臺中高等行政法院判決
103年度訴字第186號104年4月23日辯論終結原 告 南投縣草屯鎮農會代 表 人 李崧存訴訟代理人 藍明浩 律師被 告 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 蕭雅文
楊月仁上列當事人間返還公法上不當得利事件，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原告之代表人為林昆熠；被告之代表人為陳志清，嗣於訴訟進行中，原告之代表人變更為李崧存；被告之代表人變更為林明溱，茲據新代表人李崧存、林明溱分別具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，以民國（下同）84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，除廢止前84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函所附之土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊外，並檢送新土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，及告知土地面積增減應繳（領）差額地價部分另行通知。迄至89年12月8日，被告始以同日投府地劃字第89192681號函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳差額地價之農地所有權人，命各該所有權人應於90年2月9日前繳納，惟原告未於「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」所定最後繳款期限繳交差額地價。雖被告另陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳交差額地價之農地所有權人，然原告均始終未繳納。被告遂再以97年9月8日投府地劃字第0970178600號函，分別通知原告繳交差額地價新臺幣（下同）1,465,000元，因原告亦未於期限內繳納，被告遂函送法務部行政執行署彰化分署強制執行，並於99年4月26日收繳原告差額地價1,465,000元及執行必要費用64元。惟事後原告不服，主張系爭差額地價屬公法上之請求權，已罹於時效，被告無法律上原因經行政執行所取得之差額地價，屬公法上不當得利，原告為請求被告返還所收取之差額地價及執行費，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上之損害賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。次按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。……」復經民法第199條第1項、第233條第1項前段、第203條、第229條第2項規定甚明。
前揭民法請求遲延利息之規定於公法上不當得利返還請求權之案件，亦應得加以類推適用。再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。復按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「左列事項，與起訴有同一效力：……五、開始執行行為或聲請強制執行。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」最高行政法院95年度8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照。
（二）被告於89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」後所為多次催繳，均非行政處分，不生中斷時效之法律效果，被告請求權時效應於95年1月2日時業已罹於時效而權利消滅：
⒈查差額地價係指農地重劃後土地所有權人實際領回之土地
面積與應分配面積有增減時，由土地所有權人按其差額依評定重劃後地價繳領之數額。而依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。而本件系爭重劃案土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，被告嗣後雖於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，隨後並自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳差額地價之農地所有權人。則上開請求差額地價之請求權之時效本應於85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函送達翌日開始起算。縱認被告89年12月8日之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」為一行政處分，則該請求權時效至遲亦應自該繳款書送達之翌日起開始起算時效。
⒉嗣被告以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函
檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質係屬行政機關本於其公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政處分，即屬作成命繳交差額地價之行政處分，而依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。然觀被告嗣後作成之93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函、97年9月8日府地劃字第0970178600號函、98年12月7日府地劃字第09802543200號函等內容，均僅係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，故上開函文僅係催繳之觀念通知，並非行政處分。是此「請求」給付之性質，經類推適用民法第129條第1項規定，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。（最高行政法院101年度裁字第2202號判決意旨參照）⒊查被告訴訟代理人於本件103年6月4日行準備程序時當庭
自承「這期間沒有起訴，都是催繳而已，只有到99年1月12日才移送行政執行暑執行。」被告既未於時效完成前有何合法中斷時效之法律行為，復因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，故本件系爭重劃案工程費及差額地價之公法請求權，依法應自95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。則依上開最高行政法院95年度8月份庭長法官聯席會議（二）決議，被告上開請求權因罹於時效而消滅，其自不得再以原請求權為法律上原因，請求原告給付並受領系爭土地重劃之差額地價。
