臺中高等行政法院判決
103年度訴字第137號103年5月7日辯論終結原 告 李連標被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 楊月仁
蕭雅文上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告向臺灣南投地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該法院103年度簡字第2號裁定移送本院管轄，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣貳拾陸萬壹仟元。
被告應通知南投縣草屯地政事務所塗銷坐落南投縣○○鎮○○段
737、738地號土地登記簿其他登記事項欄「未繳清地價，禁止移轉」之註記。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「（第3項第2款）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」第113條第1項前段、第3項規定：「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。」「（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」「（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。」查本件原告於起訴時聲明求為判決：⑴被告應給付原告新臺幣（下同）256,000元及自應給付時起迄給付日止，按年利率百分之5計算之利息；⑵被告應通知南投縣草屯地政事務所將南投縣○○鎮○○段737、738地號土地登記簿其他登記事項欄關於「未繳清地價，禁止移轉」之註記塗銷。嗣於103年4月24日本院行準備程序期日陳明追加請求本金5,000元（合併原請求部分之金額計261,000元），而撤回關於利息部分之請求，並保留關於塗銷註記部分之聲明，有本院準備程序筆錄在卷可稽（見本院卷第20至21頁）。查上開原告訴之追加，除被告無異議，而為本案言詞辯論，符合行政訴訟法第111條第1項但書規定「經被告同意」之要件外，且揆諸原告上開訴之追加乃基於同一請求之基礎，追加請求被告應將其起訴後續行繳交之差額地價部分，併予返還，亦該當於同條第3項第2款規定之情形，其訴之追加自應予准許。而其於本案言詞辯論前，就原請求利息部分以言詞為撤回，亦經記載於筆錄，依行政訴訟法第113條第1項前段、第3項之規定，本不待被告同意，即生撤回效力。是本院自應以原告訴之追加及一部撤回後之聲明為審判範圍，合先敘明。
二、事實概要：原告所有坐落重劃前南投縣○○鎮○○段469-1、469-8地號土地，經被告於民國82年辦理南投縣草屯鎮南埔二期農地重劃後，公告並通知原告改分○○○鎮○○段737、738地號土地（下稱系爭土地），並將其確定界址測量完竣在案。被告隨以85年10月9日85投府地劃字第141180號函檢附該重劃案各土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊1份，將重劃後受分配面積及差額地價通知原告及其他該計畫案之其他土地所有權人，繼於89年12月8日函檢附農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知原告於90年2月9日以前逕向臺灣土地銀行草屯分行繳納差額地價計新臺幣（下同）1,214,500元，惟原告未遵期繳納，被告除以98年12月24日府行救字第09802663920號函移送法務部行政執行署彰化行政執行處（於101年1月1日改制為法務部行政執行署彰化分署）對原告強制執行，並囑託南投縣草屯地政事務所對系爭土地註記「未繳清地價禁止移轉」，原告則自99年5月25日起迄103年2月11日逐月分期繳納差額地價計261,000元。原告因認被告對享有之上開公法上債權請求權已罹於時效消滅，遂提起本件給付訴訟，請求被告應返還所受領之上開差額地價，並應通知南投縣草屯地政事務所將系爭土地之登記簿其他登記事項欄關於「未繳清地價，禁止移轉」之註記塗銷。
三、本件原告起訴主張略以：㈠被告辦理農地重劃土地分配之初，當時其上級機關臺灣省政
府地政處即一再要求被告不得以圖解法實施地籍測量分配土地，而應以數值法為之，惟被告違背命令乃以圖解法測量分配交接土地，並公告完成。原告就被告近2年之後自行以數值法重新地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，完全不知情。被告違反農地重劃條例第27條、第46條之2、第46條之3等規定，所為之違法地籍測量構成無效，而系爭土地之差額地價依法不存在，被告要求原告繳納，於法無據，被告無合法執行名義，違法移送強制執行，其執行所得係屬公法不當得利。
㈡本件債務發生之時間為84年2月15日，被告遲至98年12月21
日始移送強制執行，已逾近15年，而依行政程序法第131條規定，公法上之請求權，因5年間不行使而消滅。故被告就已消滅之系爭差額地價請求權移送強制執行，明顯違法。故被告應返還該違法強制執行之不當得利，且應通知南投縣草屯地政事務所註銷系爭土地登記簿關於未繳清地價禁止移轉之註記等情。並聲明求為判決：⑴被告應給付原告261,000元。⑵被告應通知南投縣草屯地政事務所將系爭土地登記簿關於「未繳清地價禁止移轉」之註記塗銷。
四、被告答辯略謂：㈠原告參加被告辦理之南埔2期農地重劃，被告依農地重劃條
