臺中高等行政法院判決
103年度訴字第130號103年9月25日辯論終結原告即被選定當事人 蔡篤敏輔 佐 人 蔡篤堅被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 江建嘉
蔡依ꆼ上列當事人間補償金事件，原告不服內政部中華民國103年1月22日臺內訴字第1020360002號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查，原告蔡裕全、蔡裕郎、蔡裕銍、蔡篤富、蔡篤堅（國民身分證統一編號：Z000000000）、蔡康秀現、蔡篤敏、蔡篤效、蔡篤堅（國民身分證統一編號：Z000000000，與另一選定人蔡篤堅為不同人）、蔡篤鑫、蔡篤昆、蔡碧綢等12人，分別屬多數有共同利益之人。其中蔡裕全、蔡裕郎、蔡裕銍、蔡篤富、蔡篤堅（國民身分證統一編號：Z000000000）、蔡康秀現、蔡篤效、蔡篤堅（國民身分證統一編號：Z000000000）、蔡篤鑫、蔡篤昆、蔡碧綢等11人，於本件起訴時，選定蔡篤敏為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，故依行政訴訟法第29條第3項規定，選定人於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、事實概要：緣於民國（下同）34年臺灣光復後，彰化縣政府接收大臺中州行政區域劃分後之耕地，並依當時之臺灣省行政長官公署公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」規定，一次放租予「保證責任臺中縣清水合作農場」（下稱清水合作農場），其中亦包含臺中市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地）。嗣因前臺中縣清水鎮公所於98年辦理前臺中縣清水鎮30-15-1號道路（計畫道路）需用系爭土地，經彰化縣政府同意無償撥用，並經前臺中縣政府以98年10月19日府地權字第0980321072號函轉由內政府報請行政院以98年10月27日院授內中字第0980051040號函核准在案。彰化縣政府與清水合作農場間耕地租約之租賃關係爭議，經臺灣臺中地方法院以99年度訴字第2004號等判決確認部分耕地之租賃關係存在，臺中市清水區公所即辦理各該判決所確認之相關土地地價補償事宜。然關於系爭土地部分，該公所則依彰化縣政府99年5月18日府財產字第0990118989號函說明二：「旨揭本府放租予保證責任臺中縣清水合作農場之耕地，除臺中市○○區○○段第86及160-5地號等2筆土地，堆置廢棄物及部分耕地為道路使用，仍核列未耕作範疇外，業經法院判決本府與農場間租賃關係存在……」而未發給地價補償金在案。原告乃於101年3月15日向臺中市清水區公所提出補償金請求書，請求發放系爭土地之地價補償金，經該公所以系爭土地依彰化縣政府99年5月18日函說明並無耕作事實，以101年4月23日清區建字第1010008451號函否准原告所請。原告不服，向被告提起訴願，案經被告審認並未授權該公所有依平均地權條例作成處分之權限，遂以101年8月14日府授法訴字第1010140606號訴願決定：「原處分撤銷。」該公所遂將上開補償金請求書函送被告所屬建設局辦理，案經被告所屬建設局依彰化縣政府101年8月28日府財產字第1010239497號函表示該府與清水合作農場間就系爭土地租賃關係之私法爭議，仍繫屬臺灣高等法院臺中分院審理中，擬待該判決確定租賃關係。被告所屬建設局乃以102年2月22日中市建土字第1020012224號函否准原告之請求。原告不服，提起訴願，案經被告審認上開否准函文有違誤之處，遂以102年5月16日府授法訴字第1020086544號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分。」被告所屬建設局乃以102年4月1日中市建土字第1020031498號函詢彰化縣政府系爭土地租賃法律關係，經該府以102年4月11日府財產字第1020098710號函復：「主旨：貴局辦理清水區30-15-1號計畫道路乙案，函請本府確○○○區○○段86及160-5地號縣有土地與保證責任臺中縣清水合作農場間之租賃關係……二、旨揭2筆土地本府於96年6月11日以府財產字第0960114802號函通知上開農場租約無效，該農場就ꆼ榔段86地號土地提出異議，業經調解、調處，惟於臺中地方法院審理時，主動撤回其訴（附件內容可資參閱），爰該地租約歸於無效……」被告所屬建設局則據以102年6月18日中市建土字第1020050880號函否准原告申請，原告不服，提起訴願，案經被告審查認並未授權該局有依平均地權條例作成處分之權限，遂以102年9月18日府授法訴字第1020177792號訴願決定：「原處分撤銷。」