臺中高等行政法院判決
103年度訴字第250號103年11月12日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義訴訟代理人 黃幼蘭 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 姬世明
方虹升輔助參加人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 陳俊傑
林昕蓉上列當事人間市地重劃事件，原告不服行政院中華民國103年4月10日院臺訴字第1030127771號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，除因不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，專屬不動產所在地之行政法院管轄外，得由不動產所在地之行政法院管轄，此稽之行政訴訟法第15條規定可明。本件兩造間市地重劃事件關於評定地價爭議，核屬有關不動產之公法上權利涉訟，因爭訟土地坐落於本院管轄區域內之彰化縣埔心鄉，本院自具管轄權，合先敘明。
二、事實概要：參加人辦理彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃案，於民國101年6月11日以府地價字第1010163234號公告該市地重劃區重劃前後土地分配成果，將原告所有參加重劃之原坐落彰化縣○○鄉○○○段18-1、19-1、20、21地號等4筆土地，評定其重劃前每平方公尺之單價依序為新臺幣（下同）17,000元、12,000元、12,000元、12,000元，而重劃後獲配之同地段1388地號、面積156.93平方公尺，評定其單價30,250元，原告收悉後，因認除其中重劃前瓦窯中段18-1地號土地與重劃前之公告現值相同外，其餘3筆土地（下稱系爭土地）之重劃前評定單價過低，均低於公告現值及毗鄰同段22地號土地之評定地價每平方公尺5,000元，乃於101年6月27日提出異議，經參加人以101年12月17日府地價字第1010372899號函廢止原公告關於原告部分，調整後重劃前後土地分配清冊，僅將原告重劃後獲分配土地面積變更為15
7.6平方公尺，就系爭土地仍維持原評定單價，原告因所異議之系爭土地重劃前評定單價未獲變更，復提出異議，經參加人查處後，以102年2月4日府地價字第1020030874號函復略謂：「本案重劃前地價係依市地重劃實施辦法第20條規定調查土地位置等相關資料，並經彰化縣地價及標準地價評議委員會100年第3次會議評定，作為本案公共設施用地負擔、土地交換分配之標準，與公告現值適用時機有別。」「系爭土地屬『線』地目土地（廢置鐵路用地），該地目與『水、道、溝、堤』等地目土地皆屬重劃前土地使用價值較低者，故其重劃前評定地價低於同段鄰近之『田』或『建』地目土地。」等語，原告循序申請調處，經參加人於102年2月26日召開土地分配調處會議後，仍認上開3筆土地之重劃前評定地價每平方公尺為12,000元，原告不予接受，致調處不成立，參加人乃擬具按原調處結果辦理之處理意見，報請被告裁決，經被告以102年8月5日內授中辦地字第1026651525號函（下稱原處分）裁決同意依參加人所擬處理意見辦理，經參加人以102年8月8日府地價字第1020244016號函知原告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：㈠依平均地權條例施行細則第81條規定及市地重劃實施辦法第
20條規定，重劃前地價查估之參考因素雖有多端，但並不及於地目，原處分機關自不能增加法律所無之限制，而將地目列為重劃前地價查估之參考因素。況且，地目等則之記載不但與土地使用現況不符，其性質亦與法定用途（使用分區、使用編定）重複，為避免有關機關引用此種性質混淆及不正確之土地資料作為規範之依據，因此內政部業已明確宣告將全面廢除地目，而且要求有關機關研究以實地勘查及以使用分區或使用編定來替代使用地目，更不應再以地目作為系爭土地重劃前地價查估之參考因素，有內政部88年3月3日（88）臺內地字第8888644號函、89年8月2日（89）臺內地字第8973288號函、91年6月27日臺內地字第0910008559號函及91年9月9日臺內地字第0910061611號函可稽。惟本件原處分之認定依據，即參加人102年8月8日府地價字第1020244016號函說明略以：「系爭3筆土地屬『線』地目土地，與毗鄰之『田』或『建』地目土地相較使用價值較低，依地價調整加權評量原則其加權級數為『－5』」及102年4月15日府地價字第1020105224號函略以：「毗鄰系爭3筆土地之瓦窯中段9（地目為田）及15（地目為建）地號土地……重劃前地價為每平方公尺22,000元」云云，明顯係以地目作為系爭土地重劃前地價查估之參考因素，顯然增加平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條等規定所無之限制，確已違反法律保留原則。
