一、本校辦理旨揭作業之教師教育研究中心，於102年1月進行旨揭檢定考試之專家外審作業，102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程會議』，邀請全國辦理國民小學教師培育之師資培育大學英語相關學系代表與會議決本案。二、旨揭乙案經該會議投票議決『全民網路英語能力檢定考試』成績不作為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明。」，否准訴外人曾清芳上開申請，並於同日以臺中大學教師字第0000000000a號函載明與前揭否准函相同之內容通知原告。嗣教育部以102年4月17日臺教師㈡字第1020054885號函（下稱102年4月17日函）通知相關單位及大學，略以：「主旨：檢送辦理國民小學教師加註英語專長證書所需文件及參考資料一份，請協助轉告轄內所屬學校並配合辦理，請查照。說明：……二、……㈣……本部102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程研商會議』決議，修正附件8『符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表』，並建立未來新申請採計為加註英語專長作業之英語檢定考試流程。……。」㈢原告不服被告102年3月18日臺中大學教師字第0000000000a
號函（下稱系爭函文），提起訴願，遭訴願決定不受理，乃提起行政訴訟。經本院以系爭函文非行政處分，原告之訴不合程序要件為由，裁定駁回其訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院103年度裁字第1106號裁定廢棄發回更審。
三、本件原告主張略以：㈠被告係協助辦理100年度至101年度國民小學教師加註英語專
長專門課程審核作業之機關，系爭函文直接表明「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，自屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，即屬行政處分：
1.「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……。
」業經司法院釋字第423號解釋闡述綦詳。是凡中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，即屬行政處分。
2.系爭函文明確表示被告係辦理採計作業之機關，於102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程會議」，邀請全國辦理國民小學教師培育之師資培育大學英語相關學系代表與會議決本案，經該會議投票議決「全民網路英語能力檢定考試」成績不作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，系爭函文即有對原告所舉辦「全民網路英語能力檢定考試」作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，予以拒絕之表示，事實上已對外發生效果，其他辦理國民小學教師培育之師資培育大學即不會採認原告所舉辦「全民網路英語能力檢定考試」作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，自係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。
㈡被告究係依何法規，進行所謂「專家外審作業」？何以各大
學英語文相關學系代表可與會議決本案？審議過程中是否有進行實質審查、判斷？被告上開行為顯已違反正當法律程序，其處分自屬違法處分：
1.依102年3月1日之會議紀錄所示，被告並未就「全民網路英語能力檢定考試」是否相當於「CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，予以分析、比較，該會議既未針對系爭「全民網路英語能力檢定考試」是否相當於「CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」之實體及形式要件逐一審議、判斷，逕自作成「不作為」之決議，自流於形式而未落實實質審議功能。
2.況被告係於當日之會議中，始決議日後新申請採計為加註英語專長作業之英語檢定考試流程，可更反證於被告審查原告「全民網路英語能力檢定」前，根本無一定審查程序，全由被告姿意妄為，既然已由專家外審，又何須經由表決？表決過程又未經過實質審查，全憑投票學校個人喜好，何來公正可言。
3.依實施要點第3點附表說明4規定，國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書。嗣教育部以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函委請被告，協助辦理100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業。被告於100年4月29日、101年2月21日及102年3月1日召開國民小學教師加註英語專長專門課程審查會議（以下簡稱審查會）。102年3月1日審查會決議：國民小學教師加註英語專長符合相當於CEF B2級以上英語能力檢定考試包含托福iBT測驗等12種。