復經被告審查，依據平均地權條例第11條規定、司法院釋字第208號及彰化縣政府99年5月18日函、102年4月11日府財產字第1020098710號函，認定原告非系爭土地承租人，並無請求土地補償金之權利，且系爭土地並無耕作事實，自不符合發放要件，遂以102年11月6日府授建土字第1020206651號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，並主張：據報導，彰化縣政府針對清水合作農場已喪失原租賃目的之土地，不論有無片面宣布違約，均依照臺灣高等法院臺中分院之判決，一律將徵收補償金發放給清水合作農場，再由該農場轉發給承租農民；同理，因本件土地撥用在前，法院判決在後，故被告亦應依平均地權條例第11條規定與系爭農場出具之同意書（表示權利屬於原告），將補償金發放予與清水合作農場間存在租賃關係之原告；又原告原向臺灣臺中地方法院提起確認租佃關係民事訴訟，但法院認為系爭土地於95年間大部分面積已被徵收道路使用，無法回復耕作，故無確認實益，並認於法院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在時，原告就已具備向需地機關申請土地補償金權利，因此建議原告撤回告訴，以免影響整體訴訟之進行，並循行政程序申請發放補償金即可云云，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依照臺灣高等法院臺中分院之判決，彰化縣政府針對劃入臺中港特定區市地重劃之清水合作農場已喪失原租賃目的之土地，不管之前彰化縣政府有無片面宣布違約之土地，依照臺灣高等法院臺中分院之判決，已經一律將徵收補償金發放給清水合作農場，由清水合作農場轉發給承租之農民，並表示彰化縣政府已經依照判決意旨將補償費發給清水合作農場，至於補償費如何發放或清水合作農場與場員間兩者對補償金若有爭議，係屬於清水合作農場與場員之間之事。
（二）同理改制前臺中縣清水鎮公所30-15-1鎮○路於開闢徵收撥用土地時，清水合作農場當時正與彰化縣政府打全部耕地租賃契約存在與否之官司，也就是彰化縣政府與前臺中縣清水鎮公所已經完成土地徵收撥用程序在前，法院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係是否存在時間在後。
（三）依彰化縣政府99年5月18日府財產字第0990118989號函說明二：「旨揭本府放租予保證責任臺中縣清水合作農場之耕地，除臺中市○○區○○段第86及160-5地號等2筆土地，堆置廢棄物及部分耕地為道路使用，仍核列未耕作範疇外，業經法院判決本府與農場間租賃關係存在……」此函就是彰化縣政府依據臺灣高等法院臺中分院判決結果函請前臺中縣清水鎮公所就30-15-1鎮○路開闢時所徵收撥用之土地，因當時彰化縣政府與清水合作農場租約尚未確認，故將所徵收撥用之土地應發放之土地補償金，一律扣住不發，待判決確定租約存在後，函請前臺中縣清水鎮公所發放土地補償金之函文，原本原告就可依此函文領取補償金，詎料彰化縣政府竟然於但書中將原告非法排除，因為臺灣高等法院臺中分院判決已經認定彰化縣政府與清水合作農場租約是全部有效，而不是一部分租約有效，一部分租約無效。故彰化縣政府無權認定原告人等之租約無效。這也是彰化縣政府為何會針對原本也宣布違約之土地發放補償金給系爭農場之緣故。
（四）依平均地權條例第11條規定：「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。（第2項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」在臺灣高等法院臺中分院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在（徵收撥用程序完成時間點在前，判決確定時間點在後）時，則需地機關（被告）就應該依公有出租耕地依法撥用時之規定，補償承租人補償金，將補償金發放給與有跟清水合作農場間存在租賃關係之原告，而非如原處分說明二表示，原告無向被告申請土地補償金的權利。因為在法院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在時，被告就應該依公有出租耕地依法撥用時之規定，將補償金發放給系爭農場，由清水合作農場轉發給原告，因為原告是實際從事耕作之人。原告擁有代替清水合作農場向被告提出領取土地補償金之權利，就是法定合法的負擔，被告依法為有償撥用，原告並享有領取補償金的權利。
