臺中高等行政法院判決
103年度訴字第253號104年1月21日辯論終結原 告 林四郎
林屘林王玉屏林樹枝林志欣林志鴻黃林舜玲共 同訴訟代理人 楊承彬 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 林家正
鄭雅芳輔助參加人 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 許苑容
周俊良上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國103年5月2日院臺訴字第1030127232號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件輔助參加人代表人原為胡志強，於訴訟繫屬中變更為林佳龍，已據其具狀聲明承受訴訟，有行政訴訟聲明承受訴訟狀附本院卷（第296頁）可稽，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告林四郎、林樹枝、林志欣、林志鴻等4人原所有臺中市○○區○○段（下稱九德段）42-9地號土地（應有部分前2人各1/3，後2人各1/6）；林屘、林王玉屏等2人所有九德段11-1地號土地（應有部分各1/2）；黃林舜玲所有臺中市○○區○○段（下稱北屯段）374-11地號土地（以上3筆土地以下合稱系爭土地），位於輔助參加人辦理「臺中都會區大眾捷運系統烏日文心北屯線建設計畫（路線及一般場站）工程」（下稱系爭工程），需用北屯段372-6地號等100筆土地，面積1.605138公頃，乃檢附徵收計畫書及圖等有關資料，報經被告民國102年11月14日台內地字第1020351394號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由輔助參加人於102年11月14日以府授地用字第1020221996號公告（下稱輔助參加人102年11月14日公告），同日以府授地用字第10202219965號函（下稱輔助參加人102年11月14日函）通知所有權人。原告不服原處分，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）被告於核准徵收前，應先行實質審查協議價購程序，是否合於土地徵收條例之規定，被告卻對此未加詳查：
1、依土地徵收條例第11條第1項、第4項及第5項之規定、及被告93年3月25日臺內地字第0930060635號函、臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決、本院101年度訴更一字第47號判決及最高行政法院94年度判字第1709號判決意旨可知，需用土地人於申請徵收土地前，應先以「符合市場正常交易價格」標準之行情，與土地所有權人進行協議價購程序，否則，其貿然報請徵收，難謂適法。
2、本件輔助參加人雖曾形式上與原告進行協議價購程序，然其於102年7月16日協議價購程序中所提出之協議價購金額，僅等同於舊制徵收標準之公告土地現值加4成而已，此一價格，不僅與一般正常交易行情之「市價」有極大差異，相較之下，亦低於輔助參加人透過其本身地價評議委員會（下稱地評會）所評定之市價，是輔助參加人據此認定本件協議價購不成立而第一次報請被告核准徵收時，被告亦認為其程序違法而駁回其申請，由此可證，輔助參加人在此之前所為之協議價購程序，依法不合。
3、又輔助參加人僅以地評會每半年定期查之「當期市價」，與原告進行協議價購程序之事實，估價基準日為101年9月1日，加計102年3月1日之「市價變動幅度表」自明。換言之，本件原告所有九德段42-9、11-1地號，以101年9月1日為查估基準日所查估之「當期市價」為每平方公尺20,500元，加計市價變動幅度105.56，即為每平方公尺21,640元，而本件最終之協議及徵收價格乃為每平方公尺21,700元。另北屯段374-11地號之土地，以101年9月1日為查估基準日所查估之「當期市價」為每平方公尺138,000元，加計市價變動幅度108.51，即為每平方公尺149,744元，而本件最終之協議及徵收價格乃為每平方公尺150,000元。按土地徵收條例第30條第1項前段、第2項及第3項之明文，所謂地評會每半年所定期查估之「當期市價」，其實質上，即為最終土地徵收補償之價格。而需用土地人僅以等於或低於徵收補償標準之價格與土地所有權人進行協議價購，其因無助於協議價購目的之達成，當然與未進行協議價購程序無異，如此之徵收程序，必然違反土地徵收條例第11條之規定，並有違正當法律程序。
4、就估價之標準而言，因協議價購時所謂之「市價」，係依據土地徵收條例第11條第5項之規定，係指「市場正常交易價格」，故其估價應遵守之標準乃為「不動產估價技術規則」。然而地評會每半年所定期查估之「當期市價」，依據土地徵收條例第30條之規定，係為做為將來土地徵收之標準，依據土地徵收條例第30條第4項之規定，其估價之標準乃為「土地徵收補償市價查估辦法」。而此二估價標準最大之區別點乃在於，依據土地徵收補償市價查估辦法第17條所規定之「市價」，只能以每年3月1日或9月1日為「估價基準日」，且每一估價基準日之交易參考資料，受案例蒐集期間之限制，更只能採取以該估價基準日往前回推半年以上之舊資料，而依據「不動產估價技術規則」估定之「市場正常交易價格」，則無類此之限制。如此一來，則地評會每半年所評定之「當期市價」，必然無法反應協議價購當時之「市場正常交易價格」，在目前不動產交易價格均隨時間呈現上漲趨勢之情形下（於本件協議價購程序進行時之102年間，更確定呈價格上漲趨勢），地評會每半年所評定之「當期市價」，更可說當然低於協議價購時之「市場正常交易價格」，故如此所為之協議價購程序，當然違反土地徵收條例第11條所定應以「市場正常交易價格」與土地所有權人進行協議價購之原則。
