臺中高等行政法院判決
103年度訴字第119號103年7月24日辯論終結原 告 黃文勝被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬訴訟代理人 黃文華上列當事人間地籍圖事件，原告不服內政部中華民國103年1月22日臺內訴字第1020340417號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴之當事人、聲明及訴訟標的，於起訴後，有一個或數個之追加，為訴之追加，追加之新訴與原起訴即形成訴之合併。又原告起訴主張之法律事實，如係應提起課予義務訴訟，惟其聲明並非完足，經法院闡明結果，原告為課予義務訴訟之完足聲明，因未於原訴外另增加新訴，即非屬訴之追加。
本件原告以訴外人臺灣自來水股份有限公司指界不正確，致重測結果有誤，乃向被告請求更正地籍圖線，未獲准許而提起之行政訴訟案件，原告之起訴狀僅記載「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴願改回重測前原有所有權狀面積145平方公尺。」之訴之聲明，尚有不明瞭及不完足之處，經本院闡明後，原告表明欲依行政程序法第128條第1項第2款規定申請程序重開，並將訴之聲明更正為「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、應命被告撤銷原告所有雲林縣斗六市○○○段○○○○段○○○○○○號土地（重測後為林頭段2042地號）75年重測結果，並作成將上開土地所有權狀面積138平方公尺更正為145平方公尺之行政處分。」核其性質僅係在補充原聲明之不足，尚非有新訴之提起，揆諸前開說明，尚不生訴之追加問題，先此敘明。
二、事實概要：原告所有重測前坐落雲林縣斗六市○○○段○○○○段○○○○○○號（重測後為林頭段2042地號）土地（下稱系爭土地），係被告辦理民國（下同）75年度斗六市地籍圖重測區範圍內土地，重測期間原告與鄰地所有權人臺灣自來水股份有限公司發生界址爭議，經雲林縣地籍圖重測區土地界址糾紛協調會進行調處，惟協調不成，協調委員乃決議依土地法第46條之2第2項規定，參照舊地籍圖線作為辦理重測之經界線，因雙方均未訴請法院裁判，即依調處結果辦理。迄於99年間，臺灣自來水股份有限公司依上開重測結果向原告提起請求拆屋還地之民事訴訟，經臺灣雲林地方法院以99年度六簡字第114號民事判決原告應拆屋還地，原告不服，提起上訴，亦經同院以99年度簡上字第61號民事判決原告應拆屋還地確定。其後，原告另向同院提起請求返還土地訴訟，分別經該院以100年度六簡字第214號、100年度簡上字第42號民事判決駁回起訴及上訴確定。原告乃於102年1月25日以其重測土地面積減少，陳請內政部代為解決，經該部函轉被告以102年3月8日府地測字第1025702690號函復：「……二、查旨揭地號等土地係位屬75年度斗六市地籍圖重測區，重測期間因界址疑義於75年3月24日召開土地界址糾紛協調會，雙方土地所有權人均堅持己見，協調無法達成協議，調處委員決議應依土地法第46條之2第2項規定參照舊地籍圖線作為辦理地籍圖重測之宗界線，斗六地政事務所據以續辦重測事宜，於重測程序並無不符，先予敘明。三、本案依卷附資料所示，其毗鄰地所有權人（臺灣自來水股份有限公司）為解決多年紛爭，爰於98年12月29日向雲林地方法院提起民事訴訟，並經判決確定在案，行政機關據以辦理無所疑義。另監察院分別於100年11月28日、101年3月5日、101年5月28日假本府第1辦公大樓4樓會議室、北港鎮公所會議室、斗南鎮公所會議室辦理地方機關巡察受理民眾陳情行程，臺端皆到場陳情，本府亦派員備詢說明，並依委員提示事項辦理，倘臺端仍有疑義，建請於發現新事證後向司法機關提起訴訟。」等語。
原告復於102年3月25日復就同一事由，向內政部陳情，經該部函轉被告以102年4月9日府地測字第1025704341號函復：
「……二、本案所指斗六市○○段○○○○○○號因重測茲生面積等疑義，歷來舉凡臺端具書陳情，抑或監察委員地方巡察等，本府皆派員就陳情內容予於解說，近期另於102年3月8日以府地測字第1025702690號函詳復臺端在案，容不再贅述，倘臺端尚有疑義，請逕洽本府地政處協助。」等語。原告再於102年4月22日以臺灣自來水股份有限公司指界有誤，向被告請求更正地籍線，經被告以102年4月26日府地測字第1025705397號函（下稱原處分）復原告略以：「……二、有關旨揭土地因重測滋生疑義乙案，本府除分別於102年3月8日、102年4月9日以府地測字第1025702690、1025704341號函詳復臺端在案，並配合臺端派員至實地瞭解及多次於府內辦公室就其陳情內容向臺端詳予解說釋疑，容不再贅述。三、依行政程序法第173條規定略以：『人民陳情案有下列情形之一者，得不予處理︰……二、同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者。……』有關本案後續陳情事宜，爰依前開規定辦理。」原告不服，主張重測地籍線有誤，致其重測面積減少7平方公尺，請求應予更正云云，提起訴願，惟經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）重測前雲林縣斗六市○○○段○○○○段○○○○○○號土地及系爭土地面積為872平方公尺及145平方公尺，293-3地號土地重測前後均為872平方公尺，但系爭土地重測前145平方公尺，重測後改為138平方公尺。
