臺中高等行政法院判決
103年度訴字第12號103年3月5日辯論終結原 告 李照容
洪景輝被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 蕭雅文上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文被告應分別給付原告李照容新台幣(下同)279,631元、原告洪景輝662,775元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參加被告辦理之南投縣草屯鎮南埔(二)農地重劃（下稱系爭重劃案），被告依農地重劃條例第25條及同條例施行細則第42條規定辦理土地分配結果公告及通知，公告期間為民國84年1月15日至同年2月14日止，再依同條例第34條及同條例施行細則第49條規定辦理確定測量完畢，以85年10月9日85投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊乙份，通知訂定分配面積及差額地價。嗣被告以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱被告89年12月8日函）檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知原告於90年2月9日前繳納差額地價，惟渠等逾期未繳，被告復先後以93年2月2日府地劃字第09300251520號函、93年12月30日府地劃字第09302457640號函、95年6月13日府地劃字第09501130560號函、96年12月4日府地劃字第09602267680號函命原告繳納仍未繳納，其後被告以97年9月8日府地劃字第09701718600號函命原告於97年10月31日前繳納，亦未於期間內繳納，被告爰據此為執行名義，分別以98年12月24日府行救字第09802671060號函、98年12月31日府行救字第09802716980號函將原告移送法務部行政執行署彰化分署（下稱彰化分署）強制執行，分別於99年4月2日收繳原告李照容差額地價新臺幣（下同）279,631元及執行必要費用175元後，囑託南投縣草屯地政事務所註銷原告李照容所○○○鎮○○段○○○○號土地「未繳清地價，禁止移轉」之註記，99年8月20日收繳原告洪景輝差額地價662,775元及執行必要費用204元後，囑託南投縣草屯地政事務所註銷原告洪景輝所○○○鎮○○段○○○○○號土地「未繳清地價，禁止移轉」之註記而執行終結。其後，原告以被告受領上開差額地價已逾5年時效而無法律上原因，請求被告返還該等公法上不當得利，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應分別給付原告李照容279,906元、
原告洪景輝662,979元，及各自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：系爭重劃案於84年1月15日至同年2月14日辦理土地分配結果完成，土地分配皆交接後由原告整地、耕作、住屋原位置分配。詎被告於85年10月9日擅自作廢原公告，更改已分配交接土地面積，限制土地移轉註記，原告全不知情。又被告辦理農地重劃分配之初，其上級主管機關臺灣省政府地政處即一再要求被告不得以圖解法地籍測量、應以數值法地籍測量分配土地，惟被告執意以圖解法測量分配交接土地公告完成，近2年後，被告復自行以數值法重為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價。故被告擅自重新測量、原告全不知情已違反土地法第46條之2、第46條之3規定，該等違法之地籍測量無效，系爭差額地價依法不存在，被告要求原告繳納自於法無據。況本件義務發生日為84年2月15日，被告遲至98年12月21日移送執行，已逾近15年，依行政程序法第131條規定及最高行政法院101年度判字第501號判決意旨，被告因系爭重劃案所生之差額地價請求權，至95年1月1日止即因不行使而消滅，鈞院101年度訴字第10號判決、最高行政法院101年度裁字第2202號裁定意旨可資參照。綜上，被告所為執行已無法律依據，侵害原告權益，應返還公法上不當得利及期間之利息。
四、被告答辯略以：㈠按系爭重劃案，被告89年12月8日函檢送農地重劃土地價款收
入專戶繳款書，係作成繳交差額地價之行政處分，前經鈞院就相同性質案件以102年度訴字第92號判決肯認。次按行政處分有確定力、形成力、執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂處分後應另行起訴始可中斷時效之問題；另被告既已行使權利作出行政處分而生時效中斷之事由，且該行政處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，故並無公法上請求權消滅時效之問題，僅有是否逾行政執行法第7條規定執行期間之問題。而行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在（最高行政法院99年度判字第1138號判決參照）。
㈡又原告確因系爭重劃案農地重劃時，受配土地超過渠等依比
例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自無因繳交差額地價而受有損害；而被告於收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價予受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自亦無因收取差額地價而受有利益。原告主張被告受有不當利益及請求返還，並無理由。