4.依教育部於101年4月30日修正發布之實施要點，規定取得國民小學教師加註英語專長教師證書之學分修習，除了必、選備學分數至少26學分外，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書，故依上開法令規定，各師資培育之大學辦理國民小學教師加註英語專長之專門課程認定，只須審核符合相當於CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定，即應造具名冊報請教育部發給該專長教師證書。
5.依實施要點既已規定被告只須審核符合相當於CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定，即應造具名冊報請教育部發給該專長教師證書，被告為何多次召開審查小組會議，未有共識？況被告代表於102年4月19日於協調時，亦表明該審核並無標準，豈非已承認違反教育部之實施要點，顯見被告不予採認原告所舉辦「全民網路英語能力檢定」B2級成績之處分，顯然已違法不當。
6.會中被告是否有提供原告所準備國際公信力單位認可之相關資料予各代表？該議決過程，為何未通知原告及訴外人曾清芳到場表示意見？被告為何迄今不提供102年3月1日之會議紀錄及簽到簿？三名專家學經歷為何？有無判斷CEF語言參考架構之能力？以及三名專家之審查意見為何?均未見被告說明！故被告上開行為顯已違反依法行政及行政程序法相關陳述意見之程序，其處分自屬違法。
7.被告為審查原告「全民網路英語能力檢定」B2級成績得否採計為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，曾來函問題請原告回覆，原告均已逐條詳實答覆，為何原告仍未獲得採認？「國民小學教師加註英語專長」之審查標準究竟為何？又被告已審查通過之英檢有哪些？這些通過的英檢是請哪些第三者公證機構認證及進行CEF國際標準對照？對於上開種種疑問，原告早已於102年4月11日發函表明不服之意，並要求被告提出說明，另為適法之處分。
8.原告係依據教育部之政策，聘請中央研究院第一任語言學研究所所長鄭錦全院士主持「全民網路英語能力檢定」認證與CEF對照表研發工作。CEF是教育部及行政院人事行政局所採用的國際標準，TOEFL和TOEIC等英檢亦採用此標準。而CEF由歐洲理事會授權原告中譯，教育部補助中譯經費，原告共聘請66位國內外專家學者完成諮詢、翻譯及校正等工作，且本英檢依據CEF國際標準並由國際專家學者合作研發完成，何以原告所舉辦「全民網路英語能力檢定」B2級之成績不符合相當於CEF語言參考架構B2級英語能力檢定成績，實令人不解。
9.又行政院人事行政局正式發文行政院各部會審查「全民網路英語能力檢定」，並決議：「各測驗機構自行訂有對應CEF架構對照標準之測驗皆得納入公務人員英語檢測種類。」，教育部也於第六次英語推動委員會議中決議：「請社教司協調國教司行文各縣市教育局加強宣導使用」本英檢，也納入「全民網路英語能力檢定」作為全國一般大學及技專院校獎補助的參考英檢，則被告為何不採信上述具公信力單位之認證及決議？被告所為之處分，顯然違反上開行政程序法之原則。
10.成績送審之訴外人曾清芳，曾質疑為何被告之審查作業需八個月還未能完成，原告收到審查結果已逾十個月，為何需時如此長久，亦未給予原告到場陳述意見之機會，被告所為之處分，顯然違法不當。
11.中央研究院來函邀請原告研發該院國際學生入學英檢，業已研發完成。「全民網路英語能力檢定」亦為國際級的英檢，備受國內外肯定。美國北卡羅萊納大學教授Prof. Bo
yd Davis，香港城市大學教授Prof. Birtha Du-Babcock，澳洲南昆士蘭大學教授Director Shirley O'Neill及美國威斯康辛大學Prof. Francois Tochon皆採用「全民網路英語能力檢定」，並分別於2006年、2009年和2010年的國際語文教學研討會中發表檢測相關論文，為何被告不採認深具國際公信力單位的使用成果報告，竟以外部審查之方式，投票決定，如此草率之方式，已損及原告及成績送審之訴外人曾清芳之權利。
12.教育部94年8月2日台社㈠字第0940102158號函既已決定採用CEF為英語能力認定之參照標準，並要求各檢測單位進行CEF架構之對應及公布於各測驗系統網站中，而「全民網路英語能力檢定」（NETPAW）為教育部配合行政院「挑戰2008：國家發展重點計畫─Ｅ世代人才培育計畫」，補助研發之英語能力檢定測驗，教育部英語教育推動委員會並於第六次會議決議：加強推動「全民網路英語能力檢定」，顯見「全民網路英語能力檢定」絕對符合相當於CEF語言參考架構之英語能力檢定，然被告卻不予採認「全民網路英語能力檢定」，顯已違反教育部上開函示及經驗法則。