5、輔助參加人又臨時通知原告於102年11月11日進行協議價購程序，然該等程序同樣於法不合，說明如下：
（1）該協議價購程序之開會通知，部分土地所有權人係於102年11月8日收受，而未及準備擬於102年11月11日之開會事宜；更有部分土地所有權人直至開會當日仍未收受開會通知，而無從知悉協議價購之內容，是此一開會通知程序顯有違反行政程序法第8條所揭之誠信原則，難謂為合法。且依照行政程序法第102條及申請土地徵收注意事項第2條第8項第23款規定，本件協議價購程序之開會時間為102年11月11日，然輔助參加人僅給予原告一天之考慮及陳述意見時間，如若原告未能於102年11月12日前同意臺中市政府所提出之協議價購條件，即由輔助參加人逕自認定視為協議不成立，如此之程序，明顯與上開規定有所不符，而難謂為合法。
（2）本件不論輔助參加人102年7月16日所進行之協議價購程序，或其因上開程序違法，而再於102年11月11日補行之協議價購程序，均僅以公聽會之形式為之，原告等土地所有權人對於輔助參加人所提出之協議價購金額，亦只有選擇接受與否之權利，而未能各別進行實質之協議價購程序，是參照上開司法實務之見解，本件輔助參加人所進行之協議價購程序，不符土地徵收條例第11條之規定，被告就此未加詳查，即作成本件之徵收處分，自亦有誤。
（3）以結果來說，本件輔助參加人就原告所有土地最終核定之徵收補償價額，事實上即等同於輔助參加人於102年11月11日進行協議價購程序時，所提出之協議價購金額，是參照上開司法實務之見解，本件協議價購程序已難謂合於土地徵收條例第11條之規定。又輔助參加人於102年11月11日雖曾提高協議價購金額，惟其係在前次協議價購程序遭被告指為違法之情形下，方臨時提高協議金額。然而，輔助參加人如何能在被告就其協議價購程序指摘為違法後不到5日之時間內，即又能立即評估出「市價」，並再次召開協議價購程序，已令人質疑。倘輔助參加人本次所提出之協議價購金額，根本未事先進行具體評估，以查其是否符合「市場交易之一般行情」，則其所為之協議價購程序，即不符土地徵收條例第11條之規定，當屬違法。
6、依被告102年4月15日台內地字第1020147100號函釋：「土徵條例修正後，需用土地人應以市價與土地所有權人協議，因市價會隨市場交易狀況變動、交易雙方對交易標的價值認知、價格基準日等而有合理區間，協議價購與徵收補償雖同採市價標準，但因時間點不同，亦不一定有相同水準，逕以地評會評定之市價為協議價購標準，恐有違協議價購之精神。」換言之，被告亦自認直接以「地評會評定之市價」為協議價購標準者，當違反協議價購之精神，而與土地徵收條例之規定，有所牴觸。然而，本件輔助參加人於102年11月11日與原告等土地所有權人所進行之第2次協議價購程序中，即係以地評會所評定之市價做為協議價購金額，參照上開被告函釋，顯有違「實質協議價購原則」，除已違反土地徵收條例之規定外，亦有違行政機關所應遵守之自我拘束原則。
（二）被告在輔助參加人與原告所進行之協議價購程序，是否符合土地徵收條例前開規定，給予所有權人陳述意見期間，依該條例第11條第1項、第4項及第5項規定及其所揭之「實質協議價購程序原則」等要件，尚未獲得確認之情形下，被告即捨棄其身為徵收機關之審查責任，且上開規定為徵收之必要前提要件，被告就此並無裁量權，但被告卻逕以「請臺中市政府補充協議價購市價綜合評估之相關文件資料」為附帶條件，而作成通過徵收案之決議即本件徵收處分，可證被告作成本件徵收行政處分，確屬違法。且事實上，輔助參加人事後並未補充任何實質有關協議價購市價綜合評估之文件及資料等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）被告原處分核准徵收，於法並無違誤：
1、輔助參加人為辦理上開工程，需用北屯段372-6地號等100筆土地及其土地改良物，以102年7月4日府授交捷路字第1020119089號、第0000000000號開會通知單，通知土地及土地改良物所有權人於102年7月16日召開協議價購會議，因未能與所有權人達成以協議價購或其他方式取得所需土地，輔助參加人乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告土地徵收審議小組第42次會議決議「補正後再議」其理由：「本案土地所有權人陳述意見表示，臺中市政府所提協議價購價格等於公告土地現值加4成，與一般正常交易行情之市價有極大差異，且低於臺中市地價評議委員會評定之徵收補償市價。又依臺中市政府整理之協議價購價格與徵收補償市價一覽表顯示，本案協議價購價格占徵收宗地市價約35.66﹪-83.21﹪，協議價購價格與徵收補償市價落差甚大。