㈡按市地重劃區內之土地價格計有3種態樣：⑴市場上買賣的
價格；⑵重劃區內每年公告現值的價格；⑶重劃區所辦理重劃前後地價查估的價格。這3種價格互有高度關聯性，市場上的買賣價格常是公告現值訂定及重劃前後地價查估的重要依據，公告現值又常為重劃前地價查估的重要參考。因此，在市地重劃制度的設計上，公告現值與重劃前地價間可謂關係緊密，並有連動關係，不得謂無關連。原告所有系爭土地與同段18-1地號土地，位置均相毗鄰，地目均為「線」，當期公告現值均為每平方公尺17,000元，足見系爭土地與同段18-1地號土地之單位價值無分軒輊，自應將公告現值作為重劃前地價查估的重要依據。縱認八堡圳阻隔對於地價查估有所影響，亦係系爭土地與同段18-1地號土地均會受到影響之共同因素，不應有地價之差異。詎18-1地號土地之重劃前地價評定為每平方公尺17,000元，系爭土地之重劃前地價卻僅評定為每平方公尺12,000元，顯然係就公告現值完全相同之土地，恣意的為不同地價之評定，已然構成差別待遇，違反平等原則；亦顯然背離當期公告現值之核定，並置公告現值與重劃前地價之連動關係於不顧。另參加人102年4月15日府地價字第1020105224號函說明三後段略以：「毗鄰系爭土地之同段22及23地號土地，調整因素僅受到八堡圳阻隔影響，依上開地價調整加權評量原則其加權級數為『－3』，重劃前地價為每平方公尺17,000元」云云，核系爭土地與同段22及23地號土地乃是毗鄰土地，除地目有所差異外，查估條件並無不同，而如前所述，地目不得作為系爭土地重劃前地價查估之價格增減依據，因此系爭土地與同段22及23地號土地之調整因素，均同樣僅受到八堡圳阻隔影響，因此加權級數應該均為「－3」，則重劃前地價自應相同均為每平方公尺17,000元，始屬合理。
㈢再者，上開參加人所謂加權級數「－3」、「－5」究係如何
得出？為何八堡圳阻隔，加權級數就是「－3」，而不是別的數字？又為何「線」地目土地，加權級數為就是「－5」，而不是別的數字？參加人究竟係依何種標準訂定？是否符合法律？是否可以如此訂定？是否可以適用於重劃前地價之評定？訂定過程有無公開依據？有無公開告知？是否受過公開檢驗？是否有全部加權級數之一覽表？尤其被告已明確宣告全面廢除之地目，所佔加權級數為何竟然如此之重而為「－5」，原處分就此均未為任何說明，原告至今仍無從確切知悉，亦不明瞭，實與行政程序法第96條第1項第2款規定有違。又訴願決定略謂：「經重劃後各宗土地形狀方整及直接臨路，可立即供建築使用，訴願人原有土地，分散不集中，土地利用價值較低，重劃後分配瓦窯中段1388地號土地，除去原有土地所存畸零零碎不整之不利情形，提高土地利用價值」云云，惟系爭土地之當期公告現值為每平方公尺17,000元，而其重劃前地價卻僅評定為每平方公尺12,000元，每平方公尺之地價短少5,000元，約佔原有地價之三分之一，影響原告權益至鉅。況系爭土地及同段18-1地號土地並無訴願決定書所謂分散不集中之情事，故訴願決定徒稱重劃後分配瓦窯中段1388地號土地可以提高土地利用價值云云，惟究能提高多少土地利用價值？是否足以填補重劃前地價每平方公尺短少5,000元之損害？均未見說明，即維持原處分之效力，原告實難甘服。
㈣彰化縣政府用以評定系爭土地之重劃前地價之所謂「地價調
整加權評量原則」，違反依法行政原則、法律保留原則、禁止恣意原則，也與市地重劃實施辦法規定不符，原處分就此均不查，顯有違誤：
1.重劃前地價為計算公共用地負擔及費用負擔、土地交換分配、差額地價相互清償、計扣抵費地等作業之依據。重劃前地價查估之適當與否，關係到分配設計成果是否正確，負擔是否公允，地主相互間之清償是否合理，及抵費地之配置、出售等問題，故重劃前之地價查估乃為土地重劃交換分配計算負擔之基礎作業，為重劃成果是否合理公平之主要關鍵，攸關土地所有權人之權益。尤其本件係由政府辦理之公辦重劃，重劃負擔未超過區內總面積百分之四十五，依法無須徵得土地所有權人同意，亦即原告毫無選擇「是否參加重劃」之餘地，原告系爭土地直接遭政府納入重劃範圍，政府對於重劃前地價之評定自應更加謹慎，依法為之。