13.另訴外人曾清芳於96年2月10日考過「全民網路英語能力檢定」（NETPAW）後，曾請示教育部有關「報名費申請補助」事宜，教育部答覆：「符合申請條件」。且於新竹市96年教師英語檢定培訓計畫中第五個附錄，教育部已將「全民網路英語能力檢定」列入對照表，提供給各縣市教育局使用「全民網路英檢」，如「全民網路英語能力檢定」B2級成績未符合相當於CEF語言參考架構B2級英語能力檢定成績，為何新竹市教育局會將「全民網路英語能力檢定」列入對照表中？且教育部同意列入補助範圍？被告不予採認「全民網路英語能力檢定」，顯然違法不當。
㈢被告於103年10月27日答辯狀第7頁中自承於會議中提供專家
審查意見，然為何被告可委請專家外審後，又召開審查會議之問題，已如前述，但為何被告卻未提出「全民網路英語能力檢定考試」研發過程、試題信度與效度數據、測驗實施方式、與CEF對照之相關資料及是否有第三者公證機關之證明等資料予各委員？既然被告已決定由該審查會議，決議「全民網路英語能力檢定考試」是否相當於「CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，自應提供上開完整資料給各委員參考，而非僅提出所謂「審查意見」而已，況該「審查意見」中，不僅誤認原告所提出之資料，甚至未對於「全民網路英語能力檢定考試」是否相當於「CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，予以分析、比較，在此情形下，被告102年3月1日國民小學教師加註英語專長專門課程研商會議亦均未就系爭審查案之實體及形式要件逐一審議、判斷，而在未審酌是否相當於「CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」之情形下，而作成「不通過」之決議，顯流於形式而未落實實質審議之功能，是被告所為之系爭處分，顯有瑕疵。㈣行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除
已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定，行政程序法第102條訂有明文。被告既於審查會議中，提供專家意見予各審查委員，且審查意見中，明確指出所附資料不夠周延、資訊不足等情事，則被告為何未通知原告到場表示意見並補足相關資料，如現場之專家學者未曾獲得正確之訊息，又如何期待該審查之決議，符合正當法律程序。
㈤為維持特定事件審查過程中，參與審查或決定之人員之公正
、客觀，法令常就各種事件之類型，依其性質，設有迴避之規定，民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法、行政程序法、訴願法等均有相關規定。如本件審查過程中，如有審查委員或參與投票之學者專家有應迴避之事由而未迴避，影響審查之公正，核屬行政處分之程序問題，自屬法院所得審查之範圍。況審查意見既涉及主觀之判斷，為避免審查之公平性遭受質疑，允宜慎重其程序，避免可能之利益衝突，被告於辦理專家外審及投票時，如有未能注意及之（例如提出利益迴避之切結書等），其所為之程序難謂無瑕疵。原告對被告審查委員2、4之審查無意見，惟審查委員3故意未注意或不了解英檢之本質及統計分析之要點；審查委員5並未證明或說明為何NETPAW的難易度難以對照CEF語言能力分級架構中的參考指標及說明；審查委員6謂原告之成績分佈有缺口待改善，惟有待改善的係被告未給予原告說明的機會。
㈥原告所研發之「全民網路英語能力檢定」，本屬「相當於CE
F語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，卻因被告違法之審查程序，致「全民網路英語能力檢定」無法列入參考表中，自屬影響原告法律上之權益：
1.按「人民提起撤銷訴訟以行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要件。惟行政訴訟法第4條第1項所規定之『人民』，並不以行政處分之相對人為限，如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果，而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者，亦應開放訴訟救濟途徑，使其得依上開法條起訴救濟。而關於法律上利害關係人之認定標準，目前係採『保護規範理論』以為認定，亦即符合此一範圍之第三人，對於涉及第三人效力之行政處分，方具備提起行政訴訟之當事人適格。」（高雄高等行政法院96年度訴字第823號裁定參照）。
2.依實施要點第3點附表說明4規定，國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書。嗣教育部以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函委請被告，協助辦理100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業。