㈢再者，最高行政法院92年度判字第1661號判決認在公法上，
並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息。然本件所收取之系爭差額地價，係支應同一農地重劃區內受配土地面積少於應配面積應領差額地價之土地所有權人，倘有剩餘○○○區○○○○○路相關改善工程使用，並無本於該利益更有所取之情形。揆諸上開見解，並參照臺北高等行政法院100年度簡字第301號判決及鈞院102年度簡上字第52號判決意旨，亦認在一般公法上不當得利之情形，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息。本件農地重劃相關法律並無應加計利息一併退還之規定，自非公法上返還義務之範圍，故原告請求年利率百分之5利息亦無理由。
五、本件兩造之爭點為：原告主張系爭差額地價請求權時效已屆滿，被告公法上請求權已消滅，被告所溢收之系爭差額地價屬公法上之不當得利，原告得依法請求返還溢繳地價、執行費及其利息，是否有理由？
六、按「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定○○位區段地價，折算成應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」、「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」為行為時農地重劃條例第21條及同條例施行細則第51條所明定。準此可知，土地所有權人，就其受分配超過部分，應按查定重劃地價繳納差額地價，如土地所有權人未按期繳納時，縣（市）主管機關應先依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令，俟確定時取得執行名義，方得聲請執行機關對土地所有權人執行，縣（市）主管機關自不得以限期土地所有權人繳納差額地價之通知，為執行名義而逕行聲請執行機關對土地所有權人執行，惟該規定係於行政訴訟法87年10月28日修正而於89年7月1日起施行之前，為因應當時行政訴訟法並無如該次修正施行後之第8條規定有一般給付訴訟類型，所為之權宜性規定，乃將公法上給付差額地價之請求，以適用解決私權紛爭之民事訴訟法之督促程序，為資救濟，然按給付差額地價之請求，其性質上仍屬公法上之紛爭事件，是該條規定之救濟方式，於行政訴訟法上開條文修正施行後，自無再適用其私權紛爭之民事爭訟程序之餘地，而應依行政訴訟法之規定而為救濟，方符法制，且農地重劃條例施行細則第51條，於100年10月14日修正後，已廢止上開規定。
七、查本件原告李照容、洪景輝參加被告辦理之系爭重劃案，經被告依行為時農地重劃條例第25條及同條例施行細則第42條規定辦理土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至同年2月14日止（本院卷19-21頁），又因土地分配結果公告載有土地所有權人對於超過分配部分，按查定重劃地價，繳納差額地價之事項，因原告李照容、洪景輝於公告期間未提出異議而確定，是被告對於原告之系爭差額地價之請求權，已因公告期滿而確定。該公告雖為行政處分，惟被告再以89年12月8日函檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知原告於90年2月9日前繳納差額地價（同卷25頁），惟渠等逾期未繳，被告復先後4次函知原告繳納差額地價未果，被告再以97年9月8日府地劃字第09701718600號函命原告於97年10月31日前繳納（同卷38頁），然原告仍未於期間內繳納，該等催繳通知並未發生另一公法上之法律效果，其性質均非屬行政處分，僅係催繳之觀念通知。被告主張依本院102年度訴字第92號判決意旨，認其89年12月8日函檢送繳款書係作成繳交差額地價之行政處分，上開裁判僅屬個案見解，尚無拘束本件之效力。
八、準此，本件被告對於原告之系爭重劃案之繳納差額地價請求權，應於上開公告期滿確定後，依前開行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；而在修正之行政訴訟法於89年7月1日起施行之後，則應依行政訴訟法第8條之規定，向原告提起一般公法上給付訴訟；並俟支付命令或判決確定後，始得以之為執行名義向原告為強制執行，被告尚不得以行政處分命原告為給付，更不得於該處分確定後逕行對原告強制執行。
九、又按「公法上之請求權，除法律另有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」為行政程序法第131條第1項所規定。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
十、查本件被告之系爭差額地價之公法請求權，自84年2月14日公告期滿時即可行使，其消滅時效之起算即應自此時起算，並類推適用民法第125條之15年消滅時效之規定。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又被告雖有以89年12月8日函檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知原告於90年2月8日前繳納差額地價，渠等逾期未繳，被告復先後4次函知原告繳納差額地價未果，，惟於該期間並未向渠等提起公法上給付訴訟。另按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」分別為民法第129條第1項及第130條所明定，是被告前開向原告催收系爭差額地價，因未於請求後6個月起訴，並無中斷時效之效力，被告該公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。