（五）清水合作農場出具同意書表示權利屬於原告，表示清水合作農場與原告之間，對於耕地租賃契約存在並無爭議，則需地機關（被告）在臺灣高等法院臺中分院確認彰化縣政府與系爭農場租賃關係存在時，就應該主動發放補償金給清水合作農場，轉發給原告（清水合作農場出具之同意書正本已經遞送給被告所屬建設局），原本清水合作農場針對被彰化縣政府片面指稱耕地違約被扣住不發徵收補償金之承租人，在徵詢各承租人意見後，決定由各承租人依照承租耕地比例各自出資合聘律師，以清水合作農場名義向法院提起租佃爭議民事訴訟，最後102年臺灣高等法院臺中分院針對所謂耕地違約的個案，一一作出個別認定之最終確定判決，除了少部分承租人違規事項明顯判決敗訴外，基於對弱勢農民之保護，也判定大部分的承租人勝訴回復其應有的權益。在臺灣臺中地方法院審理過程中，法官有赴現場查看所謂違規樣態，但因原告誤信臺中市清水區公所之建議同意內政部營建署中區工程處施工，致使現場地形地貌遭受破壞，法官無法為確定判決以保障原告權益。並且法官認為系爭土地大部分面積已被徵收完畢做為道路使用，已經無法回復耕作權之使用，現已無確認的實益，透過律師建議原告撤回訴訟。並且認為在臺灣高等法院臺中分院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在（徵收撥用程序完成在前，判決時間點在後）時，原告就已經具備向需地機關領取土地補償金之權利。因此建議原告撤回告訴以免影響整體訴訟之進行，然後循行政程序向需地機關申請發放補償金即可。因此才由清水合作農場出具同意書交由原告向需地機關申請發放土地補償金。
（六）本件原告認為訴願決定不合法並且嚴重損害原告之權益。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，並聲明求為判決：
ꆼ訴願決定及原處分均撤銷。
ꆼ應命被告作成給付原告（含選定人）補償費為新臺幣（下同）3,567,041元之行政處分。
ꆼ訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按平均地權條例第11條規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」又司法院釋字第208號解釋文：「為貫徹扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀國計民生均足之基本國策，平均地權條例第11條規定，依法徵收及撥用之土地為出租耕地時，應就扣除土地增值稅後，補償地價餘款之三分之一補償耕地承租人，其所稱耕地承租人指承租耕地實際自任耕作之自然人及合作農場而言。……」解釋理由書：「……故上開平均地權條例第11條所稱應受地價補償之耕地承租人，係指承租耕地，實際自任耕作之自然人及合作農場而言，不包括非耕地租用而從事耕作，或耕地租用而未自任耕作者在內。本件行政院依職權聲請統一解釋，本院雖據前開理由，依平均地權條例第11條之立法意旨，認其所稱承租人，係指實際自任耕作之自然人及合作農場而言……」合先敘明。
（二）查依前揭平均地權條例第11條規定、司法院釋字第208號解釋文及解釋理由書，可知依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額三分之一，補償耕地承租人；而所稱耕地承租人，係指承租耕地，實際自任耕作之自然人及合作農場而言，不包括非耕地租用而從事耕作，或耕地租用而未自任耕作者在內。經查本件系爭土地管理機關為彰化縣政府，承租人為清水合作農場，可知地價補償金之發放對象應為清水合作農場，並非原告人等，原告等人無請求土地補償金之權利。
（三）再查系爭土地既經彰化縣政府以99年5月18日府財產字第0990118989號函說明二：「旨揭本府放租予保證責任臺中縣清水合作農場之耕地，○○○鎮○○段○○號及160-5地號等2筆土地，堆置廢棄物及部分耕地為道路使用，仍核列未耕作範疇外，業經法院判決本府與農場間租賃關係存在……」認定非作耕種使用；且系爭土地之租賃法律關係，業經彰化縣政府102年4月11日府財產字第1020098710號函認定：「旨揭2筆土地本府於96年6月11日以府財產字第0960114802號函通知上開農場租約無效，該農場就ꆼ榔段86地號土地提出異議，業經調解、調處，惟於臺中地方法院審理時，主動撤回其訴爰該地租約歸於無效……」故彰化縣政府與清水合作農場間就系爭土地之租賃契約自始當然確定無效乙事洵堪認定，則本件無法符合上開規定「出租耕地」之要件並據以核發補償地價，顯屬可證，故被告原處分係於法有據，並無違誤，應予維持。