3.被告於102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程會議」，邀請全國辦理國民小學教師培育之師資培育大學英語相關學系代表與會議決本案，其討論之議題即為「全民網路英語能力檢定考試」是否可作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，該審查之結果，雖係駁回訴外人曾清芳申請加註之申請，同時係否認原告「全民網路英語能力檢定」B2級成績採計為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明，然原告所研發之「全民網路英語能力檢定」，本屬「相當於CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，卻因被告違法之審查程序，致「全民網路英語能力檢定」無法列入參考表中，自屬影響原告法律上之權益，日後不僅原告所研發之「全民網路英語能力檢定」須重新送審，且因送審期間曠日廢時，於上開期間，自無任何教師及師培中心敢用本英檢，難道這不是原告之損害嗎？㈦教育部於97年9月10日臺中㈡字第0970178322號函公告之「
各項英語能力測驗與CEF語言能力參考指標對照表」已納入本英檢，依被告於101年10月30日、102年3月1日之審查決議，本英檢自應採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準，被告不採計，自屬違法不當：
1.依被告於101年10月30日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程審查標準會議」於案由二中「有關『全民網路英語能力檢定』是否採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準一案，提請討論。決議：一、倘若此檢定考試有教育部審查通過或教育部推薦各大專院校使用之公文內容，建請採認為國民小學教師加註英語專長之英語檢定標準。」，則教育部於97年9月10日臺中㈡字第0970178322號函公告之「各項英語能力測驗與CEF語言能力參考指標對照表」已納入本英檢，為何被告不採計？況教育部在95年7月13日及102年10月也已將本英檢納入技專院校及一般大學獎補助參考英檢，為何被告不採計？
2.又被告於102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程會議」於案由一說明中「……有關國民小學教師欲申請『國民小學教師加註英語專長』者，除相關學分或教學年資證明外，另須檢附符合相當於CEF語言參考架構B2級之英語檢定考試及格證書；此考試成績參酌教育部97年9月10日臺中㈡字第0970178322號函之『英語能力檢定對照表』與公費留考之採計相關英語檢定考試情形，目前採計全民英檢（GEPT）、托福網路測驗（TOEFL iBT）、雅思（IELTS）、劍橋主流英語認證（Cambridge Main Suite）、劍橋博思職場英語檢測（BULATS）、多益英語測驗（TOEIC）、多益口說與寫作測驗（TOEIC Speaking an
d Writing Tests）、傳統多益英語測驗（TOEIC）、托福網路測驗（TOEFL CBT）等測驗。」則教育部於97年9月10日臺中㈡字第0970178322號函公告之「各項英語能力測驗與CEF語言能力參考指標對照表」已納入本英檢，已如前述，為何不採計？
3.又於102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程會議」於案由二說明中「有關目前『國民小學教師加註英語專長』英語能力檢定考試之考試標準參照表情形，提請討論。說明：參酌教育部97年之前述『英語能力檢定對照表』、ETS臺灣區代表忠欣股份有限公司、LTTC財團法人語言訓練測驗中心、雅思官方考試中心等資料，而彙整出國民小學教師加註英語專長之『符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表』（如附件一）。」並決議「一、照案通過『符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表』。二、本次會議決議通過之參照表陳轉教育部，再由教育部正式發函至各師資培育大學提供參照。」則顯然該標準參照表係由被告決定後，陳轉教育部，再由教育部正式發函至各師資培育大學，足證該標準參照表，教育部並無任何審查之權限，被告豈可倒果為因，以「全民網路英語能力檢定」不在參考表，反認定「全民網路英語能力檢定」不符合「CEF語言參考架構B2級以上英語考試檢定」，被告所為之系爭處分，顯有瑕疵。
㈧綜上所述，不予採認原告「全民網路英語能力檢定」之處分
，顯然已違法不當，不僅無所謂審查標準及方式，審查過程中更係疑點重重，且原行政處分未給予原告陳述意見之機會，原行政處分顯然違法且不當侵害原告之權益等情，並聲明求為判決撤銷教育部102年10月2日臺教法㈢字第1020144750號訴願決定及被告所為全民網路英語能力檢定考試成績不作為國民小學教師加註英語專長之英語語言能力證明即102年3月18日臺中大學教師字第0000000000a號函處分書之行政處分。
四、被告則以：㈠按教育部以民國100年2月21日臺中㈡字第0000000000C號令