2.而參加人評定系爭土地之重劃前地價，係以地價調整加權評量原則為所謂之依據，然參加人並無法提供「地價調整加權評量原則」之全文全貌，僅陳稱其在「彰化縣地價及標準地價評議委員會100年第3次委員會」中所提出關於「地價調整加權評量原則」之內容即為該原則之全部內容云云，惟觀諸該次會議紀錄關於「地價調整加權評量原則」，僅僅直接列出評定重劃前地價之項目為「公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零」5項，至於地價調整加權評量原則之制訂依據為何？是否經過立法程序？均未見說明。而參加人對於因何是「公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零」此5項，更未說明其程序依據及實體原因；因何每一級距之差額為每平方公尺1,000元，亦未說明其程序依據及實體原因；所列各項目「加、減」之級數，更未見其程序依據及實體原因，明顯違反依法行政原則。
3.再徵諸市地重劃實施辦法第20條第1款規定之「重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價」，其中並未列有「地目」項目，參加人上開「地價調整加權評量原則」不僅違反依法行政原則，也悖反市地重劃實施辦法之規定。況被告已決定廢除「地目」制度，惟原處分卻肯認參加人以地目作為系爭土地重劃前地價評定之減價因素，顯然增加上開規定所無之限制，更違反法律保留原則。
4.關於所謂編定地目：為何「建」地目就可以加1，「水、道、溝、線」地目一減就減到5，而不是4或3？且市地重劃實施辦法第20條第1款規定之「重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料」至少有6項參考因素，但原告系爭土地僅僅因為地目1項因素，就遭到加權級數－5，不僅不符合上開辦法之規定，所占比例也顯然過重。又關於所謂繁榮街道：為何「中山路二段、靜修路、員鹿路」「中山路一段、員集路、員東路」，一加就加到3，而不是2或1？關於所謂發展阻隔：為何「行水區：八堡圳、員林大排」，一減就減到3，而不是2或1？
5.倘參加人得敘明原因即能任意編列所謂重劃前地價評定之參考項目，進而任意決定加權級數，無異可以以不相當之代價、甚至以極低之價錢，取得人民土地。例如，參加人也可以將某「地目」土地決定加權級數為「－10」，也可以將所謂繁榮街道，決定加權級數僅有「＋1」，而此均影響土地所有權人之權益甚鉅。尤其參加人亦不否認其在本件所用之地價調整加權評量原則及其內容，僅為本件個案所用，並非通案原則，此益徵參加人對於市地重劃之權限過大，違反禁止恣意原則、行政自我拘束原則。原處分就此不查，明顯違誤。
㈤縱使捨上開「地價調整加權評量原則」之程序及實體違誤不
論，徒就公告現值因素而言，系爭土地於重劃當時之公告現值為每平方公尺17,000元，依該原則可以得到加權級數「＋1」，然參加人卻未將此列入評定因素，此亦為明顯之錯誤。同理，以「繁榮街道」而論，系爭土地係屬重劃單元4，基準地價劃分區域○○○區○○○○路及員水路以南，該區於重劃當時買賣實例為每平方公尺15,800元至28,600元，而評定重劃前地價應參考「買賣實例」，乃市地重劃實施辦法第20條第1款明文規定，且參加人內部簽文時亦有提及，內政部更有函文諭知參加人應將買賣實例列入參考因素，但參加人卻未將「買賣實例」因素列入原告土地之重劃前地價評定，導致系爭土地重劃前地價僅有每平方公尺12,000元，距離買賣實例甚鉅。基上可知，參加人在引用「地價調整加權評量原則」時，對於原告系爭土地之公告現值、買賣實例等正面因素全未納入評定考量，即屬錯誤，原處分不查，更屬違誤。
㈥彰化縣地價及標準地價評議委員會100年第3次委員會開會時
，依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第2點規定，應由提案單位即參加人提出評議事項之法令依據，惟遍觀該次會議紀錄，均未見到關於「地價調整加權評量原則」之法令依據。且本次會議並未依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第3點規定舉行公開說明會，從而，其評定之原告系爭土地之重劃前地價自無可採用，原處分不查，同屬違誤。而被告對於重劃前地價評定依據之「地價調整加權評量原則」從未瞭解、審酌情況下，即做成原處分，益證原處分之不可維持等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略謂：㈠本區重劃前地價除依市地重劃實施辦法第20條規定調查相關