惟臺中市政府針對協議價購價格與徵收補償市價之差異，僅說明協議價購金額係蒐集相關市價資訊所訂，與徵收補償市價係依據土地徵收補償市價查估辦法查估不同所致，然二者之查估程序、查估方法等之具體差異為何，何以會造成同一筆土地之市價認定有如此大之落差，並未詳細分析說明。為避免衍生本案之協議價購徒具形式而無實質意義之疑義，致難認定是否確實踐行協議價購之法定程序，本案請臺中市政府儘速補正協議價購程序後再議。」嗣輔助參加人以102年11月12日府授交捷路字第1020219730號函補正略以：「．．．按徵收審議小組102年11月6日審議建議，協議價購市價除參考地政局所提供之協議價購價格參考資料及鄰近500公尺實價登錄之公開資訊，須同時考量可取得之市價資訊，並綜合評估後與土地所有權人協議，期能於徵收前，儘量以協議方式取得土地，爰以本府102年11月11日（誤繕，應為7日）．．．
開會通知各土地所有權人協議，並於102年11月12日．．
．檢送會議紀錄在案。三、案經102年11月11日協議結果，路線及一般場站共有9名地主、合計19筆土地同意以協議價購方式提供工程案內土地，所送徵收計畫書（路線及一般場站）原申請徵收之土地筆數及面積更正為100筆土地，面積合計為1.605138公頃．．．。」再提被告土地徵收審議小組第43次會議決議「補充說明函到部後通過」，其理由：「一、依臺中市政府列席說明，該府參考地政局提供之區段參考價格、鄰近實價登錄參考資料、102年徵收補償市價（含市價變動幅度），參考相關市場行情，經綜合評估後，再於102年11月11日依市價與所有權人協議價購。本案請臺中市政府補充協議價購市價綜合評估之相關文件資料。另臺中市政府表示協議價購通知均已合法送達，亦請該府來文補充說明。二、本案俟臺中市政府補充說明函到部後准予徵收。」經輔助參加人102年11月14日府授交捷路字第1020221889號函補充說明：「．．．、本案協議價購市價除參考地政局所提供之協議價購價格參考資料及鄰近500公尺實價登錄之公開資訊，同時考量可取得之市價資訊，並綜合評估後與土地所有權人協議，協議價購價格取得之參考資料詳如附件。三、有關本府102年11月7日協議價購開會通知送達情形，路線及一般場站部分，土地所有權人除游岸已死亡由其繼承人收到，均已送達或另接獲通知到會參與；．．．。」。
2、本件既經輔助參加人依被告土地徵收審議小組會議決議辦理，並以上開102年11月14日函補充說明到部，被告原處分核准徵收，於法並無不合。
（二）關於本件輔助參加人與原告協議情形，依該府103年7月7日府授地用字第1030123558號函說明如下：
1、輔助參加人為充分與土地所有權人協議，於102年1月至6月共舉辦4場公聽會，聽取土地所有權人意見，並詳予說明用地取得之公益性及必要性，經回應歷次陳述意見後，於102年7月4日通知地主訂於102年7月16日召開協議價購會議，向土地所有權人說明協議價格及協議流程，期以價購方式取得土地。
2、有關本件協議價購市價，係參考輔助參加人地政局提供之一般正常交易價格之公開資訊，及工程用地鄰近實價登錄資料，評估出協議價購參考價格區間與土地所有權人協議。九德段42-9、11-1地號等土地，查得之協議價購參考地價為每平方公尺12,000至14,420元，尚無同地段工程用地鄰近500公尺實價登錄資料，爰以區間最高價每平方公尺14,420元與土地所有權人協議。北屯段374-11地號土地，查得之協議價購參考地價為每平方公尺79,200至97,020元，同地段工程用地鄰近500公尺實價登錄資料為每平方公尺83,516元，以區間最高價每平方公尺97,020元與土地所有權人協議，並非逕以公告土地現值加成作為協議價購基準。
3、本件因協議過程雙方最終仍無法達成協議，爰依大眾捷運法第6條及土地徵收條例相關規定報請徵收，並經被告土地徵收審議小組第42次會議審議結果，請輔助參加人補正後再議，該府遂再於102年11月7日通知土地所有權人訂於102年11月11日召開協議價購會，該通知已附協議價購之明細、單價資料及同意書供參閱，且協議價購通知皆於102年11月8日合法送達。另本件於102年7月4日通知協議價購前，已檢附協議價購有關資料，並於102年7月16日召開協議價購會，相關陳述意見亦已回復完竣，土地所有權人陳述意見中，並列有附表比較協議價購價格與徵收土地宗地市價之差異，顯然土地所有權人對於徵收市價水準已知悉。且102年11月11日協議價購條件除土地單價外，其餘皆與前次（即102年7月16日）相同，協議價購會上僅須簽署同意書表達意願，應有充分時間考量。此外，本件於102年11月11日協議會中有9人共計19筆土地同意以協議方式讓售土地，輔助參加人於收受同意書表後，皆如期完成簽約及領價程序，所定期限足以完成有關作業。本件因協議不成始報請徵收，該府已竭誠與土地所有權人協議等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、輔助參加人略以：