、從而，原告以本件被告對其之系爭差額地價請求權，自95年1月2日起已因時效消滅，被告以上開催繳通知書為執行名義，分別以98年12月24日府行救字第09802671060號函、98年12月31日府行救字第09802716980號函將原告移送彰化分署強制執行（同卷41-44頁），分別於99年4月2日收繳原告李照容差額地價279,631元及執行必要費用175元後，囑託南投縣草屯地政事務所註銷原告李照容所○○○鎮○○段○○○○號土地「未繳清地價，禁止移轉」之註記，99年8月20日收繳原告洪景輝差額地價662,775元及執行必要費用204元後，囑託南投縣草屯地政事務所註銷原告洪景輝所○○○鎮○○段○○○○○號土地「未繳清地價，禁止移轉」之註記（同卷45-48頁繳款書及函文），即為無法律上原因，屬公法上不當得利。又公法上之債權因時效完成而當然消滅，係絕對之消滅(行政程序法第131條第2項規定)，與民法上規定債權因時效而消滅，成為自然債務，並非絕對之消滅，有所不同，本件並無被告所稱應適用民法第180條第3款所規定，債務人因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者，不得請求返還之情形。被告另引最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，主張行政執行是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，其法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在等語，固非無據。然按公法上債權當然消滅，與公法上債權行政執行，是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，係屬二不同之要件，本件被告該公法請求權之時效，於95年1月2日已因時效完成而消滅，又其未在時效完成之前，依行政訴訟法第8條之規定，向原告提起一般公法上給付訴訟，並俟判決確定後，以之為執行名義向原告為行政強制執行，被告係於其對原告之系爭差額地價請求權，罹於時效而消滅後，又無執行名義，逕向彰化分署聲請執行，而向原告所取得系爭款項，並非被告有合法執行名義，有逾行政執行法第7條所規定之執行期間，此與被告上開主張，並不生扞格。是原告依據公法上不當得利之法律關係，所提起本件一般給付之訴，命被告返還原告李照容279,631元、原告洪景輝662,775元之部分，即屬有據，應予准許。
、至原告請求被告應返還原告執行費，關於原告李照容175元及原告洪景輝204元之部分，查該費用係被告對原告之系爭差額地價請求權，向彰化分署聲請執行，原告向彰化分署負擔繳納之執行費，被告並非公法上不當得利之受領人，原告依公法上不當得利之法律關係，向被告請求返還該費用，自為無理由，應予駁回；另原告李照容請求被告給付279,631元、原告洪景輝請求被告給付662,775元，其中各自起訴狀繕本送達翌日（即103年1月14日）起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息部分，按「由於公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利，特殊公法上不當得利之返還請求權，例如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條，法律已有特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關之規定；在一般公法上不當得利，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第49條規定：『滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。』自明」，此有最高行政法院100年度判字第1340號判決意旨可參；另法務部100年1月20日法律決字第0999057470號函釋「公法上不當得利，尚無統一的不當得利法之明文，適用時，除法律有特別規定，得就性質相類似者類推適用民法相關規定；而就公法上不當得利返還義務之範圍，最高行政法院92年度判字第1661號判決，認在公法上，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，因此必須法律有明文規定，始應加計利息。」亦同意旨，又按系爭差額地價款係由被告支應同一農地重劃區內受配土地面積少於應配面積，應領差額地價之土地所有權人，如有剩餘○○○區○○○○○路相關改善工程使用，被告係作為公益使用，並非有獲利之情形，核諸上開說明，自不得類推適用或準用民法第182條第2項關於返還不當得利時應附加利息之規定，是原告就被告知無法律上原因時所現存之利益，應附加利息一併償還之規定，請求被告給付上開之利息，亦為無理由，併予駁回。另審酌本件原告雖受部分敗訴判決但僅係關於執行費及利息部分之請求為無理由所致，就整體訴訟結果而論，並未增加被告之訴訟費用，爰命被告負擔全部之訴訟費用，併此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 103 年 3 月 19 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 26 日
書記官 許 騰 云