資料，並按區域劃分訂定各單元之基準地價，本區分為3個區域10個單元，第1區基準地價定為每平方公尺23,000元，第2區基準地價定為每平方公尺21,000元，第3區基準地價定為每平方公尺20,000元，100年度平均公告現值為每平方公尺8,511元至9,421元，以該差距約每平方公尺1,000元為各級距調整標準，其地價調整加權評量原則之參考項目包括：公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地等，採「宗地地價」方式研訂，並委託不動產估價師估算本案重劃前地價及提交該縣地價及標準地價評議委員會審議通過。原告所有系爭土地屬本重劃區劃分第3區域，基準地價為每平方公尺20,000元，依前開地價調整加權評量原則之參考項目，符合系爭土地之加權評量因素計有：⑴受八堡圳阻隔（屬發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地），其加權級數為－3。⑵屬「線」地目（廢置鐵路用地後作自行車道使用），加權級數為－5。因與毗鄰同段22、23地號土地屬「田」地目之土地使用現況等條件，相對價值較低，故評定重劃前地價為每平方公尺12,000元，與前開規定，尚無違誤。至原告所提僅以「地目」列為重劃前地價查估之增減依據，非屬事實。
㈡原告所提重劃前地價查估之參考因素並不及於地目乙節，依
據被告88年3月3日台（88）內地字第8888644號函釋意旨，地目等則除田、旱、建、道地目外，已不再釐正，惟土地登記簿上所載之地目原則仍予以保留。系爭土地係由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發區，依據彰化縣溪湖地政事務所土地地籍整理清冊所載為「線」地目，且系爭土地使用狀況為鐵路廢置後作自行車道使用，與地籍整理清冊所載為「線」地目相符，核與市地重劃實施辦法第20條規定，重劃前地價應調查各宗土地使用狀況，尚無違誤，非原告所提地目等則之記載與土地使用狀況不符之情形。
㈢原告主張系爭土地與同段18-1地號土地，重劃前地價均應相
同乙節，有關系爭土地重劃前地價為每平方公尺12,000元理由，已詳如前述。至毗鄰同段18-1地號重劃前地價為每平方公尺17,000元，面積僅0.62平方公尺，因面積微小且位於本重劃區邊界，難以辨別其位置，以致於市地重劃計畫書公告後摘錄地號及評議重劃前後地價時均漏列該筆土地，殆至土地分配前置作業重新檢視圖籍時始發現該筆土地僅部分屬於重劃範圍，經彰化縣溪湖地政事務所補辦逕為分割後為瓦窯中段18-2地號土地，面積為0.16平方公尺參加重劃，於102年3月28日登記完畢，並由參加人以102年4月12日府地價字第1020111158號函通知原告在案。該筆土地係參加人誤查僅受到八堡圳阻隔影響，其加權級數為-3，故評定重劃前地價為每平方公尺17,000元，實則因與系爭土地使用狀況相同，故重劃前地價應為每平方公尺12,000元，並由參加人另案辦理更正。
㈣關於原告質疑重劃後瓦窯中段1388地號土地究能提高多少土
地利用價值乙節。依據參加人目前已標脫之抵費地即與原告鄰近之瓦窯中段1381、1384地號土地，得標單價分別為每平方公尺48,888元、51,688元，惟其重劃前地價僅為每平方公尺12,000元，足以證明重劃後已提高本區土地價值，並無地價貶損之情形。另關於原告質疑本件重劃前地價之評定，訂定過程有無公開依據、公開告知、公開檢驗等問題，依據平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定，重劃前、後地價應調查各宗土地之相關資料，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，並提經地價評議委員會評定，無舉辦說明會及公告之規定。倘土地所有權人對於前開計算負擔及土地分配有異議者，則依市地重劃實施辦法第35條第3項規定得於公告期間以書面提出異議。
㈤按市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將都市一定範圍內之