（四）又「民事訴訟法」第263條第1項：「訴經撤回者，視同未起訴。」是以，本案系爭土地經原土地管理者彰化縣政府以99年5月18日府財產字第0990118989號函示無耕作事實，租約歸於無效，關於系爭土地租約效力經調解、調處程序後，進入法院審理階段，惟原承租人清水合作農場主動撤回其訴，按上開規定本案系爭土地租約效力仍需依原土地管理機關彰化縣政府102年4月11日府財產字第1020098710號函示租約歸於無效，自不得依平均地權條例第11條第3項規定辦理補償原耕地承租人。
（五）綜上所述，本案原告非系爭土地承租人，並無請求土地補償金之權利，且系爭土地並無耕作事實，自不符合發放要件，原處分及訴願決定並無違誤，原告之主張為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告98年9月9日府工工字第0980280216號函、被告所屬建設局101年4月16日中市建土字第1010033748號函、102年2月22日中市建土字第1020012224號函、102年4月1日中市建土字第1020031498號函、102年6月18日中市建土字第1020050880號函、103年6月6日中市建土字第1030066871號函、被告所屬地政局103年5月19日中市地用字第1030020888號函、改制前臺中縣清水鎮公所99年8月3日清鎮工字第0990016852號函、撥用土地清冊、撥用不動產計畫書、撥用土地有無妨礙都市計畫證明書、臺中市清水區公所101年4月23日清區建字第1010008451號函、101年9月4日清區建字第1010019799號函、101年11月28日清區建字第1010027491號函、系爭土地登記資料查詢列印、100年5月13日召開清水鎮30-15-1號道路坐落ꆼ榔段第86地號土地補償費事宜產生疑義會議紀錄、30-15-1號道路工程擬用土地位置謄本、彰化縣政府98年8月26日府財產字第098003816號函、98年9月17日府財產字第0980223176號函、98年9月25日府財產字第0980232361號函、99年5月18日府財產字第0990118989號函、101年8月28日府財產字第1010239497號函、102年4月11日府財產字第1020098710號函、103年5月21日府財產字第1030158899號函、行政院98年10月27日院授內中地字第0980051040號函、原告補償金請求書、清水合作農場101年3月15日證明書、協議書、公有耕地租賃契約書、100年全年期公有土地繳納實物代金地租聯單、承租彰化縣縣有耕地清冊、系爭土地95年12月19日權屬彰化縣縣有地會勘紀錄、第二類謄本、地價第二類謄本、地籍圖謄本、現場勘查照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否為平均地權條例第11條所定補償費之申請權人？又原告得否就系爭土地向被告申請補償費？茲分述如下：
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。（第2項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」平均地權條例第11條定有明文。另同條例施行細則第10條亦規定：「依法徵收或照價收買之土地，以現金搭發土地債券補償地價者，主管機關應按土地所有權人所得現金及債券數額比例計算承租人應領之補償，並依本條例第11條第2項規定代為扣交。」足見上開主管機關代為扣交與承租人之規定，係主管機關之公法上之義務，而補償承租人規定，則係承租人得向主管機關主張之公法上請求權。又歷來耕地承租人對主管機關依據前開規定決定是否扣交及扣交之金額有異議時，於實務見解亦認屬公法上爭議，此可參照最高行政法院之90年度判字第2571號、90年度判字第1932號、90年度判字第1425號等判決甚明，是本件係屬公法訴訟，至於出租人與承租人間，是否有私法上之法律關係存在，係屬民事法院認定之職權，則屬另事，先予敘明。