訂定發布「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點」（嗣於101年4月30日修正發布，並修正名稱為「國民小學教師加註各領域專長專門課程科目及學分對照表實施要點」），作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。依實施要點第3點附表說明4規定，國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書。又教育部以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函，委請被告協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」，教育部並於101年3月28日以臺中㈡字第1010052926號函主旨：有關國民小學教師加註英語專長制度配套措施後續推動事宜，詳如說明，其說明四略以：……並取得相當於CEF語言參考架構B2級以上英語檢定證明者，免修習本專門課程，其辦理加註方式如下：四之㈢略以：直轄市及縣市政府檢核轄屬國民小學之申請資料……將彙整完成之申請資料及附件提送被告。㈣：被告辦理「審查作業」完成後，造具名冊並檢附相關證件「送本部」「辦理核發」國民小學教師加註英語專長證書作業等語。由上可知，被告對於原告之「全民網路英語能力檢定」合格證書非屬國民小學加註英語專長英語能力證明之決議，僅係作為各師資培育大學加註教師英語專長專門課程之依據，並須送請教育部辦理「核發」「國民小學教師加註英語專長證書」，因此尚非對外直接發生法律效果，故被告以系爭函文函轉原告之前開會議決議非屬訴願法所稱之行政處分，因此教育部訴願審議委員會為訴願不受理之決定，並無違誤，先此敘明。
㈡教育部於100年2月21日以臺中㈡字第0000000000C號令發布
「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點」，及101年4月30日臺中㈡字第0000000000C號令修正發布之實施要點，其中國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表規定「修習國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書」之規定。被告因而於100年4月29日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程專家審查說明會」會議決議修正CEF語言參考架構B2級之參照表，並以100年5月12日臺中㈡字第0000000000B號函公告CEF B2級以上英語考試檢定參照表。
㈢教育部授權被告辦理「國民小學教師加註英語專長專門課程
」審核相關作業，而就原告之「全民網路英語能力檢定」是否有符合相當於CEF語言參考架構B2級考試合格證書一點，除教育部於102年4月17日臺中㈡字第1020054885號函附件8所附「國民小學教師加註英語專長符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」外，教育部「並未」將原告之「全民網路英語檢定考試」列入「符合相當於」CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表內，又本案教育部係授權被告國立臺中教育大學辦理「國民小學教師加註英語專長專門課程」「審核」相關作業，因此被告自有權決定以何種方式審查其他英語檢測是否符合上開標準，若如原告主張，被告無權自行審查其他英語檢測是否符合標準，那原告前揭主張是否表示，被告僅依教育部上揭參照表名單審核即可？換言之，即認原告未在上揭參照表內即可逕行予以排除？如此，是否又造成被告對於國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業之漏洞？此將使上開授權失去意義，由上可知，被告自得選擇專家外審作為審查之方式。
㈣教育部於101年4月30日以臺中㈡字第0000000000C號令修正
發布之實施要點，其中國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表規定「修習國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得『符合相當於』CEF B2級以上英語考試檢定及格證書」之規定，因此國民小學教師參與英語能力測驗檢定時，對於其所參加之測驗檢定，如非屬「國民小學教師加註英語專長符合相當於CEF語言參考架構B2級各項英語檢定考試標準參照表」之測驗，被告當然須審核該測驗檢定是否符合相當於CEF語言參考架構B2級之英語考試，以上涉及「英語能力」檢定及「測驗」兩大專業知識，因此被告委託專家就此部分進行專業審查，此乃行政機關就專業審查部分依裁量權所為，因此並無任何違法之處。
㈤被告於102年3月1日召開國民小學教師加註英語專長專門課
程會議，針對原告之「全民網路英語能力檢定」確認是否可以納入英檢考試對照表，因此檢附該檢定有關研發過程、試題信度與效度數據、測驗實施方式、與CEF對照之相關資料及是否有第三者公證機構之證明等資料作為審查依據，並經6位各具測驗統計或英語專長之專家予以審查，並提出審查意見，審查結果其中「四位」不建議此英語能力檢定作為國民小學教師加註英語專長之英語語言能力證明，另「二位」建議可納入，被告並於102年3月1日召集全國有關師資培育之11所大學專家學者共15人（出席12人）開會討論，會議中提供上開專家審查意見，並經上開全國各師資培育之大學專家代表充分討論後慎思投票，決議不採計「全民網路英語能力檢定考試」作為「國民小學教師加註英語專長」之英語語言能力證明。