土地，全部重新加以規劃整理，興辦各項公共設施，並依照規定扣除應共同負擔之公共設施用地及供抵繳工程費用、重劃費用、貸款利息等所需土地（抵費地）後，按原有土地相關位次分配予原土地所有權人，經重劃後各宗土地形狀方整及直接臨路，可立即供建築使用。原告重劃前所有瓦窯中段18-1、19-1、20、21地號等4筆土地，原為鐵路用地，即「線」地目，且地形狹長分散不集中，土地利用價值較低，其交易價格亦相對較低，重劃後分配於同段1388地號土地，為形狀方整土地及可立即建築之住宅區，因需扣除法令規定之重劃負擔，故重劃後面積減少，惟已提高土地利用價值，並符合實施市地重劃係將畸零細碎不整，且不合都市計畫規劃使用分區之土地，按原有相關位次交換分合為形狀方整土地之主要目的等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：㈠本案重劃前地價係依市地重劃實施辦法第20條規定調查土地
相關資料加以評估，並依各宗土地公告現值、編定地目（使用狀況）、繁榮街道、發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地等各項條件予以加權，亦即於「同中求異」以區分重劃受益比例，經提彰化縣地價及標準地價評議委員會100年第3次委員會審議通過，共評定35個重劃前宗地地價，最低地價為每平方公尺8,200元，最高地價為每平方公尺29,000元。因本案屬由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發區，重劃前各宗土地同屬「農業區」，地目係依土地使用現況所銓定，本案地價調整加權評量原則依「編定地目」予以加權，屬市地重劃實施辦法第20條規定所述各宗土地「重劃前土地使用狀況」，並無違反平均地權條例及市地重劃實施辦法等相關規定。系爭土地屬第3區，偏離市中心發展區，該區基準地價為每平方公尺20,000元，因系爭土地受到「八堡圳阻隔」影響，依地價調整加權評量原則加權級數為「－3」；且系爭土地屬「線」地目土地（廢置鐵路用地），重劃前實際亦作為自行車專用車道使用，與毗鄰之「田」或「建」地目土地之使用現況相較價值較低，依地價調整加權評量原則加權級數為「－5」，重劃前地價經評定為每平方公尺12,000元，乃經實地查證使用情形而訂定，並非單純考量地目因素，系爭土地使用現況仍與其地目相符，使用價值確實較低，應無庸置疑。
㈡八堡圳為本重劃區與員林舊市區之天然界阻隔，亦不因重劃
完成後而消失，為使本案受到八堡圳阻隔影響之單元4、單元5、單元6與其他單元土地之重劃前地價有顯著差異，故將八堡圳阻隔加權級數定為「－3」，亦即將該單元中受八堡圳阻隔之土地，由原基準地價為每平方公尺20,000元，經加權「－3」後定為每平方公尺17,000元。原告所指同受八堡圳阻隔之瓦窯中段22、23地號土地，其重劃前地價經加權「－3」後，評定為每平方公尺17,000元，因其重劃前現況為做農作使用，與系爭土地做自行車道使用有別，該項地價調整加權級數與系爭土地一致，並非單純針對系爭土地進行調整。
㈢系爭土地100年之公告現值雖為每平方公尺17,000元，惟按
公告現值加權因子，係依各宗土地當期公告現值與區內當期最低公告現值每平方公尺8,200元差額級距調整（排除2筆坐落於彰化縣○村鄉○○段極端值每平方公尺3,800元者，當時會議紀錄未予詳載），每平方公尺差額小於10,000元者，加權級數為「＋0」，每平方公尺差額在10,000至20,000元間，加權級數為「＋1」，每平方公尺差額20,000元以上者，加權級數為「＋2」。毗鄰系爭土地之同段3-2地號及4地號土地，100年之公告現值亦為每平方公尺17,000元，因其重劃前做道路使用，且同受八堡圳阻隔，其重劃前評定地價依上開規定評定為每平方公尺12,000元。
㈣至於原告所提繁榮街道加權部分，經核重劃前供公共使用之
土地，如道路、水利設施及自行車道使用之土地，無「繁榮街道」加權之適用，故系爭土地雖臨近員鹿路，重劃前供自行車道使用而無加權，同段4、4-1、11、11-1地號及瓦窯北段61-1、62-1、64、65、66地號重劃前做為道路使用，及瓦窯北段41、42地號土地重劃前作為水利溝渠使用，亦無「繁榮街道」項目加權等語。
六、本件兩造爭執要點為：被告作成原處分同意參加人所擬維持系爭土地重劃前評定地價為每平方公尺12,000元之處理意見，認事用法有無違誤？
七、本院判斷如下：㈠按平均地權條例第4條規定：「本條例所定地價評議委員會
，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條之2第2項及第3項規定：「（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」土地法第155條規定：