（一）按土地徵收條例第11條第3項規定：「第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。」第4項規定：「前項所稱市價，指市場正常交易價格。」被告101年3月15日台內地字第10101307672號函釋：「倘有需用土地人請貴府提供市價資訊，請本府地政局（地價科）惠予配合提供，並得以一般正常交易價格之公開資訊做為參考」。需地機關參考由地價機關提供之一般正常交易價格及工程用地鄰近實價登錄等資料，綜合評估後，乃採查得之協議價購參考價格區間最高價與土地所有權人協議，並無原告所陳逕以公告土地現值加成作為協議價購之情事。又為期盡力達成協議價購，於同年11月間乃再次以符合地評會評定之價格水準再次供所有權人與輔助參加人協議，而地評會評定價格自同年7月間亦已為各所有權人所知悉，有其陳述意見書為憑。惟最終協議仍須雙方合意始能成立，尚難謂該價格未達賣方期望即為不合法。
（二）次按行政程序法第102條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」第103條：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」輔助參加人已於102年7月4日通知各所有權人參與協議價購，並依行政程序法給予其陳述意見之機會，相關期限及依據除於開會通知單載明外，於會議時均已重申。又原告於開會當日、同年8月2日亦向輔助參加人及被告提出陳述意見，其意見意旨均係主張協議價格不合致之情形，亦非表達徵收對其不利或本計畫徵收土地之公益性及必要性，需地機關針對其陳述意見亦已作成書面回復。嗣輔助參加人於102年11月11日會議，僅對於所有權人原所爭執之價格部分調整，該次協議條件除價格外，餘皆與同年7月16日之會議無二，該價格亦早為各土地所有權人所知悉，爰輔助參加人於102年11月7日所開協議價購會議通知單所附資料，客觀上已明白足以確認價購條件，故按行政程序法第103條辦理。另該次開會通知單於102年11月8日合法送達，所有權人11月11日亦出席會議並現場陳述意見，有簽到簿、錄影、錄音資料為憑，故尚難謂其因通知不能及時而未有陳述意見之機會。
（三）有關協議價購會議之進行，需地機關為求取客觀價購價格，依蒐集之市價資訊綜合評估後決定價購金額，並於開會通知單或會議中告知土地所有權人進行要約，並以會議方式進行價購協議，倘雙方合意簽訂價購契約，則雙方之權利義務同時受到契約之拘束，要約不成則需地機關亦不得要求土地所有權人簽訂契約，協議過程雙方地位對等且相當。開會時亦詳述協議價購內容、價款發放及未達成協議價購報請徵收等事宜，會議時除回復陳述意見外，會場亦有工作人員及時提供對所有權人所提出之價格或地上物查估等有關疑義說明解釋，其過程與說明計畫公益性、必要性之公聽會，甚有差異。
（四）綜上，系爭土地相關協議價購作業，皆依土地徵收條例第11條規定辦理，並無違誤等語。
六、前揭事實概要欄所載事實，有被告原處分（訴願卷一第75-76頁）、輔助參加人102年11月14日公告（同卷第81-84頁）、102年11月14日函（同卷第77-80頁）、訴願決定書（本院卷第34-36頁）、原告訴願書（訴願卷一第3-10頁）、原告起訴狀（本院卷第4-13頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：本件輔助參加人有無進行實質協議價購程序？被告原處分核准系爭土地徵收案是否合法？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、交通事業．．．。」第5條第1項前段規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」第11條第1項、第4項、第5項規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。．．．（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」次按大眾捷運法第6條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」鑑於土地徵收係以公權力強制剝奪私人財產權之行政手段，考量憲法對於私人財產權保障及比例原則規定意旨，基於尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，是土地徵收條例第11條乃規定除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護等事業，確有公共安全上之急需外，需用土地人應先與土地所有權人協議採以價購或其他方法以取得需用土地，俟無法達成協議取得後，始能依法請求國家發動徵收。此項協議程序，係申請土地徵收之法定先行程序，且屬為中央主管機關之被告受理土地徵收申請案，應審查之合法要件之一。
（二）次按被告101年2月2日台內地字第1010085864號函釋略以：「協議價購應依市價與所有權人協議，所稱市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。」查該函釋乃被告就協議價購之市價所為技術性、細節性之規定，作為下級機關執行業據之依據，未逾越土地徵收條例等相關規定，爰予援用。