（二）次按，平均地權條例施行細則第8條規定：「依本條例第11條、第63條及第77條規定得受領補償地價之耕地承租人，指承租耕地實際自任耕作之自然人或合作農場。」雖已明定得受領補償地價之耕地承租人之意義，但該承租人是否包含次承租人，不無疑問。依照上開平均地權條例第11條規定，該補償耕地承租人之地價補償，本應由土地所有權人取得，但基於耕地租賃契約之相對性，其應受保障而可獲取地價補償之承租人，應限於與土地所有權人直接簽訂耕地租賃契約，相互存有權利、義務關係之相對人。另司法院釋字第579號解釋理由書曾針對平均地權條例第11條之制定緣由記載：「66年2月2日修正『實施都市平均地權條例』為『平均地權條例』前，對於徵收出租耕地之佃農補償問題，缺乏明確規定。政府每於實施公共建設而徵收私有出租耕地時，均發生如何給予佃農補償問題。故前開平均地權條例修正時比照獎勵投資條例第54條之規定，乃增訂第11條第1項規定：『依法徵收之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。』第2項規定：『前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。』係衡酌耕地所有權人與承租人間之權義關係及交易習慣，推估出租耕地上負擔之租賃權價值，為出租耕地補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一；並以土地所有權人為核發補償地價之受領人，但由主管機關於發放補償或依法提存時，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，旨在闡明上開法律規定之地價補償，採用代位總計各別分算代償之方法，即土地應補償之地價，原則上以徵收當期之公告土地現值代位計算，再由主管機關在補償地價之範圍內，按其他各權利負擔，分別估定其價值，代土地所有權人發給其他權利人，再以餘款交付被徵收土地所有權人，以為補償（參照平均地權條例第10條、土地法第221條、土地法施行法第59條，並參考土地徵收條例第35條）。是前揭平均地權條例第11條之規定，係就徵收耕地補償地價之核發程序與分配額所為之規定，符合憲法保障財產權、保護農民之意旨及補償與損失相當之原則，並未逾越立法機關就徵收補償方式自由形成之範圍，於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題。」等語。其中，已明確闡述平均地權條例第11條之訂定，乃「係衡酌耕地所有權人與承租人間之權義關係及交易習慣，推估出租耕地上負擔之租賃權價值，為出租耕地補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一」，指出地價補償係建立在土地所有權人與承租人間之權利、義務關係基礎之上，具有相對性；而「以土地所有權人為核發補償地價之受領人，但由主管機關於發放補償或依法提存時，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，旨在闡明上開法律規定之地價補償，採用代位總計各別分算代償之方法」之論述，則強調主管機關代為扣交之行為，屬代位、代償之性質，其補償義務人實為土地所有權人，並非辦理補償之政府機關，更可說明承租人之地價補償請求權應著重在耕地租賃契約相對性，以呼應上開代位及代償之關係。是得依據平均地權條例第11條規定，請求主管機關發給應扣交之地價補償者，應以與土地所有權人直接簽訂耕地租賃契約者為限，並不及於耕地租賃契約以外之第三人。
（三）經查，本件系爭土地為彰化縣所有，管理機關為彰化縣政府，前因舊臺中縣清水鎮公所於98年辦理前臺中縣清水鎮30-15-1號道路（計畫道路）需用系爭土地，經彰化縣政府同意無償撥用，並經前臺中縣政府以98年10月19日府地權字第0980321072號函轉由內政部報請行政院以98年10月27日院授內中字第0980051040號函核准在案，分別有上開行政院函、前臺中縣清水鎮公所撥用土地清冊、前臺中縣政府98年9月9日府工工字第0980280216號函、撥用土地位置圖、土地登記謄本及地籍圖等件附卷可稽（參見本院卷第88頁至第89頁、第140頁至第153頁）。另系爭土地係於34年臺灣光復後，由當時之彰化縣政府依前臺灣省行政長官公署公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」規定，放租予清水合作農場等情，為兩造所不爭執，並有彰化縣政府99年5月18日府財產字第0990118989號、101年8月28日府財產字第1010239497號、102年4月11日府財產字第1020098710號函、清水合作農場承租彰化縣縣有耕地清冊及原告所提出之臺灣高等法院臺中分院98年度上字第29號判決書等件附卷可參（參見本院卷第49頁、第51頁、第53頁、第105頁、第128頁）。