臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第144號原 告 湯安盛
湯文忠被 告 苗栗縣三灣鄉公所代 表 人 曾武雄訴訟代理人 張金增
參 加 人 張凰標訴訟代理人 李震華 律師上列當事人間有關不動產補償事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件參加人雖於本件訴訟繫屬後具狀略謂：本件與本院101年度訴更一字第48號參加人與被告間終止耕地租約事件之爭執標的相同，茲復分由相同之受命法官審判，乃重審自己已審判之案件，依法應自行迴避而不自行迴避，爰依行政訴訟法第19條第5款及民事訴訟法第33條第1項第2款規定聲請法官迴避，以免有偏頗之虞云云，經本院以民國103年6月5日103年度聲字第9號裁定駁回其聲請後，復據最高行政法院於103年8月20日以103年度裁字第1145號裁定駁回其抗告確定在案。是本件之受命法官顯無應予迴避之情形，自得續行執行審判職務，合先敘明。
二、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5條及第107條第1項第10款分別定有明文。足見人民提起課予義務訴訟，除法律別有規定外，須先向行政機關提出申請，並循序踐行訴願程序後，始得提起行政訴訟，否則，其起訴即不備實體判決之法定要件，且無從命補正，行政法院應裁定駁回之。
三、復按耕地三七五減租條例第13條規定：「（第1項）承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。（第2項）前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」第17條第1項第5款及第2項第1款規定：「（第1項第5款）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項第1款）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。」第19條第1項至第3項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」第26條規定：「（第1項）出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。（第2項）前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會給予書面證明。」觀諸上開耕地三七五減租條例第13條、第17條第1項第5款、第2項第1款及第19條第1項至第3項等規定，固可知依耕地三七五減租條例成立之耕地租約（下稱三七五耕地租約）無論係因耕地經依法編定或變更為非耕地使用而期前終止，抑或因原租約期滿經出租人依耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定收回自耕而未續租，出租人對承租人特別改良耕地而仍存在效能之價值，均應負補償之義務。然揆其權利義務乃存在於租佃雙方之間，本質上係屬私權之法律關係，且為耕地三七五減租條例第26條所規定之耕地租佃爭議事件，而行政訴訟則為人民對於行政機關違法行使公權力侵害其權利或法律上利益之救濟程序，除具有行政訴訟法第25條所列特別情形，須以受託行使公權力團體或個人為被告外，不論其訴訟類型為何，均應以行政機關為被告，此稽之同法第24條至第26條規定至明。故承租人苟欲單獨直接訴請出租人履行補償其特別改良耕地留存價值之補償義務，不問係本於耕地三七五減租條例第17條第1項第5款及第2項第1款，或第19條第1項至第3項之基礎原因事實，皆應循私權爭議途徑救濟，要無逕向行政法院起訴之法律依據。
四、又按出租人依耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定申請收回出租耕地者，因依同條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規定，應補償承租人特別改良耕地而仍存在效能之價值，故主管機關審查出租人申請收回耕地案件時，對於其有無上開補償義務存在，已否履行完畢，作為准駁收回之要件。易言之，主管機關如認出租人尚未履行其補償義務者，應為否准收回耕地之處分，承租人亦無可爭訟之實益可言；反之，倘認出租人已無應補償義務，則應作成核定准予收回耕地之處分，此際承租人倘認出租人尚有補償義務未履行，該核定收回處分違法侵害其權益，則應踐行訴願前置程序未獲救濟後，再向行政法院提起撤銷訴訟，聲明求為撤銷訴願決定及該核定收回處分。準此以論，主管機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回之核定處分，出租人或承租人如有不服，固均應循行政爭訟程序請求救濟（司法院釋字第128號解釋意旨參照），但出租人對承租人是否負有上開補償義務，在性質上本屬私權爭議事件，僅係阻卻出租人收回之法定事由，主管機關審查出租人申請收回耕地時，須列為核定出租人收回與否之要件，並非獨立於該申請收回案件以外之公法上爭議事件。職是之故，承租人只得於對主管機關所為准予出租人核定收回處分爭訟時，一併主張出租人就其特別改良耕地之留存價值未履行補償義務，不得准其收回，資為指摘原處分違法，並非其具有申請主管機關單獨作成命出租人補償一定金額處分之公法上請求權，尤無任何權源規定賦予承租人得免去申請及訴願程序，逕向行政法院提起課予義務訴訟，求為判命主管機關作成上開內容處分。