（三）查輔助參加人辦理系爭工程，需用原告原有之系爭土地，合於上開土地徵收條例第3條第2款規定，因公益需要興辦交通事業之要件，且上開被徵收土地屬都市計畫「捷運系統用地」（有輔助參加人102年8月製作之系爭工程用地徵收土地計畫書中之附件13即徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附卷可資參照），經輔助參加人102年7月4日府授交捷路字第1020119089號、第0000000000號開會通知單（有該2通知單附上開工程用地徵收土地計畫書之附件7可資參照），通知土地及土地改良物所有權人於102年7月16日召開協議價購會議，因未能與所有權人達成以協議價購或其他方式取得所需土地，輔助參加人乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告土地徵收審議小組第42次會議決議（原處分卷第95頁）「補正後再議」，其理由為：「本案土地所有權人陳述意見表示，臺中市政府所提協議價購價格等於公告土地現值加4成，與一般正常交易行情之市價有極大差異，且低於臺中市地價評議委員會評定之徵收補償市價。又依臺中市政府整理之協議價購價格與徵收補償市價一覽表顯示，本案協議價購價格占徵收宗地市價約
35.66﹪-83.21﹪，協議價購價格與徵收補償市價落差甚大。惟臺中市政府針對協議價購價格與徵收補償市價之差異，僅說明協議價購金額係蒐集相關市價資訊所訂，與徵收補償市價係依據土地徵收補償市價查估辦法查估不同所致，然二者之查估程序、查估方法等之具體差異為何，何以會造成同一筆土地之市價認定有如此大之落差，並未詳細分析說明。為避免衍生本案之協議價購徒具形式而無實質意義之疑義，致難認定是否確實踐行協議價購之法定程序，本案請臺中市政府儘速補正協議價購程序後再議。」嗣輔助參加人以102年11月7日府授交捷路字第1020215705號開會通知單（有該通知單附原處分卷第70-73頁可稽），通知上開所有權人於102年11月11日再次召開協議價購會議後，輔助參加人又以102年11月12日府授交捷路字第1020219730號函（原處分卷第63頁）補正略以：「．．．
按徵收審議小組102年11月6日審議建議，協議價購市價除參考地政局所提供之協議價購價格參考資料及鄰近500公尺實價登錄之公開資訊，須同時考量可取得之市價資訊，並綜合評估後與土地所有權人協議，期能於徵收前，儘量以協議方式取得土地，爰以本府102年11月11日（按係同年月7日之誤）．．．開會通知（單通知）各土地所有權人協議，並於102年11月12日．．．檢送會議紀錄在案。
三、案經102年11月11日協議結果，路線及一般場站共有9名地主、合計19筆土地同意以協議價購方式提供工程案內土地，所送徵收計畫書（路線及一般場站）原申請徵收之土地筆數及面積更正為100筆土地，面積合計為1.605138公頃．．．。」經再提被告土地徵收審議小組第43次會議決議（原處分卷第13頁）「俟臺中市政府補充說明函到部後通過」，其理由：「一、依臺中市政府列席說明，該府參考地政局提供之區段參考價格、鄰近實價登錄參考資料、102年徵收補償市價（含市價變動幅度），參考相關市場行情，經綜合評估後，再於102年11月11日依市價與所有權人協議價購。本案請臺中市政府補充協議價購市價綜合評估之相關文件資料。另臺中市政府表示協議價購通知均已合法送達，亦請該府來文補充說明。二、本案俟臺中市政府補充說明函到部後准予徵收。」經輔助參加人102年11月14日府授交捷路字第1020221889號函（原處分卷第5頁）補充說明略以：「．．．、本案協議價購市價除參考地政局所提供之協議價購價格參考資料及鄰近500公尺實價登錄之公開資訊，同時考量可取得之市價資訊，並綜合評估後與土地所有權人協議，協議價購價格取得之參考資料詳如附件。三、有關本府102年11月7日協議價購開會通知送達情形，路線及一般場站部分，土地所有權人除游岸已死亡由其繼承人收到，均已送達或另接獲通知到會參與；．．．。」復有輔助參加人103年12月12日府授地用字第1030256551號函（暨答辯狀）檢送所屬地政局102年1月15日、6月16日、7月9日、7月22日中市地價一字第1020002185號、第0000000000號、中市地用字第1020020772號、第0000000000號函（含宗地市價清冊即評定地價、內政部不動產交易實價查詢資料、補償費歸戶清冊、協議價購資料、鄰近實價登錄參考資料清冊、區段參考價格、市價變動幅度表，即九德段11-1及42-9地號土地鄰近500公尺最近半年內無土地買賣實例，而該2筆土地區段地價均為每平方公尺12,000元至14,420元；北屯段374-11地號土地鄰近500公尺最近半年內土地買賣實價登錄價格每平方公尺為83,516元等資料，本院卷第202-211、213-218、224-
229、237-243、260頁參照）、協議價購開會通知送達證書（本院卷第230-236、298-304頁參照）附卷可稽。準此可知，輔助參加人辦理上開工程，已依土地徵收條例第11條規定為實質協議價購程序，因未能達成協議，始報請內政部以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，揆諸前揭規定及說明，核無不合。