（三）被告移送法務部行政執行署彰化分署強制執行時已無公法上請求權存在，嗣後取得之差額地價即屬無法律上原因而受利益，為公法上不當得利：
⒈按公法上金錢給付義務逾期不履行者，該管行政機關得移
送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之，固為行政執行法第4條第1項所規定；惟據上開規定移送執行，依行政執行法第26條規定，於公法上金錢給付義務之執行準用強制執行法第4條規定，自須有執行名義，方得為之。又不當得利以無法律上之原因而受利益，致他人受損害為成立要件，公法上不當得利之發生，亦然。是執行機關無執行名義，而以「義務人」有公法上金錢債務對之為強制執行，則「債權人」因此所受之金錢，因非合法之執行而取得，即屬無法律上之原因而受利益，因此致「義務人」受損害，為「執行債權人」之不當得利（最高行政法院103年度判字第273號判決意旨參照）。再按，公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：（1）須為公法上爭議；（2）須有一方受利益，他方受損害；（3）受利益與受損害之間須有直接因果關係；（4）受利益係無法律上原因等要件，始足當之。（最高行政法院102年度判字第750號判決意旨參照）⒉查被告之差額分配請求權既因罹於時效而消滅，業已無法
律上原因而得享有原告之給付，則被告嗣後透過行政執行取得之款項既無法律上原因，要屬公法上不當得利而應返還。
（四）就公法上不當得利之請求應亦得類推適用民法遲延利息之相關規定：
「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。……」復經民法第199條第1項、第233條第1項前段、第203條、第229條第2項規定甚明。前揭民法請求遲延利息之規定於公法上不當得利返還請求權之案件，亦應得加以類推適用。（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨、102年度判字第750號判決意旨參照），故原告得向被告請求依法定利率所計算之利息。
（五）綜上，被告在喪失差額地價請求權、不具受領地位後，仍違法函請法務部行政執行署彰化分署予以強制執行，迫使原告給付以免遭強制執行，其受領本業因公法上請求權罹於時效消滅而無法律上原因，屬公法上不當得利而應返還原告等語，並聲明：
⒈被告應給付原告1,465,000元及起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按最高行政法院103年度判字第332號判決意旨「⒈本件84年1月11日公告及85年10月9日函送之土地對照清冊及差額地價內容，已生具體確認原告應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，且原告均未為不服而告確定，系爭差額地價債權即已成立。……」「……⒉『行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。』『法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行繼續執行之。』行政執行法第1條、第42條第1項、第2項定有明文。又農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農地重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人不履行，即移送行政執行處執行之。又行政處分有確定力、形成力、執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行並無所謂處分後應另行起訴始可中斷時效之問題。另被告既已行使權利作出行政處分而生時效中斷之事由，且該行政處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，故並無公法上請求權消滅時效之問題，僅有是否有逾行政執行法第7條執行期間之問題，「而行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。」（最高行政法院99年度判字第1138號判決參照）
（二）查本案與最高行政法院103年度判字第332號判決為同款案件，是行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。且由內政部配合行政執行法第42條有關「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。」於100年10月14日修訂農地重劃條例施行細則第51條規定本質觀之，亦不得否認被告不得以行政處分方式取得執行名義。本件被告於93年12月30日以府地劃字第09302457640號函命原告限期於94年3月1日前繳納且於94年1月4日合法送達，自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。又本案被告於98年12月7日以府地劃字第09802543200號函通知原告限期於98年12月25日前繳納，並於98年12月9日合法送達原告，後於99年1月12日以府行救字第09900125140號函將原告應繳差額地價款移送強制執行，是98年12月7日之請求履行債務通知（98年12月9日送達）距被告93年12月30日作成前開中斷時效之行政處分時，尚未逾5年，且被告亦在98年12月9日請求履行債務生效日起6個月內移送強制執行，亦生中斷時效之事由，故無請求權罹於時效消滅之問題。
（三）再者，原告等人確因農地重劃時，受配土地面積超過渠等依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告等人因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦沒有因為繳交差額地價而受到損害。而被告在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自亦沒有因為收取差額地價而受有利益，原告等人指稱被告受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由。