五、查本件原告係參加人所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段96-15、96-18、102及121-6地號等4筆土地（下稱系爭耕地）之三七五耕地租約承租人，參加人在該租約最近一期租約屆滿之前，於98年1月13日向被告提出收回系爭耕地自耕申請案件，因原告湯安盛及當時仍未死亡承租人即原告湯文忠之被繼承人湯安全主張參加人須補償其特別改良系爭耕地之價值及尚未收穫農作物之價額，被告乃以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函通知參加人略謂：請於20日內補償承租人改良土地所支付，尚未失效能部分價值之費用及尚未收穫農作物之價額；俟提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，被告再就所提出之申請案件予以核定並送苗栗縣政府備查等意旨，惟參加人並未依通知辦理，經被告屢次催促後均覆稱其對承租人不負有該補償義務，嗣被告依耕地三七五減租條例第26條規定踐行調解及調處程序未果，乃移送臺灣苗栗地方法院審理，原經該法院認定非屬普通法院受理權限，且不能移送管轄，而以99年11月29日99年度訴字第362號裁定予以駁回，旋為臺灣高等法院臺中分院以100年1月31日100年度抗字第35號裁定認定關於租佃雙方間就上開補償義務之私權爭議係屬民事事件，應歸普通法院審理，乃諭知廢棄原裁定，發回臺灣苗栗地方法院續行審理，惟經當時之承租人即原告湯安盛及原告湯文忠之被繼承人湯安全於更審訴訟程序繫屬中撤回起訴而終結在案等事實，而被告自從將上開原告與參加人間之補償義務爭議事件移送臺灣苗栗地方法院審理後，即停止審查參加人之申請收回系爭耕地案件，遲未作成准駁核定之處分。參加人不服循經訴願程序未獲救濟，向本院提起課予義務訴訟，前經本院以99年度訴字第61號判決命被告應對參加人申請收回系爭耕地案件，依判決所示法律見解審酌須否補償承租人之尚未收穫農作物之價額及承租人改良土地所支付之費用作成處分；而駁回參加人其餘部分之聲明，因被告提起上訴（參加人敗訴部分因未經上訴而確定），經最高行政法院以101年度判字第941號判決將本院原判決除確定部分外廢棄，而發回本院更為審理；嗣經本院以101年度訴更一字第48號判決諭知被告就參加人上開申請案件，應依本判決之法律見解，作成處分，而駁回參加人其餘之訴。經兩造提起上訴後，已據最高行政法院以102年度判字第726號判決駁回兩造之上訴而確定在案，惟被告迄未就參加人之上開申請案件作成准駁處分等事實，為兩造及參加人所不爭執，並有本院101年度訴更一字第48號判決及最高行政法院102年度判字第726號判決（分見本院卷第62至81頁）、本院99年度訴字第61號判決及最高行政法院101年度判字第941號判決（分見本院卷第184至200頁）可稽，復經本院調取上開案件全卷核閱無訛，堪予認定。
六、揆諸上開事證，足認被告就參加人提出之收回系爭耕地之申請案件迄未作成准予核定收回之處分，則原告與參加人間之租佃契約關係自仍存續中，其自得本於承租人地位繼續使用系爭耕地，並不生耕地三七五減租條例第13條規定所稱「租佃契約終止返還耕地時」或第19條第3項所稱「出租人依前項規定收回耕地時」之情形，則原告就上開補償耕地特別改良價值之租佃爭議事件，若不循由耕地三七五減租條例第26條規定之程序解決，即應俟被告將來就參加人申請收回耕地案件作成對其不利之處分，經循序提起訴願仍未獲得滿足後，始得提起行政訴訟救濟，其逕向本院提起本件課予義務訴訟，顯不具備實體判決之合法要件，且無從命補正，依前開說明，自應裁定駁回之。
七、末查本件被告雖以103年2月27日三鄉民字第1030001830號函載稱：限原告及參加人於103年3月25日前逕向本院提起確認改良土地補償給付之訴，否則，將逕予核定由參加人收回自耕云云（見本院卷第6頁），然提起行政訴訟應具備之程序要件及其效果，乃應由現行法律規定，非屬行政機關可決定之權限範疇，是以上開函文既明顯違背行政訴訟法關於起訴程序要件之規定，自不具任何法效力，原告據以提起本件行政訴訟仍不能因此即認具備起訴合法要件。
八、另按行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加，固為行政訴訟法第42條第1項所明定。然依上開規定參加訴訟者雖具當事人地位，為將來判決效力所及，惟法律僅賦予參加人得就可能損及其權益之原告訴訟提出獨立之攻擊或防禦方法，並得為與被告意思不一致之訴訟行為，並非使其享有與原告同等之地位，亦得積極對該案被告為訴之聲明，故參加人於訴訟中自居原告地位而對被告為請求，仍不具起訴聲明之效力，法院應以攻擊防禦方法視之，毋庸諭知駁回。是以本件參加人就本件原告之訴除表明應駁回原告之訴外，尚積極聲明求為判命被告應就參加人申請收回系爭耕地案件，作成不需給付土地改良補償費之准予收回自耕之處分云云，核諸上開說明，僅發生提出攻擊防禦方法之效果，非屬起訴之聲明，本院自無從併為駁回之諭知，附此敘明。
九、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
書記官 凌 雲 霄