例第25條及該法施行細則第42條辦理土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，後依同條例第34條及施行細則第49條辦理確定測量完畢後，以85年10月9日85投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊乙份，通知訂正分配面積及差額地價，原告繳納差額地價之義務方才確定。被告嗣於89年12月8日檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」命原告於90年2月9日前繳納，並陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號函、96年12月4日以府地劃字第09602267680號函命原告繳納，仍未繳納，被告再於97年9月8日以府地劃字第09701718600號函命原告於97年10月31日前繳納，原告皆未於期間內繳納，被告並據此為執行名義，於98年12月24日府行救字第09802663920號函將原告移送法務部行政執行署彰化行政執行處（現為法務部行政執行署彰化分署）強制執行，原告自99年5月25日至102年12月10日止，合計繳納246,000元，尚欠1,199,500元未繳清。
㈡被告以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函檢送
農地重劃土地價款收入專戶繳款書，係作成繳交差額地價之行政處分。按行政處分有確定力、形成力、執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂處分後應另行起訴始可中斷時效之問題。另被告既已行使權利作出行政處分而生時效中斷之事由，且該行政處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，故並無公法上請求權消滅時效之問題，僅有是否有逾行政執行法第7條執行期間之問題，「而行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在」（最高行政法院99年度判字第1138號判決參照）。
㈢原告確因農地重劃時受配土地面積超過其依比例應分配之土
地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦沒有因為繳交差額地價而受到損害。而被告在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自亦沒有因為收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由。另原告訴請註銷「未繳清地價，禁止移轉」之註記，該註記乃依農地重劃條例第36條差額地價未繳清前不得移轉之規定所生當然之法律效果，原告既未繳清差額地價，所請亦非有理等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為：本件原告主張被告在系爭差額地價請求權罹於時效消滅後，受領原告清償261,000元，構成不當得利，須負返還之義務，並應通知南投縣草屯地政事務所就系爭土地之登記簿其他登記事項欄原「未繳清地價，禁止移轉」之註記予以塗銷，有無理由？
六、本院判斷如下：㈠按農地重劃條例第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關
於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」內政部71年3月12日訂定、0月00日生效施行後，100年10月14日修正前之農地重劃條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」㈡次按行政機關就其得請求之公法上給付，無論其請求之方式
須否作成行政處分，均應於其得請求時，起算請求權之時效消滅期間。且基於國家公權力所形成之法律關係須儘速安定及明確之特性，關於公法上之請求權時效完成之法律效果，並不類推適用民法第144條關於抗辯權之規定，而應採行權利消滅主義，亦即公法上請求權，因時效完成即當然歸於消滅，而非僅生債務人得拒絕給付之效果，法院就時效完成與否之事實，無待當事人主張，即應依職權調查。又行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，惟公法上請求權與私法上請求權在性質上固有差異，然二者仍具有共通之原理，因此私法上關於一般法理之規定，當可適用於公法關係，且因時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存事實狀態及維持法律秩序安定，與公益至為相關，屬憲法上法律保留事項，應以法律明文規定，不得由行政機關以命令定之，自應依債權之性質不同，分別類推適用民法第125條至第127條之規定；再者，若經類推適用民法時效期間規定之結果，迄於行政程序法施行日止，其時效尚未完成，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（司法院釋字第474號解釋意旨、最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議；最高行政法院96年度判字第914號判決、98年度判字第1452號判決、102年度判字第201號判決、102年度判字第61號判決要旨參照）。又不當得利人係因他人之給付受利益者，其所受利益之本身即為他人之損害，至於他人曾否因其對待給付而受有利益，乃該他人有無受領之權源，應否負不當得利返還義務之問題，核與其自己所受領之給付是否構成不當得利之認定無涉。
㈢另按農地重劃條例第36條既明定重劃分配之土地，在農地重
劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，主管機關為促請第三人注意土地所有權人有積欠差額地價未繳清之情形，以保障交易安全，而囑請地政事務所予以註記，俾達地籍管理之目的，於法固屬有據，但若主管機關對土地所有權人之差額地價債權已罹於時效消滅，則土地所有權人受重劃分配土地就該債權應負之物上擔保義務，即隨同消滅，主管機關原囑請地政事務所註記之權源即失其存續效果，而負有通知地政事務所塗銷該註記，以恢復土地所有權圓滿狀態之義務。㈣經查：本件被告於82年辦理草屯鎮南埔二期農地重劃案完畢
後，已自84年1月15日起至同年2月14日止公告其土地分配結果程序，並函送原有土地與新分配土地對照清冊予各土地所有權人，且被告就原告應繳交差額地價債務，已屢經發函定期催告原告繳納，並囑託南投縣草屯地政事務所就系爭土地之登記簿其他登記事項欄註記「未繳清地價，禁止移轉」字樣完竣等情，有卷附被告84年1月11日84投府地劃字第2104號南投縣草屯鎮南埔(二)農地重劃土地分配結果公告通知書（見臺灣南投地方法院103年度簡字第2號卷宗，下稱南投地院卷第61至63頁）、被告85年10月9日85投府地劃字第141180號函及土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊乙份（見南投地院卷第64至65頁）、被告89年12月8日(89)投府地劃字第89192681號函（見南投地院卷第66頁）、被告93年2月2日府地劃字第09300251520號函及檢附之農地重劃土地價款收入專戶繳款書（見南投地院卷第67至68頁）、被告93年12月30日府地劃字第09302457640號函（見南投地院卷第69至70頁）、被告95年6月13日府地劃字第09501130560號函（見南投地院卷第71至72頁）、被告96年12月4日府地劃字第09602267680號函及檢附之應繳未繳差額地價明細表（見南投地院卷第73至74頁）、被告97年9月8日府地劃字第09701718600號函（見南投地院卷第75頁）及系爭土地登記查詢資料表（見本院卷第85頁及第86頁）等件在卷可稽。
㈤揆諸上開事證，被告自上開農地重劃公告期滿時起，對於重
劃後實際分配土地面積超過應分配面積之各土地所有權人，即享有請求給付差額地價之公法上權利，且可行使此項權利，即應從此時點起算其時效消滅期間。再者，被告對於原告所享有之差額地價請求權，雖發生在行政程序法於90年1月1日施行之前，而應類推適用民法第125條關於一般請求權15年之時效期間規定，但自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間即不得長於行政程序法第131條第1項所定5年時效期間，且應自行政程序法施行之日起，核算其殘餘時效期間之屆滿日期。是以被告上開差額地價之公法上請求權，若無時效中斷或不完成之事由，迄行政程序法於90年1月1日施行之日起，經過5年，其時效即已完成。又參諸前引修正前農地重劃條例施行細則第51條明定主管機關就逾期未遵依通知繳納差額地價，應依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令，足見在舊法時期，主管機關對於未遵期繳交差額地價之土地所有權人，若未向法院聲請核發支付命令，以取得執行名義，再移送強制執行，並不中斷其消滅時效之進行，於時效期間屆至時，該債權即罹於時效消滅。是以被告就其對原告之差額地價債權，雖自可行使時起，屢次發函催繳，但核其性質係屬請求原告履行債務之觀念通知，類推適用民法第129條第1項規定，固發生中斷時效之效果，但因被告並未依當時之農地重劃條例施行細則第51條規定，向法院聲請核發支付命令，資為執行名義，並據以移送強制執行，依民法第129條第2項及第130條之規定，仍視為不中斷。是本件上開差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。是本件被告在上開差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即罹於時效消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。
㈥又被告在上開差額地價債權罹於時效消滅之前，固得請求原
告給付上開農地重劃差額地價，且因對原告受農地重劃分配之土地得行使物上擔保權利，則原囑請南投縣草屯地政事務所就原告上開各筆農地重劃分配土地註記「未繳清地價，禁止移轉」亦具正當性。但其怠於行使債權請求權，致罹於時效消滅後，始受領原告之給付，即屬無法律上之原因受有利益，致原告受損害。而其原囑請地政事務所就系爭土地登記簿其他登記事項欄所為「未繳清地價，禁止移轉」之註記狀態，亦自債權消滅時起，失其持續之正當性，而負有通知地政事務所塗銷該註記，以恢復原告土地所有權登記之圓滿狀態之義務。又該註記係由南投縣草屯地政事務所逕依被告之通知以辦理，並非屬南投縣草屯地政事務所決定之權限範圍，故僅須被告通知該地政事務所予以塗銷，即可發生塗銷之結果，而達到原告請求保護其權益之目的。
七、綜上所述，本件被告在上開差額地價債權罹於時效消滅後，已不具受領清償之權源，其仍自原告受領261,000元即構成公法上不當得利之要件，且其原囑請地政事務所在系爭土地登記簿其他登記事項欄註記「未繳清地價，禁止移轉」亦因上開債權消滅而喪失持續之正當性。從而，本件原告本於公法上不當得利返還請求權之法律關係，請求被告返還所受領之給付261,000元；且基於公法上結果除去請求權，合併請求被告應通知南投縣草屯地政事務所將原依囑託在土地登記簿其他登記事項欄所為「未繳清地價禁止移轉」之註記予以塗銷，自屬適法有據，俱應予准許。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
書記官 凌 雲 霄