（二）國土測繪中心分析表293-3地號土地記載為872平方公尺，係重測前面積，而協調時臺灣自來水股份有限公司均以土地減少拒絕協調，但依經濟部查覆移交面積為4042平方公尺，依分析表所載4,049平方公尺及4,057平方公尺，足認較移交前多7平方公尺及15平方公尺。而102年地價稅系爭土地按4,042平方公尺計稅，而未依實際面積課稅，不僅不法，且造成原告損失。
（三）依雲林縣斗六地政事務所複丈圖說，按舊地籍界址線，7平方公尺係在圍牆內，非於293-3地號土地上。另原告向雲林縣環境保護局陳情所述地號為2046地號之7平方公尺，該局卻逕認該7平方公尺係屬於2042地號，並以副本函知臺灣自來水股份有限公司第五區管理處。
（四）雲林縣地籍圖重測區土地界址糾紛協調會進行協調非依臺灣自來水股份有限公司申請，而是原告申請，造成誤以為臺灣自來水股份有限公司減少111平方公尺，並致原告屢遭陳情駁回或敗訴，然依復查書及分析表，臺灣自來水股份有限公司真正移交面積均較移交前多，卻認原告仍有占用，實有違誤。
（五）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告撤銷系爭土地75年重測結果，並作成將上開土地
所有權狀面積138平方公尺更正為145平方公尺之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按訴願法第3條：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」同法第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」次按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」同法第46條之2及第46條之3規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」同法第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」
（二）本件原告之訴理由略謂：原告所有斗六市○○段○○○○○號因土地所有權減少7平方公尺，如地籍圖不更改就應改回土地所有權原面積145平方公尺，請求應予更正云云。按地籍圖重測係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖。而因地籍圖年久破損、或由於測量儀器精度之提高等不可避免之技術因素，以致地籍圖重測前後面積增減，勢所難免，自難僅以土地重測前後面積之差異，逕而推論土地界址所在。
（三）查本案重測辦理期間原告與毗鄰地所有權人臺灣自來水股份有限公司發生界址爭議，經雲林縣地籍圖重測區土地界址糾紛協調會調處，協調無法達成協議，協調委員決議依土地法第46條之2第3項規定，參照舊地籍圖線作為辦理地籍圖重測之經界線，雲林縣斗六地政事務所據以續辦重測事宜，於重測程序並無不符，且案經多次司法機關論證，判決確定在案，行政機關據以辦理，無所疑義，非被告消極不作為不予更正，另原告多次陳情中，被告曾派員至實地勘察瞭解並就陳情內容予於解說，而原告均以同一事由屢次陳情，被告依行政程序法第173條規定辦理，處置並無不當。
（四）另查原處分僅係說明原告陳情相關事項及法令依據，屬觀念通知及說明，究與就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為有別，非屬訴願法上所稱之「行政處分」，原告遽對該函逕行提起訴願，非法之所許（最高行政法院62年裁字第41號判例意旨可資參照），程序應有未合。
（五）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告75年5月22日75府地籍字第052979號函、76年6月31日76府地籍字第28143號函、102年3月8日府地測字第1025702690號函、102年4月9日府地測字第1025704341號函、102年8月30日府地測字第1025711649號函、100年12月6日府地測字第1000704736號函、監察院103年2月7日院臺業三字第1030160639號函、經濟部99年5月29日經營字第09902551520號函、查復書、內政部102年2月4日臺內地字第1020088602號書函、102年3月28日臺內地字第1020137929號書函、102年6月13日臺內地字第1020223433號書函、雲林縣環境保護局102年1月15日雲環衛字第1020001708號函、雲林縣斗六地政事務所76年6月19日76斗第四字第2751號函、土地複丈結果圖說、雲林縣地籍圖重測區土地界址糾紛協調會75年3月24日雲林縣地籍圖重測區土地界祉糾紛協調會調處筆錄、附圖、國土測繪中心99年9月21日鑑定書、面積鑑定分析表、訴外人臺灣自來水股份有限公司第五區管理處98年12月24日臺水五總字第09800195200號函、原告存證信函、不動產買賣契約書、陳訴書、陳情書、更正地籍線聲請書、系爭土地示意圖、現況照片、複丈成果圖、土地登記簿、土地所有權狀、重測前後之地籍圖謄本、雲林縣斗六市○○段○○○○○號地籍圖、雲林縣斗六市○○段○○○○○號、2044地號、2046地號土地登記簿、雲林縣斗六市○○○段番子溝小段293-3地號土地登記簿等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、本件原告起訴之法律關係及訴之聲明，原有不明瞭及不完足之處，經本院闡明後，原告表明欲依行政程序法第128條第1項第2款規定申請程序重開，是本件所應審究者乃原告得否依該規定申請程序重開？茲說明如下：