（四）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、如前所述，因輔助參加人102年7月16日第1次協議價購所提協議價購價格，等於公告土地現值加4成，與一般正常交易行情之市價落差甚大，且低於地評會評定之徵收補償市價，又未詳細分析說明兩者間查估程序、方法等之具體差異為何，為避免衍生協議價購徒具形式而無實質意義之疑義，致難認定是否確實踐行協議價購之法定程序，被告因而對輔助參加人該次報請審議決議為「補正後再議」（內政部第42次會議審議結果一覽表附原處分卷95頁參照）。查該審議結果雖未使用「駁回」之字眼，惟實質上已拒絕並退回輔助參加人該次申請，被告此部分審議決議要難謂有何違法之處。
2、經被告退回後，輔助參加人改參考該府地政局提供之上開區段參考價格、鄰近500公尺實價登錄之公開資訊、102年徵收補償市價（含市價變動幅度），並參考相關市場行情（市場正常交易價格）等資料，經綜合評估後，再於102年11月11日依市價與地主進行第2次協議價購會議（輔助參加人102年11月12日函附原處分卷可稽，第63頁參照），其詳細協議價格如下：
⑴九德段11-1地號（面積671平方公尺）：102年公告現值每
平方公尺為10,300元，加4成後之總值為9,675,820元，102年上、下半年評定市價平方公尺各為20,500元、21,640元，市價總現值各為13,755,500元、14,520,306 元，輔助參加人102年11月11日第2次協議價購金額為每平方公尺21,700元，協議價購總金額為14,560,700元，較102年下半年評定市價總現值高出0.28%。
⑵九德段42-9地號（面積1045.24平方公尺）：102年公告現
值每平方公尺為10,300元，加4成後之總值為15,072,361元，102年上、下半年評定市價平方公尺各為20,500元、21,640元，市價總現值各為21,427,420元、22,618,785元，輔助參加人102年11月11日第2次協議價購金額為每平方公尺21,700元，協議價購總金額為22,681,708元，較102年下半年評定市價總現值高出0.28%。
⑶北屯段374-11地號（面積60平方公尺）：102年公告現值
每平方公尺為69,300元，加4成後之總值為5,821,200元，102年上、下半年評定市價平方公尺各為138,000元、149,744元，市價總現值各為8,280,000元、8,984,628元，輔助參加人102年11月11日第2次協議價購金額為每平方公尺150,000元，協議價購總金額為9,000,000元，較102 年下半年評定市價總現值高出0.17%（以上有評定市價比較表附原處分卷第55、58頁可稽）。
3、輔助參加人再報請被告土地徵收審議小組第43次會議決議：「補充說明函到部後通過」，其理由詳述：「一、依臺中市政府列席說明，該府參考地政局提供之區段參考價格、鄰近實價登錄參考資料、102年徵收補償市價（含市價變動幅度），參考相關市場行情，經綜合評估後，再於102年11月11日依市價與所有權人協議價購。本案請臺中市政府補充協議價購市價綜合評估之相關文件資料。另臺中市政府表示協議價購通知均已合法送達，亦請該府來文補充說明。二、本案俟臺中市政府補充說明函到部後准予徵收。」（有該次審議結果一覽表附原處分卷第13頁可稽）。
4、經輔助參加人102年11月14日府授交捷路字第1020221889號函，向被告補充說明：「．．．二、本案協議價購市價除參考地政局所提供之協議價購價格參考資料及鄰近500公尺實價登錄之公開資訊，同時考量可取得之市價資訊，並綜合評估後與土地所有權人協議．．．。三、有關本府102年11月7日協議價購開會通知送達情形，路線及一般場站部分，土地所有權人除游岸已死亡由其繼承人收到，均已送達或另接獲通知到會參與；．．．。」並提出上開理由欄六（三）所載之協議價購價格取得之參考資料及送達證書為證（原處分卷第5頁參照）。
5、本件輔助參加人依被告土地徵收審議小組會議決議辦理補正，並已摒棄102年7月16日第1次協議價購所提協議價購價格（等於公告土地現值加4成），嗣改依所屬地政局提供之上開所有資料，並參考相關市場行情（市場正常交易價格）等資料，經綜合評估後，始再定出系爭土地每平方公尺單位協議價購金額，及各宗土地協議價購總金額，又該總金額分別較102年下半年評定市價總現值高出0.28%、
0.28%及0.17%等情，已如前述。是輔助參加人102年11月11日第2次協議價購，並非依系爭土地之公告現值加4成為協議價購之價格，已甚明確；且該次協議價購亦非以輔助參加人地評會評定之市價做為協議價購之價格，亦灼然甚明。原告主張輔助參加人最終核定之徵收補償價額，等同地評會評定之市價，不符合「市場交易之一般行情」，而未進行「實質協議價購原則」，且「逕以地評會評定之市價為協議價購標準」，又輔助參加人事後並未補充任何實質有關協議價購市價綜合評估文件及資料，被告竟予以核定徵收，依法有違云云，顯有誤解，不足採取。
6、又原告主張：輔助參加人於102年11月11日召開第2次協議價購會議，部分原告於102年11月8日或其後始收受開會通知，原告無從知悉此次協議價購內容，且輔助參加人僅給予原告一天之考慮及陳述意見的時間，有違行政程序法第8條及申請土地徵收注意事項第2條第8項第23款規定云云。惟按：
⑴土地徵收條例第13條之1第1項第5款規定：「前條所稱徵
