臺中高等行政法院判決
103年度訴字第140號103年6月11日辯論終結原 告 林傅美榮
林進雄共 同訴訟代理人 莊慶洲 律師複代理人 羅誌輝 律師被 告 彰化縣彰化市公所代 表 人 邱建富訴訟代理人 林民凱 律師上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告因彰山宮信徒林忠義於民國100年2月10日申請協助歸還彰山宮寺廟管理權事件，經被告就該事項之辦理程序，函請彰化縣政府層轉內政部釋疑，並協助彰山宮召開信徒大會通過組織章程及召開管理委員會暨監察委員會議等法定程序後，以101年6月11日彰市寺廟字第1010024468號函將彰山宮組織章程及會議紀錄等資料向彰化縣政府報備，經彰化縣政府以101年6月14日府民宗字第1010165591號函准予備查。嗣被告將案由「為本所代管寺廟彰山宮不動產歸還原始信徒乙案」提請彰化市民代表會第17屆第10、11、12次臨時會議審議，經大會議決同意被告依法辦理後，復經彰化縣政府101年9月3日府民宗字第1010252436號函同意有關彰山宮寺廟變動登記表之備查程序在案。被告乃以101年12月19日彰市寺廟字第1010053836號函（下稱原處分）變更所代管寺廟彰山宮不動產之管理者。原告主張渠等俱為彰山宮之信眾，且為彰山宮相鄰土地所有權人，已向被告請求確認原處分無效，未被允許，遂提起本件確認訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠本件被告作成原處分前，並未依彰化縣彰化市寺廟管理辦法
第3條規定，經彰化市民代表會審議通過，並呈請主管機關同意，此有彰化縣彰化市民代表會102年8月15日彰市代字第1020000892號函略以：「……說明：二、2.本會第17屆第3次臨時會及第10、11、12次臨時會，該案大會在審查意見欄中同意彰化市公所依照法定程序辦理。同意彰化市公所再提詳細資料向大會說明外……，並未議決『彰山宮』土地管理權之異動，且公所並未向大會提供財產清冊及土地管理權異動同意書，亦未徵求大會議決、同意（無表決紀錄）。3.該案公所自行將所有權過戶給陳金城先生，代表會並不知情，有違彰化縣彰化市寺廟管理辦法第3條規定，請貴府查明後，速將土地管理權歸還彰化市公所。……」等語可稽。是被告作成原處分前，本應依彰化縣彰化市寺廟管理辦法第3條規定，經彰化市民代表會審議通過，並呈請主管機關同意，然被告竟未向彰化市民代表會提供關於彰山宮之財產清冊及土地管理權異動同意書，亦未徵求該大會議決、同意，原處分之外觀存有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，原處分應為無效。
㈡原告因於臺灣彰化地方法院102年度訴字第235號請求拆屋還
地等事件訴訟中，由彰山宮法定代理人陳金城之陳述，獲悉原處分等情。並聲明求為判決確認原處分無效。
三、被告答辯略謂：㈠按行政程序法第111條規定所謂無效之行政處分，係指行政
行為具有行政處分之形式，但其內容有任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然、確定不生效力；又所謂即受確認判決之法律上利益，須因行政處分是否生效不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。是原告提起確認訴訟，亦應對於該違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益者，始得對行政機關提起確認訴訟，與「反射利益」之損害尚屬不同，須公法上權益受損害始得提起行政訴訟。本件原告提起確認行政處分無效之訴，除其應曾依行政訴訟法第6條規定向被告請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者之前提要件外，尚需具有即受確認判決之法律上利益，否則，即為欠缺權利保護必要之要件，而有法定程序與要件之欠缺，應為判決駁回。
㈡而行政處分相對人以外之第三人是否具備「訴訟權能」之認
定標準，係採保護規範理論，須先認定系爭處分依據之法規範具有保護該第三人之目的，第三人於系爭案件始具備訴訟權能或當事人適格。而訴訟權能的判定與保護規範理論之運用，在具體操作上可分為以下三個層次：⑴確認主張系爭處分違法者所引據之法令規定，即當事人原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規定。⑵解釋系爭規定是否屬於保護規範，即該法規的規範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益，此著重於探求法規範的客觀目的，如就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即得認該法規屬保護規範（司法院釋字第469號解釋參照）⑶判斷當事人是否屬於系爭法規的保護對象，即系爭規定除須具有保護規範之性質外，當事人尚須為該保護規範之射程範圍所及。然本件原告等2人並非系爭寺廟之管理或監察委員，亦非寺廟之信徒，僅為彰山宮於102年度訴字第235號請求拆屋還地等事件之被告，則對於系爭財產管理權之移轉應無法律上利害之關係，自無請求確認行政處分為無效之權利。再者，系爭財產變更之處分，既係由被告依照法定程序辦理財產變動登記，且經彰化縣政府102年12月11日府民宗字第1020388758號函說明二略以：「……彰化市公所業已於102年9月27日彰市寺廟字第1020040901號函說明其辦理情況，並副知貴會，其辦理程序應無違誤。」等語，肯認辦理程序無誤在案，足證上開處分亦不屬行政程序法第111條所指具有重大明顯之瑕疵等情形。是本件訴訟既然原告所提訴訟程序要件有所欠缺，亦無訴訟權益保護之必要，則提起確認行政處分無效之訴訟，即非可採。
㈢至於原告指稱被告未向彰化市民代表會提供彰山宮之財產清
冊等語部分。核本件程序辦理情形，既經被告將上開申請案件於彰化市民代表會第17屆第3次臨時會提案第5號案由「為本所代管寺廟彰山宮管理權歸還原始信徒乙案」提請大會審議，亦經大會議決「同意彰化市公所依照法定程序辦理」。又曾於100年4月13日以彰市寺廟字第1000014620號函將其辦理程序報請彰化縣政府核備，並經彰化縣政府層轉內政部請示後，於100年6月28日以府民宗字第1000217302號函知被告得依內政部100年6月20日臺內民字第1000119663號函辦理。