按系爭土地既為當時前臺灣省行政長官公署所制定之「臺灣省公有耕地放租辦法」所放租之公有耕地，依該放租辦法（87年1月21日廢止）第2條規定：「本辦法所稱公有耕地，係指日人在本省所有之公有田，ꆼ及廢置之公用地，與日人在本省私有耕地而言。」第4條規定：「公有耕地一律放租合作農場使用。但不合於合作農場經營之零星土地，得放租與自為耕作之農民使用。」第5條規定：「公有土地在300畝以上，而有農戶10戶以上集中一處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營之。」又依臺灣省公有耕地放租辦法施行細則（87年1月21日廢止）第12條規定：「凡經放租之公有耕地，合作農場以農場名義，農戶以戶長名義，分別與政府訂立租約……。」由以上規定，足知公有土地在300畝以上，而有農戶10戶以上集中一處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營；而公有耕地一律放租合作農場使用，原則上以合作農場之名義訂立租約，於不合合作農場經營之零星土地，始得放租與自為耕作之農民使用，而由戶長與政府訂立租約。另原告（含選定人）因系爭耕地租賃契約是否存在及受領地價補償金等爭議，亦曾與清水合作農場簽訂協議書（參見本院卷第132頁至第134頁），約定原告（含選定人）願意承受該農場與彰化縣政府所進行調解、調處或訴訟程序之處理結果；而原告（含選定人）基於場員之身分，另分別與清水合作農場簽訂耕地租賃契約並繳納地租（應屬配耕性質，而非轉租，詳後說明），亦有公有耕地租賃契約書、繳納實物代金地租聯單等件在卷足憑（參見本院卷第91頁至第92頁、第128頁至第130頁）。據此，更足印證系爭土地之承租人為清水合作農場，並非原告（含選定人）或其被繼承人，原告（含選定人）與彰化縣政府之間並無耕地租賃關係，否則何以與清水合作農場簽訂協議書，由清水合作農場出面進行爭訟程序？又何以再與清水合作農場簽訂耕地租賃契約並繳納地租？況且，若無特殊情形，以個人名義承租公有耕地，亦與上開取得公有土地租賃權之規定不符。再者，司法院釋字第208號解釋亦揭示：「為貫徹扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀國計民生均足之基本國策，平均地權條例第11條規定，依法徵收及撥用之土地為出租耕地時，應就扣除土地增值稅後，補償地價餘款之三分之一補償耕地承租人，其所稱耕地承租人指承租耕地實際自任耕作之自然人及合作農場而言。」及94年12月16日修正之平均地權條例施行細則第8條亦明定：「依本條例第11條、第63條及第77條規定得受領補償地價之耕地承租人，指承租耕地實施自任耕作之自然人或合作農場。」亦已明示公有耕地之放租，並無否定合作農場為承租人之地位。因此，本件被告主張系爭土地租約係存在於彰化縣政府與清水合作農場間，應屬事實。
（四）另按，合作社法第1條規定：「本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」第2條規定：「合作社為法人。」經查，清水合作農場係依上開規定成立之合作社，有前臺中縣政府合作社登記證附於臺灣臺中地方法院99年度訴字第2004號卷足憑，依照上開規定，即屬一法人組織。復查，依公有耕地放租辦法第4條、及同辦法施行細則第12條規定，公有耕地於放租予合作農場使用時，由合作農場以農場名義，與政府訂立租約。惟合作農場本身為法人組織，自身並無實際耕作能力，其必將土地配耕於合於資格之場員耕作，且實際於合作農場領租土地上耕作者，係自然人之個別農戶，此由清水合作農場章程第6條規定：「凡年滿20歲、或未滿20歲而有行為能力之自為耕作人民，願遵守場規，參加土地勞力從事農業經營者，均得為場員」；第2條規定：「合作農場以實施各場員生產上之聯合，及生產設備之改善為目的」及第20條規定：「本場承租公有土地以場員各別耕作為原則，惟必要時得按其志願以示範合耕合營方式經營之」（參見本院卷第107頁至第108頁）。足見，清水合作農場於領得耕地後，依上開章程規定，將土地配耕於合於規定之各場員耕作，乃合作農場之經營方式，應無所謂將耕地轉租於他人之情事。惟系爭土地之承租人既為清水合作農場，其為一法人組織，自得享有公法上之權利，而原告（含選定人）或其被繼承人僅是配耕人員，並非與彰化縣政府成立系爭耕地租約之承租人，揆諸上開說明，系爭地價補償金之發放對象即應為清水合作農場，而非原告（含選定人），原告（含選定人）並無請求地價補償金之權利。至於原告與清水合作農場之間，就該地價補償金如何分配之協議，要屬另一民事問題，並不能作為本件公法上請求權之依據。是原告主張「原告擁有代替系爭農場向被告提出領取土地補償金之權利，就是法定合法的負擔，被告依法為有償撥用，原告並享有領取補償金的權利。」云云，容有誤解，委非可採。