收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：．．．五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。」同條例施行細則第13條第1項、第2項及第3項第1款規定：「（第1項）本條例第13條之1第1項第5款所定所有權人陳述意見，需用土地人應於申請徵收土地或土地改良物前，以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人為之。但有前條情形者，不須通知。（第2項）前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收公聽會時一併為之。（第3項）前2項以書面通知所有權人陳述意見，應依下列規定辦理：一、以書面通知陳述意見之期限，自通知書送達之次日起，不得少於7日；已併協議會議開會通知者，自最後一次會議之日起，不得少於7日。」次按「申請土地徵收注意事項」貳八（23）亦規定：「以書面通知所有權人陳述意見，應依本條例施行細則第13條第3項規定辦理下列事項：1、以書面通知陳述意見之期限，自通知書送達之次日起，不得少於7日；已併協議會議開會通知者，自最後一次會議之日起，不得少於7日。．．．。」。
⑵本件輔助參加人除通知相關地主（均含原告）於102年1月
9日、2月21日、6月4日及6月25日分別舉行4次公聽會，說明系爭工程興辦事業概況、展示相關圖籍及說明計畫之公益性、必要性、適當性及合法性外，並聽取地主及利害關係人之意見，有輔助參加人101年12月28日、102年2月4日、5月22日、6月13日府授交捷路字第1010233986號、第0000000000號、第0000000000號、第00000000000號開會通知單附本院卷（第189-198頁）可稽，並為原告所不爭執。是原告於第1次協議價購會議前對於系爭工程有關徵收事項應有相當之瞭解。
⑶再者，輔助參加人以前揭102年7月4日府授交捷路字第102
0119089號、第0000000000號開會通知單，通知土地及土地改良物所有權人（均含原告）於102年7月16日召開協議價購會議，並檢附陳述意見書（上開開會通知單備註二亦載明「台端對徵收有意見時，亦得於本次會議中說明，或於102年7月24日前依行政程序法第105條規定，以書面提出事實及法律上之意見陳述．．．。）該等有關協議價購資料，其中土地協議價購之價格係以土地之市價（依據輔助參加人地政局提供之參考市價）計算（有系爭工程用地徵收土地計畫書之附件7可資參照），嗣於102年7月16日召開第1次協議價購會議後，輔助參加人就地主於會議時陳述意見，均作成回應及處理結果（包括協議價購市價之擬定過程），並彙整為當次會議紀錄，再以102年7月26日府授交捷路字第1020135475號函檢送該會議紀錄給地主等人，且原告均已收受該協議價購會議通知單（除原告林志欣於102年7月11日收受送達外，其餘原告於同年月8日均已收受送達）及該會議紀錄，以上有該次協議價購會議開會通知單（含相關資料、送達證書）、當次會議簽到簿、現場照片、簡報大綱、上開102年7月26日函、會議紀錄及郵局掛號函件存根附本院卷（第297-304頁）、及系爭工程用地徵收土地計畫書之附件8可資參照。又原告黃林舜玲於該次會議委託訴外人黃興藝代理出席，並以書面表示本件協議價購之價格不符合法令規定，輔助參加人應立即停止違法之協議價購程序等語，輔助參加人於前揭會議紀錄之回應及處理結果欄中，業已加以說明及回復，有該會議紀錄及簽到簿附系爭工程用地徵收土地計畫書之附件8（第11、12、21頁）可稽。足見原告於該次協議價購會議時，就協議價購金額有關資料應已有相當之認識。
⑷又輔助參加人嗣再以上開102年11月7日府授交捷路字第10
20215705號開會通知單，通知尚未達成協議價購之地主等（包括原告）於102年11月11日召開第2次協議價購會議，該次通知單除檢附協議價購價格一覽表（內載系爭土地第1次及第2次協議價購之價格比較）、協議價購同意書及補償費歸戶清冊外，並於該通知單內備註：「．．．二、本府前已於102年7月16日通知台端，並已充分說明相關協議價購價格流程、應檢附文件及後續協議價購價格不成報請徵收程序，惟未能達成協議；為增加貴我雙方協議之機會，期儘量達成協議價購價格，避免徵收方式取得土地，檢附協議價購價格相關資料各1份，請預為審視並攜帶與會，．．．。」等語，且上開通知單及相關資料均於102年11月8日合法送達原告，亦有該等文件及送達證書附本院卷（第219 -236頁）可稽。查第2次協議價購會議所附資料，除系爭土地該次協議價購價格輔助參加人依上述（四）2所載之評估方式，另行提高而較102年評定市價總現值各約多0.28%、0.28%及0.17%，有所不同外，並以前揭評定市價比較表詳列系爭土地102年之公告現值、公告現值加4成、第1次協議價購之金額、102年上半年評定市價（總現值）、102年下半年評定市價（總現值）、第2次協議價購金額、及第2次協議價購金額與102年下半年評定市價徵收價格差額百分比各項資料，而其餘協議價購有關參考資料均與上開第1次協議價購會議相同，此有上開證據可稽，並為兩造所不爭執。