㈥再者，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審
查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。綜上，本件被告委託專家委員審查判斷，法院應基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，且原告亦未舉證證明被告有何恣意濫用及其他違法情事。
㈦本件原告對於被告之102年3月18日函、系爭函文，並未具有法律上利害關係，因此自不得提起行政救濟：
1.所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；反之，若非法律上利益，僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則不許當事人訴請撤銷行政處分。次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
2.經查：本件訴外人曾清芳於101年4月11日經由新竹市政府以府教學字第1010055896號函「申請」核發國民小學教師加註英語專長證書，被告於101年6月28日開會審查「國民小學教師加註英語專長證書」，會議決議：有關「新竹市東區東園國民小學曾清芳老師」之英語相關考試檢定及格證書為全民網路英語能力檢定（NETPAW），考試中心提供之資料不足，無法確認其效力，待補齊相關資料再另行審查等語。嗣歷經數次開會審查，於102年3月1日審查決議，就原告所發給之檢定合格證書不作為國民小學教師加註英語專長之英語能力證明，並於102年3月18日將上揭意旨以臺中大學教師字第1022060213號函知訴外人曾清芳及以系爭函文函知原告，由上揭申請流程可知，本件係訴外人曾清芳向被告申請得將「全民網路英語能力檢定考試」成績採計為「國民小學教師加註英語專長」之英語能力證明，且被告函知原告之系爭函文，亦經最高行政法院103年度裁字第1106號裁定認定非屬對原告之行政處分，因此被告學校所為系爭函文，對於原告並未造成任何權利或法律上利益之損害，至多僅屬單純事實上、經濟上甚或感情上之反射利益，因此原告自不能對此行政處分提起撤銷訴訟。
㈧綜上所述，鈞院前審以原告當事人不適格為由，裁定駁回原
告之訴，應屬妥適等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：系爭函文是否為對原告之行政處分？原告對系爭函文，是否具有法律上利害關係，而得提起行政救濟？
六、本院之判斷：㈠按師資培育法第7條規定：「（第1項）師資培育包括師資職
前教育及教師資格檢定。（第2項）師資職前教育課程包括普通課程、專門課程、教育專業課程及教育實習課程。（第3項）前項專門課程，由師資培育之大學擬定，並報請中央主管機關核定。（第4項）第2項教育專業課程，包括跨師資類科共同課程及各師資類科課程，經師資培育審議委員會審議，中央主管機關核定後實施。」同法第3條規定：「本法用詞定義如下：一、主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。二、師資培育之大學：指師範校院、設有師資培育相關學系或師資培育中心之大學。三、師資職前教育課程：指參加教師資格檢定前，依本法所接受之各項有關課程。」再按師資培育法施行細則第7條第2項規定：「（第1項）已取得本法第6條中等學校類科合格教師證書，並依本法第11條第3項規定修畢中等學校階段其他任教學科、領域專門課程者，由師資培育之大學發給任教專門課程認定證明書及專門課程學分表，並造具名冊報請中央主管機關發給該類科教師證書。（第2項）國民小學合格教師修畢國民小學階段任教領域專門課程者，得準用前項規定辦理。（第3項）特殊教育中等學校及國民小學教育階段合格教師，得準用前2項規定辦理。」㈡教育部依師資培育法第7條第3項規定於100年2月21日訂定發
布「國民小學教師加註英語專長專門課程科目及學分對照表實施要點」（嗣於101年4月30日修正名稱為實施要點），作為各師資培育大學申請規劃國民小學教師加註英語專長專門課程之依據。依實施要點第3點附表說明4規定，修習國民小學教師加註英語專長專門課程者，應取得符合相當於CEF B2級以上英語考試檢定及格證書。教育部並以100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函，委請被告協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」。