（五）再查，彰化縣政府係於34年臺灣光復後，依當時臺灣省公有耕地放租辦法規定，將系爭耕地放租予清水合作農場，而三七五減租條例係於40年6月7日始公布施行，依三七五減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」又依最高法院84年臺上字第2332號判例揭示：「耕地三七五減租條例係屬保護佃農，調整業佃間權利義務，協助達成耕者有其田目的之法律。故在該條例施行後，所有耕地租賃事項，在性質相同之範圍內，均應適用。」依此判例見解，於耕地三七五減租條例施行後，所有耕地租賃事項，在性質相同之範圍內即應適用上開條例。而依耕地三七五減租條例第16條規定：「（第1項）承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。（第2項）承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。……」又依前揭平均地權條例第11條、同條例施行細則第8條規定及司法院釋字第208號解釋意旨，依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額三分之一，補償耕地承租人；而所稱耕地承租人，係指承租耕地，實際自任耕作之自然人及合作農場而言，不包括「非耕地租用而從事耕作者」及「耕地租用而未自任耕作者」在內。本件原告雖主張「在臺灣高等法院臺中分院確認彰化縣政府與系爭農場租賃關係存在（徵收撥用程序完成時間點在前，判決確定時間點在後）時，則被告就應該依公有出租耕地依法撥用時之規定，補償承租人補償金，將補償金發放給與有跟清水合作農場間存在租賃關係之原告……因為在法院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在時，被告就應該依公有出租耕地依法撥用時之規定，將補償金發放給清水合作農場，由清水合作農場轉發給原告，因為原告是實際從事耕作之人。」云云。但查，有關彰化縣政府與清水合作農場間耕地租約之租賃關係爭議，經臺灣臺中地方法院以99年度訴字第2004號等判決確認部分耕地之租賃關係存在，且臺中市清水區公所隨即辦理各該判決所確認之相關土地地價補償事宜，但並非所有起訴案件皆獲得勝訴判決，仍有部分耕地經法院判決確認其租賃關係不存在，此經證人即彰化縣政府之承辦人員張玉儒到庭結證屬實，並有訴訟審理情形匯整表、臺灣臺中地方法院99年度訴字第2004、380、1588號及臺灣高等法院臺中分院98年度上字第29號、100年度上字第263、352、319號等判決書附卷可稽（參見本院卷第95頁至第112頁、第166頁、第171頁至第23 1頁）。其中，臺灣臺中地方法院99年度訴字第2004號民事判決認定：「……（二）、系爭502-6、27（內部分）、86-2、328-1、164地號土地，有被告主張之租約無效、租約終止事由存在：……系爭86-2地號土地於95年12月19日，經兩造會勘結果為『未種植作物，會勘時為空地。』……2.承上事實經過，揆諸前揭說明，系爭502-6地號土地使用狀況為『鋪設水泥供港口宮廣場用』，顯非農業經營所必要；系爭328-1地號土地使用狀況為『約1/4面積，搭蓋磚房、鐵皮屋及庭院等○○○鎮○○路○○○巷○○號），磚房部分在土地重劃前已搭建（民國56年）』、系爭164地號土地使用狀況為『約500㎡鋪設水泥、搭蓋磚牆、鐵皮頂房屋、鐵皮屋及置放貨櫃，部分並有磚牆圍牆（80年7月以前蓋豬舍）』，又依現場照片所示，均亦顯非以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋，以供堆置農具、肥料或臨時休息之用。是被告主張該3筆土地，顯然已違反承租人應自任耕作之規定，而構成租約無效之事由，兩造間之租約應已無效，……再系爭27號、86-2地號土地依上開95年及99年之會勘結果，及現場照片所示，堪認原告並無耕作之事實，雖臺中市○○區○○段○○○號土地，業經編定為『體育場用地』，且該地號部分土地遭主管單位施作水泥矮牆，然依歷次履勘結果均無法看出該土地確如原告所主張已遭填土供體育場之用而不能耕作，又原告承租者僅為該地號內部分土地，上開水泥矮牆是否確在原告承租範圍內未見原告舉證，況該水泥矮牆僅占一小部分，亦難認已達致原告不能耕作之程度，是該2筆土地應認已符合耕地三七五減租條例第17條第1項第4款所定之承租人非因不可抗力繼續1年不為耕作之租約終止事由存在。……五、綜上所述，如附表所示系爭9筆土地，兩造間本有依耕地三七五減租條例所訂耕地租約之租賃關係存在，……又其中系爭502-