（四）又有關本案差額地價之請求方式，原農地重劃條例施行細則第51條規定以「聲請支付命令」方式請求，內政部100年修正該條文之理由已敘明係屬公法債權之性質應以行政執行方式移送執行，修正前該法條文第51條顯然誤以民事督促程序處理公法債權，該條文係屬錯誤無法執行之法條，被告在100年農地重劃條例施行細則第51條修正前確屬因法規扞格之原因，無法順利追討債權。最高行政法院從法理上推求差額地價之本質並確認行政機關在行政執行法、行政程序法於90年修正後，為實現公法上債權，必需以合於行政執行法第11條規定之執行名義及程序移送行政執行。原有農地重劃條例施行細則第51條規定以督促程序支付命令方式催繳債權規定，依前開最高行政法院103年度判字第332號判決意旨應不再適用。本案與前揭最高行政法院103年度判字第332號判決案例相同，被告於93年間命原告繳納差額地價，自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。然依行政程序法第98條第3項、第133條規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」是被告於93年間所作之行政處分，並未教示原告救濟期間，系爭行政處分依行政程序法第98條第3項規定其救濟期間應延展1年，是以本件行政處分不論為93年2月2日或93年12月30日作成，不得訴請撤銷之時點分別應為94年2月2日或94年12月30日，並自該時點起重行起算5年時效，時效至少也應於99年2月始屆滿。是以，被告於99年1月12日以府行救字第09900125140號函將原告欠繳差額地價移送行政執行，即未逾5年，並無請求權罹於時效消滅之問題。
（五）末按法務部100年1月20日法律決字第0999057470號函釋略謂：「有關公法上不當得利返還義務之範圍，應否類推適用民法第182條第2項規定『將受領時所得之利益或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息一併償還』乙節，有學者認為，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息（陳敏著「行政法總論」，98年9月6版，第1246頁參照）。另有學者認為，公法上不當得利之返還客體，於行政程序法第127條第１項以外之公法上不當得利之情形，類推適用民法第181條之結果，其返還客體包括：（一）所受利益（二）本於該利益更有所取得者。除非法律明文規定應計算利息，如實際上未有所取得者，即不列入返還客體；且通常可認為行政機關不當得利之金錢，無更取得利息，因國家之公法上收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益上運用（林錫堯著「行政法要義」，95年版，第138至第139頁參照）。惟最高行政法院92年度判字第1661號判決亦採上述學者見解，認在公法上，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息……」然本件所收取之差額地價款係支應同一農地重劃區內受配土地面積少於應配面積應領差額地價之土地所有權人，倘有剩餘○○○區○○○○○路相關改善工程使用，並無本於該利益更有所取之情形。揆諸前開見解，並參照臺北高等行政法院100年度簡字第301號判決意旨亦認為在一般公法上不當得利之情形，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息。本件農地重劃相關法律並無應加計利息一併退還之規定，自非公法上返還義務之範圍。因此，原告請求年利率百分之五之利息亦無理由。
（六）綜上所述，被告係依法行政，原告所述為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，行為時農地重劃條例第7條規定：「農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告30日，公告期滿實施之。前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於5日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」另行為時農地重劃條例施行細則第49條規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。四、重劃後土地區段應依照地籍測量實施規則第101條規○○○區段○○○段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有被告84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函暨檢送通知書、被告85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函暨檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、被告89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函暨檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書、被告93年2月2日府地劃字第09300251520號函暨檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書、被告93年12月30日府地劃字第09302457640號函、被告95年6月13日府地劃字第09501130560號函、被告96年12月4日府地劃字第09602267680號函、被告97年9月8日府地劃字第09701718600號函暨檢送繳款書、被告98年12月7日府地劃字第09802543200號函、被告99年1月12日府行救字第09900125140號函暨行政執行案件移送書、被告99年5月3日府地劃字第09900925950號函、系爭土地差額地價明細、原告匯款申請書等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：被告對於原告有關差額地價之給付請求權是否罹於時效？有無時效中斷之情形？被告函請法務部行政執行署彰化分署為本件行政執行是否有公法上不當得利？原告對之請求有無理由？茲分述如下：
（一）按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。
（二）次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為行政程序法第131條第1項、第133條及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。復按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「左列事項，與起訴有同一效力：……五、開始執行行為或聲請強制執行。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