由上足見，原告於第1次協議價購會議前對於系爭工程有關徵收事項已有相當瞭解；且其等於第1次協議價購會議時，就該次協議價購金額有關資料亦有相當認識；又原告林志欣及其餘原告分別於102年7月11日及同年月8日均已收受除第2次協議價購價格以外之資料，此時距離102年11月11日第2次協議價購之期間，已超過4個月，均已符合前揭法令所規定之7日之期限。雖然第2次協議價購金額之資料，於102年11月8日始送達於原告，但除第2次協議價購提高價格以外之資料，既於該次會議前4個月即已寄送給原告，並為其等所已知悉，故相關地主（含原告）於此次會議僅需思量第2次協議價購之價格，其等是否同意，而願否於同意書上簽名表達意願，應有充分時間考量。況102年11月11日第2次協議會中有地主9人共計19筆土地同意以協議方式出售土地，輔助參加人於收受同意書表後，皆如期完成簽約及領價程序，亦有輔助參加人上開102年11月12日函可資參照，是輔助參加人所為協議價購之程序依法核無不合。則原告主張其等收受第
2 次協議價購會議資料後，僅有一天之時間可以考慮及陳述意見，有違行政程序法第8條及申請土地徵收注意事項第2條第8項第23款規定云云，即有誤解，不能採取。
7、另原告主張所謂協議價購「市價」之標準，依土地徵收條例第11條第5項規定，係指「市場正常交易價格」，其應遵守之估價標準為「不動產估價技術規則」；若以土地徵收補償市價查估辦法第17條所規定之「市價」，只能以每年3月1日或9月1日為「估價基準日」，且每一估價基準日之交易參考資料，受案例蒐集期間之限制，更只能採取以該估價基準日往前回推半年以上之舊資料，而依據「不動產估價技術規則」估定之「市場正常交易價格」，則無類此之限制，故地評會每半年所評定之「當期市價」，必然無法反應協議價購當時之「市場正常交易價格」，且低於協議價購時之「市場正常交易價格」，當然違反土地徵收條例第11條所定應以「市場正常交易價格」與土地所有權人進行協議價購之原則云云。惟按土地徵收條例第30條規定：「（第1項前段）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。．．．。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」內政部依上開法律規定授權訂定之土地徵收補償市價查估辦法（101年6月5日訂定發布，同年9月1日施行）第1條規定：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第30條第4項規定訂定之。」第3條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本辦法規定辦理土地徵收補償市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，委託費用由需用土地人負擔。（第2項）不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」第17條規定：「依第13條（按係規定以買賣實例估計土地正常單價方法）或第14條（按係規定以收益實例查估土地正常單價之方法）估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前一年9月2日至當年3月1日。」不動產估價師法第19條第1項規定：「不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，由中央主管機關定之。」不動產估價技術規則第1條規定：「本規則依不動產估價師法第19條第1項規定訂定之。」由上可知，無論土地徵收條例第30條、土地徵收補償市價查估辦法及不動產估價技術規則之內容，均係就「徵收土地」時其應補償之價格所為之規定，核與「協議價購」之法定價格係依土地徵收條例第11條規定及前揭被告101年2月2日函釋意旨為之，並不相同。查本件輔助參加人辦理系爭工程，係依土地徵收條例第11條第5項規定之法定價格，與原告進行「協議價購」程序，因未能達成協議，始報請內政部以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，依法核無不合，已如前述。再者，本件輔助參加人並未依上開土地徵收補償市價查估辦法第3條第1項規定，將系爭土地徵收補償市價之查估委託不動產估價師辦理，自無由不動產估價師依不動產估價技術規則之規定，辦理系爭土地徵收補償市價之查估之餘地。故原告執此主張本件協議價購價格之查估有違土地徵收條例第11條規定云云，亦有誤解，不可採取。
七、綜上所述，原告主張俱非可採。本件輔助參加人有依法進行實質協議價購程序，被告原處分核准系爭土地徵收案依法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告仍執前詞，指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，於法無據，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 104 年 2 月 4 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 2 月 4 日
書記官 詹 靜 宜