（一）按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經司法院釋字第423號解釋闡釋在案。
故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分（最高行政法院100年度判字第2192號判決意旨參照）。經查，本件原告於102年4月22日以訴外人臺灣自來水股份有限公司指界有誤，向被告請求更正地籍線，雖經被告以原處分覆以：「……有關旨揭土地因重測滋生疑義乙案，本府除分別於102年3月8日、102年4月9日以府地測字第1025702690、1025704341號函詳復臺端在案，並配合臺端派員至實地瞭解及多次於府內辦公室就其陳情內容向臺端詳予解說釋疑，容不再贅述。……」等語，其內容雖未就原告之申請為具體准駁之表示，但本件原告所提出之102年4月22日聲請書，已表明係請求更正地籍線，有依法申請之本意，而原處分函所稱前經各該函詳覆，亦有表明系爭重測程序合法，重測結果並無不符等意旨，已足認被告有為准駁之表示，並對人民發生法律上效果者，參酌上開說明，自應認原處分即屬行政處分，合先敘明。
（二）次按，行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」此即學理上所稱之「行政處分之重新進行」。析言之，人民申請重新進行，須具備：1.行政處分已不可爭訟；2.須有重新進行程序之事由；3.當事人須非因重大過失，未在先前之行政程序或法律救濟程序中，主張所據以申請程序重新進行之事由；4.應自法定救濟期間經過後，或自知悉重新進行程序之事由起，3個月內提出申請等要件，缺一不可，否則即難謂其行政處分之重新進行為有理由。又上開所謂「新事實或新證據」者，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者為限（最高行政法院94年度判字762號判決意旨可資參照）。
（三）另按，行為時土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46條之3規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」可知重新實施地籍測量結果之公告，若未經於公告期間表示不服申請複丈，或經複丈後，公告處分即告確定，應據以辦理土地標示變更登記（最高行政法院101年度判字第855號判決意旨參照）。
（四）原告主張本件有行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據」申請重新進行之事由（參見本院卷第127頁），並提出監察院103年2月7日院臺業三字第1030160639號函、內政部102年6月13日臺內地字第1020223433號書函為證（參見本院卷第137頁、第138頁）。經查，原告所有之系爭土地，係被告辦理75年度斗六市地籍圖重測區範圍內土地，重測期間原告與鄰地所有權人臺灣自來水股份有限公司發生界址爭議，經雲林縣地籍圖重測區土地界址糾紛協調會進行調處，惟協調不成，協調委員乃決議依土地法第46條之2第2項規定，參照舊地籍圖線作為辦理重測之經界線，因雙方均未訴請法院裁判，即依調處結果辦理，並經重測結果公告確定，地政機關並據以辦理土地標示變更登記，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本、界址糾紛協調會調處筆錄、土地所有權狀等件在卷可稽（參見本院卷第16頁至第24頁）。原告所主張之新事證，即上開監察院103年2月7日函及內政部102年6月13日書函，分別載明原告如對地籍重測調處結果不服，宜請參酌訴願決定意旨，依法檢附新事證後，逕向司法機關訴請處理，請求救濟；有關原告所有之系爭土地因重測滋生面積等疑義，係屬被告權責，故移請被告查明妥為處理逕行答覆等語，均未對本件75年度重測結果有何實質性影響，縱經斟酌亦難為較有利益之認定。況且，上開監察院103年2月7日函及內政部102年6月13日書函，均係在前揭重測結果公告之後才作成，自與行政程序法第128條第1項第2款所稱「發生新事實或發現新證據」，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據的要件不合。再者，本件系爭土地之地籍圖重測登記案業於75年間即已告確定，有土地所有權狀可資比對（參見本院卷第23頁至第24頁），而原告遲至102年4月22日始發函請求撤銷更正，顯已逾行政程序法第128條第2項但書所定5年得申請重開行政程序之期間，亦不得申請更正。據上說明，足認原告主張本件有行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據」申請重新進行之事由，為無理由。
七、綜上所述，原處分經核並無違誤，雖訴願決定以原處分僅係針對原告陳情事項告知本案重測疑義前已多次函復在案，並無違誤，該函核非行政處分為由，決定不受理，然因其結論與本件認定結果並無二致，是原告執持前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，均為無理由，應予駁回。另原告主張本件有行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據」申請程序重新進行，既無理由，已如前述，則原告訴請應命被告撤銷系爭土地75年重測結果，並作成將上開土地所有權狀面積138平方公尺更正為145平方公尺之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
書記官 杜 秀 君