嗣訴外人新竹市東區東園國民小學教師曾清芳等人為申請核發國民小學教師加註英語專長證書，經由新竹市政府報請被告辦理審查作業。嗣經被告以102年3月18日函載明：「主旨：有關『全民網路英語能力檢定考試』成績得否採計為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明乙案，詳如說明，請查照。說明：一、本校辦理旨揭作業之教師教育研究中心，於102年1月進行旨揭檢定考試之專家外審作業，102年3月1日召開『國民小學教師加註英語專長專門課程會議』，邀請全國辦理國民小學教師培育之師資培育大學英語相關學系代表與會議決本案。二、旨揭乙案經該會議投票議決『全民網路英語能力檢定考試』成績不作為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明。」，否准訴外人曾清芳上開申請，並以系爭函文通知原告。原告不服系爭函文，循序提起行政訴訟。經本院裁定駁回其訴後，復經最高行政法院以103年度裁字第1106號裁定廢棄發回更審等情，有系爭函文、本院102年度訴字第473號裁定、最高行政法院103年度裁字第1106號裁定在卷可稽。
㈢另按「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將
該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」為行政訴訟法第260條所明定。本件最高行政法院前揭廢棄發回已載明：「……㈡依教育部102年4月17日函附件1『國民小學教師加註英語專長證書申請作業流程』所示（參原審卷第117頁），申請核發國民小學教師加註英語專長證書者，是先向其所任教學校提出申請書，該校受理後函送所屬直轄市及縣（市）政府，再由各該縣市政府彙整後檢送相對人，辦理審查作業；經審查通過後，由相對人造具名冊並檢附相關證明文件函報教育部辦理核發國民小學教師加註英語專長證書；若經相對人審核不通過，則由相對人將該申請資料退回各縣市政府補正文件，意即該教師之申請將不會進入到由教育部核發國民小學教師加註英語專長證書之階段，形同否准該教師加註英語專長證書之申請。㈢本件訴外人曾清芳老師以抗告人舉辦之『全民網路英語能力檢定考試』成績作為英語語言能力證明文件，申請國民小學教師加註英語專長證書，經相對人以102年3月18日函回復略以『全民網路英語能力檢定考試』成績不作為『國民小學教師加註英語專長』之英語語言能力證明等語，意在否准曾清芳老師之申請，核屬行政處分之性質，且相對人亦不否認102年3月18日函是針對曾清芳老師個人否准，有原審言詞辯論筆錄可稽（參原審卷第201頁）。又系爭函文雖是以『正本』發送給抗告人，惟觀其內容與102年3月18日函完全相同（原審卷第163頁正反兩面參照），並未針對抗告人作成准否的決定，應屬將102年3月18日函之意旨以副本通知抗告人之性質，相對人亦於原審言詞辯論時表示『因為我們有請原告提供資料，所以我們發函通知，但原應以副本通知原告，是我們弄錯了，而誤以正本通知原告。』（參原審卷第199頁），可見抗告人並非102年3月18日函之處分相對人。惟此並不能否定102年3月18日函係屬行政處分之性質，原裁定以系爭函文對抗告人並未發生任何法律效果，亦無規制效力等語，遽認系爭函文非行政處分，即等同否定系爭函文的正本102年3月18日函具行政處分之性質，容有未洽。再者，抗告人雖非102年3月18日函之受處分人，然得對行政處分提起行政救濟之人，非專以受處分人為限，尚包括利害關係人，原審未斟酌抗告人對102年3月18日函是否具有法律上利害關係，而得提起行政救濟，逕以其起訴不備合法要件而駁回抗告人之訴，亦嫌速斷。」是最高行政法院已肯認原告並非系爭函文處分之相對人，自有拘束本院之效力，原告復執詞主張系爭函文係對原告之行政處分，核非可採。本件之爭執厥在原告對系爭函文之正本（即被告102年3月18日函）是否具有法律上利害關係，而得提起行政救濟。
㈣又按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴
訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。……」可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學理之見解，係以「保護規範理論」為界定第三人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義，如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。準此，非行政處分之相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；反之，若非法律上利益，僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則不許當事人訴請撤銷行政處分。次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴，最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈤經查，系爭函文並非被告對原告所為之行政處分，已如前述
。本件原處分（即102年3月18日函）係被告針對訴外人曾清芳申請核發國民小學教師加註英語專長證書予以否准之行政處分，事涉教師是否具備英語專長資格之公法上權利，至於曾清芳申請所檢具之全民網路英語能力檢定考試成績是否符合教育部修正之相當於CEF B2級之各類英語檢定考試標準參照表，並非由原處分形成之法律關係，原告亦稱因被告駁回訴外人曾清芳申請加註英語專長證書，致原告所研發之全民網路英語能力檢定考試須重新送審，自無任何教師及師培中心敢用本英檢，是原告充其量僅係經濟上利益有受損害之虞，尚難認其權利或法律上利益因原處分而受有損害。
