臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第242號原 告 戴瑞香被 告 彰化縣彰化市公所代 表 人 邱建富訴訟代理人 蔡佳松訴訟代理人 許燦奎 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣彰化地方法院。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段定有明文。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」司法院釋字第448號解釋甚明。準此可知，提起行政訴訟，須以公法上爭議之事件為前提；倘非屬公法關係所生之爭議事件，而屬因私法關係所生之爭執，行政法院自無受理訴訟之權限，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之普通法院管轄。
二、本件原告起訴意旨略以：
（一）按市區道路條例、彰化縣市區道路管理規則，僅限於法定之主管機關、管理機關始得為其主體，非所有人皆得適用之法律，且市區管理條例第10條規定得徵收所需土地、第22條規定得依法徵收工程受益費、第28條規定得限制道路之使用等，可知行政機關係依據該法規，立於行使公權力之地位，而非居於準私人或財產權主體地位，故該等法規應具公法性質，鈞院應有審判權。
（二）次按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：1.須為公法上爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因等要件，始足當之。次按，凡因侵害歸屬於他人權益內容而受利益，致他人受損害，即欠缺正當性。易言之，利用他人之物或權利而受利益，致物或權利之權利人失其使用權能即為受損害。此等取得應歸屬他人權益內容的利益，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立不當得利，此即屬於「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」（最高行政法院102年度判字第750號判決參照）。原告公同共有之彰化縣彰化市○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）係政府為推行土地政策強行分割並變更地目屬公共設施保留地，被告需用系爭土地，應依法定程序合法取得，始得進入私人土地施工。被告卻違反土地法及土地徵收條例規定徵收系爭土地，且彰化縣政府未依法公告通知，亦未取得土地所有權人同意即進入私人土地施工，確有公法上不當得利情形。
（三）原告所有系爭土地是政府為推行土地政策，於民國（下同）45年3月20日強制分割並將原地目「田」變更為「水」，作為西門排水幹線工程公共用地。被告於76年需用系爭土地時，故意漏辦徵收或價購，並對當時施工單位臺灣省政府住宅及都市發展局（現為內政部營建署中區工程處及下水道工程處），誆稱用地取得及地上物拆遷業已發放補償費。經內政部營建署中區工程處及下水道工程處於77年5月26日發包施工至81年間將系爭土地開闢為下方為區域排水溝上方為筆直30公尺以上寬度之道路。78年至81年間下水道工程處將既有西門排水溝渠用地整治成箱涵。被告所屬工務課所發之彰化市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書，亦記載系爭土地為尚未由事業機構或地方政府依法取得之公共設施用地，依都市計畫法之立法意旨，屬公共設施保留地，依都市計畫法第48條規定，應由各該事業機構依法予以徵收或購買。
（四）市區道路條例第2條第1款僅係定義何種屬於市區道路，非謂主管機關即有權占用系爭土地，又彰化縣市區管理規則第3條及第4條係規定主管機關職權規範，性質上係組織法之規範，不得作為行為依據，亦即不得作為取得、占用之權源。系爭土地被開闢為區域大排水溝，上方為30公尺以上筆直道路，此為被告強制行使公權力結果，原告並未怠於行使權利，不發生公用地役權問題，而系爭土地於77年5月26日迄今，已供被告無償使用27年，仍未辦理價購或給予任何補償，顯然違反憲法第7條所保障之平等權及第15條所保障之財產權。況原告自97年5月間，得知系爭土地未經辦理徵收及價購，即與訴外人賴佑霖提出陳情、訴願及訴訟，7年間未曾間斷，然被告卻稱系爭土地為既成道路，不予理會，惟99年10月4日彰化縣政府邀請被告及縣政府各處主管協商系爭土地辦理徵收補償相關事宜之會議紀錄中亦載明：「說明三、西門排水幹線工程（B）相關案情緣由，若確實因檔案銷毀礙難查證情況下，亦請貴公所本於權責依都市計畫法第48條規定辦理，以維護陳請人相關權益。」被告以財政拮据為由繼續違法占用系爭土地，顯然有違該會議之結論，為無法律上原因，且未支付相當之費用，致使原告受有損害，確有符合民法第179條規定之事由，為公法上不當得利。
（五）系爭土地之土地○○○區○○○○○道用地」，惟在政府依法取得用地之前，原告仍得繼續作原來之使用或妨礙目的較輕之使用，例如繼續從事農業種植、漁撈養殖之用；亦得依法申請作臨時建築使用。惟系爭土地遭闢建為馬路，下方部分用作排水設施，此係因為被告之非法占用行為，剝奪原告依法應享有之權利，非但不得再為原來之使用，縱申請臨時建築亦無從獲准。故原告主張應依土地徵收條例第58條規定，按公告土地現值10％計算被告之不當得利，不應以政府機關非法行為造成之結果，而降低計算利益之基準。系爭土地97年度至100年度公告地價為每平方公尺新臺幣（下同）8,300元（公告地價為8年調整1次），則申報地價應為每平方公尺6,640元（8,300元×80％）；101年因繼承登記申報地價為每平方公尺6,640元；102年度公告地價為每平方公尺8,500元，則申報地價為每平方公尺6,800元（8,500元×80％），被告應計算數額（申報地價×542×10％×天數÷365）後，返還原告無權占用系爭土地受有相當租金之不當得利，為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項及第7條合併提起訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文（被告102年12月16日彰市工務字第1020052115號函）均撤銷。