「（第1項）標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。（第2項）前項委員會委員，應有地方民意機關之代表參加。」平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣(市)主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」地價及標準地價評議委員會組織規程第1條規定：「本規程依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定訂定之。」第3條規定：「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市○○○○○○區段徵收後之地價。
四、依法異議之標準地價。五、土地徵收補償市價及市價變動幅度。六、依法復議之徵收補償價額。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」內政部102年12月23日內授中辦地字第1026652412號令修正發布前之市地重劃實施辦法（下稱行為時市地重劃實施辦法）第20條第1款規定：「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置﹑地勢﹑交通﹑使用狀況﹑買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。」第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉(鎮、市、區)公所30日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」㈡經查：參加人以101年6月11日府地價字第1010163234號公告
彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區劃前後土地分配成果，將系爭土地評定其重劃前地價均為每平方公尺12,000元，而同段18-1地號土地為17,000元，重劃後獲配同地段1388地號、面積156.93平方公尺，評定其重劃土地單價為30,250元，原告認為系爭土地之重劃前評定單價過低，乃異議，經參加人變更原告重劃後獲分配土地面積為15
7.6平方公尺，而維持原評定單價，原告復提出異議後，參加人查處後乃維持原決定，原告申請調處，仍未能調處成立，參加人旋擬具維持原評定地價之處理意見，報經被告以原處分予以同意等情，有卷附參加人101年6月11日府地價字第1010163234號公告（見本院卷第122頁）、原告異議書即臺中區處101年6月27日中溪資字第1010003255號函（見本院卷第22頁）、參加人101年12月17日府地價字第1010372899號函─重新調整分配後檢送調整後重劃前後土地分配清冊（見本院卷第23至24頁）、原告臺中區處102年1月3日中溪資字第1020000027號函（見本院卷第25頁）、參加人102年2月4日府地價字第1020030874號查處結果函（見本院卷第27至28頁）、原告臺中區處102年2月8日中溪資字第1024200950號申請調處函（見本院卷第29至30頁）、參加人102年3月4日府地價字第1020064047號函（見本院卷第31頁）、原告臺中區處102年3月12日中溪資字第1024201688號函（見本院卷第32頁）、參加人102年4月1日府地價字第1020093804號函（見本院卷第33至34頁）、參加人102年8月8日府地價字第1020244016號函（見本院卷第38至39頁）、原處分（見本院卷第12頁）等件可稽，堪予認定。
㈢本件原告雖以：⑴參加人將地目列為系爭土地重劃前地價查