㈥復查教育部以前揭100年3月10日臺中㈡字第1000039022號函
，委請被告協助辦理「100年度至101年度國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業」，依該函所檢送之「教育部委請國立臺中教育大學辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業計畫協議書」內容觀之，被告之義務為依「計畫書」所定內容、執行進度及執行事項確實履行（該協議書第6條第1項參照）。詳言之，教育部該項委託之項目為：被告如期依「計畫書」履行提交「審查工作計畫」文件、履行辦理「專家說明會議」、履行辦理「工作會報」、履行提報「續聘及推薦審查委員名單」等，經教育部審查通過後，被告即可依次受領約定之經費（該協議書第4條第1項參照）；且被告之義務尚有：被告不得將執行成果等報告對第三者發表，亦不得將成果報告等作為學位論文或自行出版（該協議書第6條第3項參照），上開成果報告，其著作財產權於著作完成時，全部讓與教育部，被告同意不對教育部行使人格權（該協議書第6條第5項參照）等，有該協議書附本院原審卷（第143頁）可稽。被告為執行教育部上開審核作業及前揭教育部101年3月28日函所示之推動國民小學教師加註英語專長制度配套措施後續推動事宜（含作業流程，即申請人先向任教學校送交申請書，該校受理後彙送所屬直轄市及縣市政府，再由各該政府彙整後提送被告，經被告辦理審查作業完成後，造具名冊送教育部辦理核發國民小學教師加註英語專長證書作業，本院卷第98頁參照，另同卷第117頁之作業流程表亦可參照），遂於101年6月28日資格審查會會議時設置「加註英語專長資格審查工作小組」，並就訴外人曾清芳送審之NETPAW成績是否通過，因相關資料不足，無法確認其效力，乃決議由原告補齊相關資料後，再另行審查。經原告補正後，被告於102年3月1日召開審查會，決議：一、照案通過「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」。二、本次通過之參照表陳轉教育部，再由教育部正式發函至各師資培育大學提供參照（見本院更審卷第56頁）。嗣教育部以102年4月17日函通知相關大學及單位，於說明㈣載明：茲依ETS臺灣區代表忠欣股份有限公司於102年1月24日來函提供相關檢定成績對照及本部102年3月1日召開「國民小學教師加註英語專長專門課程研商會議」決議，修正附件8「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」，並建立未來新申請採計為加註英語專長作業之英語檢定考試流程，及公告於「國民小學教師加註領域專長網站」（該函修正附件8「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」所列12項承認標準中，不包括原告之NETPAW，見本院原審卷第116頁）。足認教育部僅委請被告協助辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業，被告為執行該審核作業，所併於102年3月1日決議通過之「符合相當於CEF語言參考架構B2級之各項英語檢定考試標準參照表」，依被告決議所載尚須陳轉教育部，再由教育部正式發函至各師資培育大學提供參照，教育部嗣並以102年4月17日函通知相關大學及單位，並載明係依ETS臺灣區代表忠欣股份有限公司102年1月24日提供之相關檢定成績對照表及前揭102年3月1日之決議（非單以被告前揭102年3月1日之決議），始修正前揭標準參照表，並公告於「國民小學教師加註領域專長網站」；且參諸教育部為上開法令所規定之主管機關，足見教育部始為該標準參照表之核定機關，其並未授權被告可逕為核定該標準參照表，原告訴稱被告違法審查其所研發之「全民網路英語能力檢定」，致無法列入該標準參考表，自屬影響原告法律上之權益，核非可採。
七、綜上所述，訴願決定以系爭函文並非行政處分，而為不受理決定，尚無不合。原告之權利或法律上利益並未因原處分（即被告102年3月18日函）而受有損害，其依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，顯屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，揆諸前揭說明，應予判決駁回。至兩造其餘訴辯事由，暨原告請求本院向教育部函請提供已納入採認為國小英語教師英語能力證明之英檢是否在納入當時皆已完成其CEF對照、如何進行對照以及是否由哪個公正單位認證？被告請求本院向教育部函查其委託被告協助辦理國民小學教師加註英語專長專門課程審核作業，有無訂定審查規範？如無，受委託辦理學校可否依其專業自行訂定審查規範？經核均與判決結果無影響，爰不予審論及函查，均併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 6 日
書記官 蔡 宗 融