6、27（內部分）、86-2、328-1、164地號土地，有被告主張之租約無效、租約終止事由存在，被告主張租約無效及終止租約為屬有據，則原告就該5筆土地訴請確認對被告有依耕地三七五減租條例所訂耕地租約之租賃關係存在，即無理由，應予駁回。」等語，該判決亦認有未自任耕作或有非因不可抗力繼續1年不為耕作，為契約無效或得終止之事由，有該判決書附卷足憑。可見，並非所有清水合作農場向彰化縣政府承租之耕地，皆經民事判決認定其耕地租賃關係存在。雖彰化縣政府曾以98年8月26日府財產字第098003816號函表示：「……二、旨揭租佃爭議，11案既經法院終審判決確定本府與農場間之租賃關係，是除本府於95年及96年間舉報未自任耕作之132筆耕地以外，其餘案等自任耕作耕地，本府比照該等判決結果，審認雙方租賃關係應屬存在。……」等語（參見本院卷第93頁），但此函亦設定條件，將95年及96年間舉報未自任耕作之132筆及未自任耕作之耕地等排除在外，並非全部承認其租賃關係。是原告訴稱法院業已確認彰化縣政府與系爭農場間確有耕地租賃關係存在，本件依此原則亦可認定有耕地租賃關係存在云云，即非可採。又本件清水合作農場固曾就系爭土地之耕地租賃關係存在與否向臺灣臺中地方法院提起租佃爭議訴訟，但於法院審理時業已撤回起訴，有該院99年度訴字第2434號言詞辯論筆錄在卷足憑（參見本院卷第18頁至第19頁）。而有關系爭土地耕地租賃契約部分，彰化縣政府則分別以99年5月18日府財產字第0990118989號函認定：「說明：……二、旨揭本府放租予保證責任臺中縣清水合作農場之耕地，○○○鎮○○段○○號及160-5地號等2筆土地，堆置廢棄物及部分耕地為道路使用，仍核列未耕作範疇外，業經法院判決本府與農場間租賃關係存在……。」（參見本院卷第49頁）、101年8月28日府財產字第1010239497號函認定：「……三、旨揭2筆土地本府於96年6月11日以府財產字第0960114802號函通知上開農場租約無效，該農場就ꆼ榔段86地號土地提出異議，業經調解、調處、一審訴訟程序，現於臺灣高等法院臺中分院審理中，擬待判決得以確定租賃關係……」（參見本院卷第51頁），及102年4月11日府財產字第1020098710號函認定：「旨揭2筆土地本府於96年6月11日以府財產字第0960114802號函通知上開農場租約無效，該農場就ꆼ榔段86地號土地提出異議，業經調解、調處，惟於臺中地方法院審理時，主動撤回其訴（附件內容可資參閱），爰該地租約歸於無效……」（參見本院卷第53頁），明確表示系爭土地之耕地租賃契約已屬無效，並非上開彰化縣政府98年8月26日府財產字第098003816號函所指可予承認之範圍。復查，彰化縣政府財政局於95年12月19日進行「臺中縣○○鎮○○段○○○○號權屬彰化縣縣有地會勘」紀錄亦記載：「……五、會勘情形：緊臨86-2地號部分，約有15平方公尺未耕種，堆置雜物。」（參見本院卷第168頁）。另清水合作農場出具之101年3月15日101中清合農字第10100086號證明書，其備註欄記載與上開會勘情形相同之內容（參見本院卷第232頁）。又上開證人張玉儒於本院審理時亦到庭證稱：「（法官問：你們有再到現場會勘，是全部的土地都有到現場會勘，本案86地號有無會勘？）有爭議部分有去會勘。本件系爭86地號也有去會勘，就會勘紀錄來看，86地號是有部分未耕作、堆置雜物……」等語（參見本院卷第159頁）。顯見，系爭土地是否從事耕作，確實存有爭議。
（六）本件系爭地價補償金之發放對象應為清水合作農場，而非原告（含選定人），原告（含選定人）並無請求地價補償金之權利，況且系爭土地之耕地租賃契約當事人彰化縣政府亦主張該契約已歸於無效，並有未自任耕作之情事，原告雖否認其主張，然因此部分涉及私權爭執，行政機關並無認定私權爭議之權限，應由各利害關係人訴請民事法院判決後，被告再依確定判決辦理，然本件迄至原告（含選定人）向被告提出本件地價補償金請求時，均未有最終之認定結果，則被告以原處分否准原告（含選定人）依據平均地權條例第11條第3項、第1項規定所為系爭地價補償金之申請，即非無據。
七、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另被告就原處分所為否准原告補償金申請之核定，既無違誤，已如前述，則原告訴請被告應就系爭土地命被告作成給付原告（含選定人）補償費3,567,041元之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 9 日
書記官 杜 秀 君