估之參考因素，顯然增加平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條等規定所無之限制，違反法律保留原則；⑵系爭土地與同段18-1地號土地相毗鄰，地目皆為「線」，當期公告現值均為每平方公尺17,000元，參加人將18-1地號土地重劃前地價評定為每平方公尺17,000元，而系爭土地恣意評定為每平方公尺12,000元，顯然有差別待遇情形，違反平等原則；⑶參加人並無法據，且未敘明理由即將「水、道、溝、線」等地目土地之評定地價加權級數列為「-5」而調降5,000元，所占比例過重，且就繁榮街道評比項目何以面臨「中山路二段、靜修路、員鹿路」與「中山路一段、員集路、員東路」之土地，其加權級數為「+3」，何以發展阻隔評比項目之「行水區：八堡圳、員林大排」為「-3」，違反禁止恣意原則及行政自我拘束原則；⑷系爭土地於重劃當時之公告現值為每平方公尺17,000元，參加人未依「公告現值」評比項目予以加權級數「＋1」，且系爭土地係屬重劃單元4，基準地價劃分區域○○○區○○○○路及員水路以南，該區於重劃當時買賣實例為每平方公尺15,800元至28,600元，參加人卻未將「買賣實例」因素列入評定參考等情詞，資為主張被告所為原處分同意參加人將系爭土地之重劃前地價評定為每平方公尺12,000元構成違法之主要論據。惟：
1.依前引平均地權條例第46條、平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條等規定，可知公告土地現值乃指直轄市或縣（市）政府對於轄區內土地，經調查地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提交地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，於每年1月1日公告之地價；而辦理市地重劃時，則應由直轄市或縣(市)主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。可見市地重劃所稱之評定地價係就評定具體宗地之市場正常交易價格，其查估重劃前地價應斟酌宗地之位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等因素，分別估計重劃前各宗土地地價，而非徒憑公告土地現值為據。
2.地價之評定係就各項影響土地價值之因素為評斷，以決定宗地之單位價額，不論係蒐集與建立宗地之基本資料，或劃分地價區段，或評價各種影響地價之土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等區域及個別因素，或具體估定地價，均屬專業知識判斷之領域，各直轄市及縣（市）政府既已依平均地權條例第4條、土地法第155條第1項、地價及標準地價評議委員會組織規程第1條及第3條等規定，設置超然中立之地價及標準地價評議委員會作為審核評定地價之機制，且參照地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，可見該地價及標準地價評議委員會係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關等成員所組成，足認具體宗地之地價形成係由不同屬性之專業代表，綜合各方見解，獨立於機關首長之外共同作成之決定，應認享有專業判斷餘地。又基於憲政體制之權力分立原則，行使司法權之行政法院無從取代行政機關行使行政裁量權，雖對於行政處分涉及之專業判斷仍應予以審查，但其審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性（最高行政法院92年度判字第1725號、96年度判字第1108號判決意旨參照）。又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷是否有恣意濫用及其他違法情事，應予撤銷或變更之情形。準此以論，行政法院就涉及專業判斷之地價評定，僅得就行政機關之判斷有無：(1)出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；(2)有無違反一般公認之價值判斷標準。(3)有無違反法定之正當程序；(4)組織不合法或不具判斷權限；(5)出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6)有無違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項予以審查，倘其專業判斷不具上開違法情形之一者，行政法院應予以尊重，不得予以撤銷（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由意旨及最高行政法院95年度判字第1239號判決意旨參照）。