（三）經查，被告依農地重劃條例辦理系爭重劃案，以84年公告及通知書檢送土地對照清冊通知原告已依法公告系爭重劃案之土地分配結果，公告期間自84年1月15日至84年2月14日止，原告於公告期間就系爭重劃土地分配結果並未異議而告確定，其後被告依同條例第34條及施行細則第49條辦理地籍測量，發現部分土地面積與公告之重劃土地分配面積不符，乃以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地對照清冊更正土地面積，並載明原告應繳交差額地價1,465,000元，且說明原土地對照清冊作廢等情，為前開所確認之事實。又原告既得於84年公告確定後使用所分配之土地，顯然被告已交付重劃分配之土地，且斯時尚未實施地籍測量，故無土地分配面積超過應分配面積之情事。足見係被告依公告結果實施地籍測量後，以前揭85年函檢送土地對照清冊更正分配土地面積時，始發生原告分配面積超過應分配面積而有繳納系爭差額地價之義務。是以，被告之系爭差額地價請求權應自前揭85年函送達原告之日起始得行使，則時效應自斯時始得起算。
（四）另依前揭行為時農地重劃條例第36條及其施行細則第51條之規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，固有繳納差額地價之義務，然並未授權主管機關可以行政處分之方式，直接命土地所有權人為給付，而係規定主管機關於重劃土地交接後，先通知土地所有權人限期繳納，逾期未繳納者，再依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院核發支付命令，取得執行名義後移送法院強制執行。故主管機關於聲請法院核發支付命令前，以書面通知土地所有權人限期繳納差額地價，依行為時農地重劃條例相關法規規定，應屬觀念通知之性質，並非行政處分。惟本件被告以前揭85年函檢送土地對照清冊及差額地價內容，乃其本諸農地重劃主管機關之地位，以公權力就該重劃事件所為對外發生法效性之單方行政行為，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條規定，性質上係屬行政處分，已生具體確認原告應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，原告未為異議已告確定，系爭差額地價請求權即已成立。而被告以89年12月8日投府地劃字第89192681號函通知原告繳納系爭差額地價，並檢送繳款書限期原告於90年2月9日前繳納，應僅係對於前已核算確認之差額地價，向原告為限期繳納之通知；且因該差額地價請求，依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，於土地所有權人逾期未繳納時，應依民事訴訟法督促程序取得執行名義後移送法院強制執行，故前揭被告89年12月8日函除具通知繳納之性質外，亦無作為執行名義之法律效果，被告主張該函屬其為行使權利而為之行政處分，並非可採。
（五）復按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項分別定有明文。而農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農地重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係，縱行為時農地重劃條例施行細則第51條規定，對逾期未繳納之差額地價，雖係依民事訴訟法相關規定請求，僅係賦予被告可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，然尚不因有該項規定，而改變其公法上請求權之法律關係，是系爭差額地價確屬原告之公法上金錢給付義務。又「……修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之執行處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行，上訴人以93年2月2日函通知原告繳納系爭差額地價，並限期於93年3月1日前繳納，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分……」業經最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議在案。足見，被告所為93年2月2日府地劃字第09300251520號函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並限期原告應於93年3月1日前繳納，即屬行政處分之性質，而原告既經送達在案，自對原告發生效力。至被告93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函及97年9月8日投府地劃字第0970178600號函則屬被告通知原告繳納系爭差額地價之催繳函，為觀念通知之性質，並非行政處分。
（六）本件被告自85年10月9日取得系爭差額地價請求權時即得行使而起算時效，其時效期間之計算依前揭行政程序法第131條第1項規定固為5年，惟就該條項規定修正施行前，公法上請求權之時效期間並無明文規定，而係類推適用民法第125條規定之15年期間，又當類推適用民法時效期間過程中，遇行政程序法修正之情形時，則類推適用民法總則施行法第18條規定，原則上適用舊法，但當殘留期間長於5年時，應自90年1月1日行政程序法施行日起適用5年期間。準此，被告之系爭差額地價請求權原應至95年1月2日時效屆滿，然因被告於行政執行法90年1月1日修正施行後，依據該法第11條之規定，以前揭93年2月2日函通知原告繳納系爭差額地價，即為實現該權利而為之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，發生時效中斷之效果，然因該93年2月2日函並無救濟之教示，依行政程序法第98條第3項、第133條規定，需送達後1年始告確定而重行計算時效，雖卷內無被告93年2月2日函送達原告之回證致無法知悉該函之送達時點，然採最有利原告之計算方式即以93年2月2日起算，至94年2月1日始屆滿1年，重新計算時效則需至99年2月1日止始屆滿。而被告已於99年1月12日移送執行，有被告99年1月12日府行救字第09900125140號函及移送書在卷可稽（參見本院卷第46頁至第47頁），故被告之系爭差額地價請求權並未罹於時效消滅。從而，被告受領原告給付之系爭差額地價，自非無法律上之原因，不符不當得利之要件。
八、綜上所述，被告受領原告所給付之系爭差額地價，並非無法律上之原因，不符不當得利之要件，是原告請求被告應返還原告不當得利金額1,465,000元，及主張類推適用民法第182條及第203條規定，應加計自本件起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，均難認為有理由，應予駁回。
九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 7 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 7 日
書記官 杜 秀 君