復經被告將上開案件於彰化市民代表會第17屆第10、11、12次臨時會提案案由「為本所代管寺廟彰山宮不動產歸還原始信徒乙案」提請大會審議，理由為「一、本案於彰化市民代表會第17屆第3次臨時會，貴會同意本所依照法定程序辦理彰山宮管理權歸還原始信徒……縣府已備查。二、依據彰化縣彰化市寺廟管理辦法第3條……。本所代管寺廟彰山宮不動產管理權歸還原始信徒管理乙案提請貴會審議。三、檢附本所代管寺廟彰山宮不動產清冊。」業經大會議決「同意彰化市公所依法辦理。」在案，則原告所述被告未向彰化市民代表會提供彰山宮之財產清冊，顯有誤解等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：原告就所提之訴訟是否有即受確認判決之法律上利益？原處分是否具有行政程序法第111條各款規定所列行政處分無效之情形？
五、本院判斷如下：㈠查本件被告前因彰山宮信徒林忠義申請將被告代管之彰山宮
歸還乙事，經就應辦理程序之相關事項，函請彰化縣政府層轉內政部釋疑，並依釋示踐行必要程序完竣後，即以原處分變更彰山宮之不動產管理者名義確定在案，嗣經原告向被告請求確認原處分無效未被允許等情，有卷附林忠義申請書（見本院卷第29頁）、彰化縣政府100年6月28日府民宗字第1000217302號函（見本院卷第33至34頁）、內政部100年6月20日臺內民字第1000119663號函（見本院卷第35至36頁）、彰山宮組織章程（見本院卷第39至47頁）、彰化市民代表會第17屆第3、10、11及12次臨時會決議案（見本院卷第30頁及第48頁）、彰化縣政府101年9月3日府民宗字第1010252436號函（見本院卷第49頁）、被告101年9月5日彰市寺廟字第1010037737號函及彰化縣寺廟變動登記表（見本院卷第50頁及第51頁）、原處分（見本院卷第52頁）、原告請求確認原處分無效書狀（見本院卷第56至59頁）、被告103年4月1日彰市寺廟字第1030012544號函（見本院卷第53頁）等件可稽，堪予認定。
㈡本件原告訴請確認原處分無效，係以：原告雖非彰山宮之信
徒，但原處分除保護公益外，兼具保護信徒、信眾及寺廟相鄰土地之所有權人，故原告具訴訟實施權，而被告作成原處分之前，並未經彰化市民代表會審議通過，再報請主管機關同意，違反彰化縣彰化市寺廟管理辦法第3條規定，係屬重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，原處分應屬無效等情詞，為其主要論據。
㈢按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知原告依行政訴訟法第6條第1項規定提起確認原處分無效訴訟，須其有即受確認判決之法律上利益者，始得為之，否則，即欠缺權利保護必要。所稱「有即受確認判決之法律上利益」係指原處分有效與否不明確，衍生爭議，致原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，而有訴請法院為確認判決之必要而言。是故，若原告就原處分不具利害關係，因原處分有效與否與其權益不生影響，即無即受確認判決之法律上利益，顯欠缺原告之適格（最高行政法院96年度判字第943號判決意旨參照）。且上開規定既限以法律上之利益者始具提起確認訴訟之原告適格，自不包括宗教信仰、情感上或其他事實上之利害關係人在內。再者，「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」為行政訴訟法第9條所明定。是以人民非經法律特別規定，仍不得就無關自己權利及法律上利益之事項，提起行政訴訟。
㈣揆諸本件原處分之內容係被告同意將原對彰山宮之管理權歸
還予該廟管理委員會行使，殊難認對彰山宮之信徒或信眾，或其鄰地所有權人之法律上權益有任何利害關係。是本件原告不論具有彰山宮信徒資格與否，或僅為彰山宮之信眾，或為彰山宮之鄰地所有權人，均不因原處分而影響其法律上之權益。且觀諸現行法律並無許人民就主管機關歸還特定寺廟管理權之事項，得提起公益訴訟之規定，原告亦無從引據行政訴訟法第9條規定，以提起本件確認訴訟。核諸上開說明，原告主張其得本於彰山宮信眾及鄰地所有權人之地位（見本院卷第96頁末2列）以提起本件確認原處分無效訴訟，委無足採。是原告提起本件確認訴訟，顯不具訴訟實施權，自欠缺當事人適格，要無疑義。
㈤復按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」足見行政處分之無效，須具重大明顯之瑕疵始構成，並非以有違法為已足。故行政處分如所具之瑕疵，不屬於行政程序法第111條第1款至第6款例示之重大明顯瑕疵情形，須其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，始該當同條第7款概括規定所指「重大明顯之瑕疵」，否則，縱使有其他違法之瑕疵，僅屬是否構成撤銷之事由，並非屬當然無效之行政處分。是以本件姑不論原告不具原告之適格，即使觀諸原處分所載之形式及內容，顯無行政程序法第111條第1款至第7款規定之情形，且無從憑認其具有其他任何人一望即知之重大明顯瑕疵至明，顯非屬無效之行政處分。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原告因就原處分有效與否並無法律上之利益，而不具提起確認訴訟之實益，已欠缺原告之適格。況且原處分亦核無前引行政程序法第111條各款所列無效之情形。從而，本件原告訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與本件判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項，判決如主文中 華 民 國 103 年 6 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 25 日
書記官 凌 雲 霄