⒉被告應給付原告21,704,841元，及自103年6月10日至清償日止相當於租金之不當得利。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、經查：
（一）按訴訟事件究屬公法爭議或私法爭議，及其受理權限（審判權）之法院歸屬，係依原告起訴主張之原因事實所生請求權之法律性質定之，而非依原告任意所引請求權之法律上性質決定之。換言之，依原告起訴主張之原因事實及訴之聲明，從客觀上判斷其涉及哪些法規範，並自該等法規範決定其公法爭議或私法爭議，及有受理該事件權限（審判權）之法院（最高行政法院102年度裁字第125號裁定意旨參照）。
（二）本件原告係主張系爭土地未經徵收及補償，而為被告強制分割並將原地目「田」變更為「水」，作為西門排水幹線工程公共用地，開闢為區域大排水溝，上方則鋪設為30公尺以上筆直道路，迄今已無償供被告使用27年，顯然違反憲法第7條所保障之平等權及第15條所保障之財產權；被告以財政拮据為由繼續違法占用系爭土地，顯然為無法律上原因，且未支付相當之費用，致使原告受有損害，符合民法第179條規定之事由，為公法上不當得利等語。依原告所主張之此原因事實，並參酌原告102年12月11日申請書所載：「主旨：彰化市○○○段○○○○○○號土地（一）返還土地並恢復原狀（二）為合法取得土地使用權前以承租辦理。」（參見本院卷第57頁），足認原告係以被告侵害其對系爭土地之所有權，請求被告應返還系爭土地並回復原狀，經被告以系爭函文駁回其申請，原告不服，提起訴願，並經彰化縣政府以原告之請求屬私經濟關係為由，作成訴願不受理之決定，乃提起本件行政訴訟。而原告經本院闡明後亦表明：「（根據本院卷第57頁申請書顯示當時有要求彰化市公所要返還土地並且恢復原狀及沒有合法取得土地使用權之前應以承租辦理，原告剛主張不當得利與上開申請有關係嗎？原告是依據何種法律關係請求被告返還土地並且恢復原狀？）土地原本就是我的，而且被告也承認，被告102年12月16日彰市工務字第1020052115號函（本院卷第58頁）說明二.記載『經查本市○○○段○○○○○○號土地所有權人為臺端，並非登記為本所所有，故不生返還問題。』被告明知道土地是我的，要使用的話應該要經過我的同意，卻居然占用，我從97年5月份就開始陳情，他們都說沒有錢，再怎麼陳情他們也說沒有錢。……（原告是基於地主的身分，依據物的所有權法律關係為主張？）是。……（原告請求被告應該返還不當得利，該不當得利的法律關係與原因事實為何？）凡因侵害歸屬於他人之權益內容而受利益，自他人受損害即欠缺正當性。被告沒有經過我的同意也沒有法律上原因就在我的土地上做林森路30米道路使用，下面是區域排水，造成我的損害。
（原告是基於所有權人的地位，請求被告應該返還占用土地獲得利益的不當得利？）對。……（原告申請書所提到返還系爭土地並恢復原狀，以及請求被告應給付相當於租金之不當得利，並要求被告在取得土地所有權之前以承租辦理，都是基於地主有系爭土地的所有權，依據物上請求權的法律關係為主張？）是。也基於公平原則。」等語（參見本院卷第88頁至第92頁），顯見原告係請求排除被告對其系爭土地所有權之侵害，並一併請求相當於租金之不當得利，其請求權之法律性質應屬民事物上請求權、侵權行為及不當得利之法律關係。又原告主張系爭土地之土地○○○區○○○○○道用地，迄今未經徵收補償及價購，仍持續供大排水溝及道路使用等情，為被告所不爭執，並有系爭土地仍記載所有權人為原告及賴敬暉、賴彥禎之土地登記謄本，及彰化市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書等件在卷可稽（參見本院卷第37頁、第69頁）。原告雖援引最高行政法院102年度判字第750號判決，主張本件應屬公法事件，應由行政法院審判等語。然查，該案乃係有關系爭土地經開闢為道路使用，原係兩造協議結果，嗣經高雄市政府辦理協議價購該相關道路用地時，漏未辦理系爭土地之協議價購，然高雄市政府仍繼續利用系爭土地作為道路使用，致該案原告受有損害，而高雄市政府就其無權利用受有利益，乃依公法上不當得利之法律關係有所請求，與本件原告主張被告未經土地所有權人同意即進行施工，且未經徵收補償及協議價購，遂基於土地所有權人之物上請求權、侵權行為及不當得利之法律關係為主張有所不同，尚難援引適用。另對於行政機關不法在人民私有土地上舖設柏油，人民請求行政機關將舖設之柏油剷除，回復土地原狀之訴訟，最高法院一向之見解亦認為應由普通法院審判（最高法院99年臺上字第1988號、101年臺上字第2043號判決意旨參照）。綜上所述，本件自屬民事私法事件所生之爭執，應循民事訴訟程序由普通法院審判，本院並無受理之權限（縱認原告有主張依據國家賠償法請求損害賠償之意，依同法第12條規定，仍應由普通法院審判），爰依職權將本件訴訟移送於有受理訴訟權限之臺灣彰化地方法院。至兩造其餘訴之追加及實體上理由之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
四、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 11 月 11 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 11 月 11 日
書記官 杜 秀 君