3.本件參加人係將上開重劃區內土地，依其鄰近新興開發地區、鄰近員林舊市街區與偏離市中心發展區等3個區分標準，劃分成3個地價區段，定其基準地價依序為23,000元/㎡、21,000元/㎡及20,000元/㎡，而以100年度公告現值、編定地目（權屬及地目別）、繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零（國有地及水利地）等情況作為地價調整加權評量，核算重劃前平均地價為20,000元/㎡，並參考內政部依地價調查估計規則第21條第4項所定之影響地價區域因素評價基準，選取與本件重劃區有關之評點因子、加權比值以評○○○區○○○○區段之重劃前地價，囑託不動產估價師完成重劃前、後地價查估後，提經彰化縣地價及標準地價評議委員會於100年9月6日召開100年第3次會議審議通過，有上開會議紀錄及重劃前土地評議圖（套繪舊市區都市0000000區段）在卷可稽（見本院卷第99至106頁及併卷外放），核無違背前引平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條等規定，要無疑義。
4.評定地價本應考量該宗地之使用管制及其他行政條件，其未經編定使用分區者，當可參考已銓定之地目，倘編定之地目與其實際狀況及利用上之限制並無不相符之情形，將地目所反應之實際情況列為評定地價之參考因素，自無違誤可言。本件系爭土地原係編定為「線」地目之鐵道用地，目前雖已廢止供火車通行，但已開闢為自行車專用車道，為兩造所不爭執，復有卷附照片可憑（見本院卷第175頁），足認其實際上已不能供作其他用途，明顯貶低相當幅度之交易價值及利用價值。則參加人仍依其原來「線」地目予以評定，並無不合，核與法律保留原則無涉。
5.系爭土地與同段18-1地號土地相毗鄰，而參加人將該18-1地號土地之重劃前地價評定為每平方公尺17,000元，卻將系爭土地評定為12,000元，二者明顯有差異之情形，固屬無訛。但因18-1地號土地之面積僅0.62平方公尺，尚不及1平方公尺，依地籍圖所示僅可略見其位於重劃區邊緣某點處，並不能精確辨識實際位置及範圍，嗣經彰化縣溪湖地政事務所至土地分配前置作業重新檢視圖籍時始發現該筆土地只部分面積屬於重劃範圍內，餘者不包括在內，乃補辦逕為分割成同段18-2地號土地，面積0.16平方公尺參加重劃，而於102年3月28日登記完畢，並由參加人以同年4月12日府地價字第1020111158號函通知原告之事實，除據被告陳明在卷外，並有卷附分割前後之地籍圖及土地分配清冊（見本院卷第26頁、第61頁、第91及第120頁）可憑。是該18-1地號土地由於面積甚微，致不能辨識其實際使用情況是否為自行車專用車道，參加人乃未調降其評定地價，其情形顯具特殊性，無從比附援引，自不能據以指摘參加人有相同事物為差別待遇之情事。
6.按地價評定須就各種影響地價之區域及個別因素綜合評價之，因受限於各地區及具體宗地之個案條件差異性，本無從徒憑法令規定實施，因屬專業判斷範疇，故就市地重劃區內所具之條件因素律定一致之評價基準，以避免恣意與擅斷，要非法所不許，若其訂定之評定標準並無違反一般法律原則，或明顯不合理之情形，自應尊重專業判斷。又加權級數乃相對於起算級距數值而言，若無超過或低於之情形，即無加減計值可言。衡諸本件系爭土地係開闢為自行車專用道與其原來地目「線」所反應之實際情形及價值性並無二致，已如前述，相對於其他可作為農業使用之田地，或可供建築使用之建地，無論係交易或使用價值均明顯降低，則參加人將其加權級數調整為「-5」並無不合理之情形。再者，系爭土地所屬之區內當期最低公告現值每平方公尺8,200元，系爭土地公告現值為17,000元並無超出10,000元之情形，其加權級數即屬零。又評定地價固應參酌買賣實例，但買賣實例須與評比標的之條件相類似，始有參考價值，非謂位於同一地價區段內之買賣實例即可援為比照。查本件系爭土地已闢作自行車專用道使用，明顯與其他農業用地之條件相異，則原告主張當時○○○區段內之買賣實例為每平方公尺15,800元至28,600元乙節，縱使不虛，亦無從資為系爭土地之重劃前地價應比照評定之論據。
八、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。本件參加人就系爭土地重劃前地價評定為每平方公尺12,000元，核無違法情事，被告作成原處分予以同意，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 蔡 紹 良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 26 日
書記官 凌 雲 霄