臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第254號原 告 陳建成被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻上列當事人間標售土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件苗栗縣苗栗市○○段○○○○○號等22筆土地（下稱系爭土地），所有權人登記為苗栗縣，管理機關為苗栗縣政府，為縣有非公用土地，經苗栗縣議會第17屆第6次定期會審議決議通過辦理出售，被告爰以102年11月19日府財產字第0000000000B號公告（下稱系爭公告）：「主旨：公告標售坐落苗栗縣苗栗市○○段○○○○○○○號等47筆縣有、鎮有非公用房地及市地重劃抵費地，請參加投標」，並於同年12月13日辦理標售完成、同月16日由被告財政處於被告網站上公告(下稱上網公告)。原告不服系爭公告，提起訴願經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱略以：㈠訴願決定顯無理由：
按司法院釋字第448號解釋所援引最高行政法院58年判字第270號、61年裁字第159號判例之案件事實，當事人均係各該土地上成立契約關係之他方當事人，惟本件原告並非系爭土地處分案之他方當事人，而係基於主權在民原則之國庫地位對被告代表處分公有地之行政處分提出彈劾；且生活上小至交通警察對違規人民開罰單之行政行為已屬行政處分，則本件被告代表苗栗縣人民公告標售系爭土地，已實質上對外發生苗栗縣全體人民公有財產被處分風險之單方行政行為，基於有權利即有救濟、舉輕明重法理，更不得謂系爭公告非行政處分，故上開司法院解釋所援引判例案型與本件不同，不得比附援引，訴願決定採該號解釋見解而為不受理決定，顯無理由。
㈡系爭公告為行政處分：
承前所述，本件被告代表苗栗縣人民公告標售系爭土地，已實質上對外發生苗栗縣全體人民公有財產被處分風險之單方行政行為，依行政程序法第92條第1項規定及最高行政法院91年判字第2319號判例意旨，系爭公告應為行政處分。又該處分之作成，係依土地法第25條之規定，被告送經苗栗縣議會第17屆第6次定期會審議決議通過，並經行政院102年3月21日院授內中地字第1026032462號函核准以5年為完成處分期限出售，故本件訴訟標的為多階段行政處分之最後階段行為。至被告答辯狀所引最高行政法院90年度裁字第646號裁定謂招標公告性質係屬私法上要約引誘等語，雖屬正確，然其直接得出該公告非屬行政處分，則與法學三段論法有違，蓋判斷一行政行為是否為行政處分，應按行政程序法第92條第1項之各構成要件為判斷基礎，故該最高行政法院裁定之論證有跳躍思考之嫌；況系爭公告雖係被告藉此誘引合格廠商與之成立私法上買賣契約，惟實質上係落實處分苗栗縣全體人民公有財產法律效果之單方行政行為，其性質屬行政處分無疑，不因其屬私法上要約引誘而予排除其公法上行政處分性質；且該裁定亦完全忽視行政行為直接或間接對人民產生之利害關係，亦有違憲法保障人民訴願與訴訟權之要求。
㈢原處分即系爭公告違法：
1.本件原處分之作成，形式上未經由縣有財產審議委員會審議，實質上對於其審議之過程與通過之理由為何，亦無任何書面記載，顯違苗栗縣縣有財產管理自治條例第8條第2項第3款及第4款之要求，依法應予撤銷。又被告曾以93年8月13日府財產字第0930084467號函苗栗縣數十位民意代表，徵求大坪頂營區未來規劃與運用建議，顯見當時縣長對系爭土地發展之重視及民主程序之尊重，持續討論勢將形成重大公共設施之行政計畫，即便現任縣長有意將系爭土地標售以充縣庫，仍屬於確定其計畫之裁決可能性內，而構成行政程序法第164條第1項規定之適用，依法均應辦理公開及聽證程序。惟原處分於被告裁決前並無辦理任何公開聽證，違背上開規定，依法應予撤銷。再者，原處分乃被告作成剝奪苗栗縣全體人民對系爭土地公有財產權之行政處分，故於行政處分作成前，應給予處分相對人即苗栗縣全體人民陳述意見之機會，然被告應作為而無其他正當理由不作為，原處分實違背行政程序法第102條規定，應予撤銷。
2.依卷附96年7月18日聯合報新聞標題「8千人連署、阻縣府賣大坪頂」、96年7月19日聯合報新聞節錄內容，可知本件被告違背當年承諾，忽視苗栗縣全體縣民對系爭土地長遠發展之需求，而為出售系爭土地等情事，顯然違背行政程序法第8條前段規定之誠實信用原則。而依卷附93年7月16日聯合報新聞標題「山城百景創意園區、未來大坪頂」節錄內容略以大坪頂營區未來用途規劃案出爐即方向等語，可知被告對系爭土地將作長遠發展計畫之公告，構成人民之信賴基礎；且依卷附96年1月1日中國時報新聞標題「催生聯大大坪頂促進會成立」、101年3月18日鄉親於臉書上成立「大坪頂發展論壇」、97年3月6日客家電視台節目「村民大會」第61集「苗栗希望之地」首播、101年3月9日客家電視台節目「村民大會」第266集「舊營區變創意城」首播及同年7月16日公共電視台節目「我們的島」第664集「大坪頂的公民願景」首播等情，除說明系爭土地之長遠發展計畫已引起人民廣泛討論，而人民因信賴行政行為而有客觀上具體表現信賴之行為，構成人民之信賴表現，因此系爭土地之長遠發展計畫，未來可帶來之效益實無可限量，應予保障，而構成人民之信賴利益。準此，原處分剝奪苗栗縣全體人民對系爭土地長遠發展之信賴與期盼，顯違行政程序法第8條後段規定之信賴保護原則。
3.依卷附96年7月19日聯合報新聞節錄內容，可說明本件原處分之目的在於系爭土地之發展計畫，然原處分卻將系爭土地以標售移轉為私人所有，無異斷送系爭土地未來發展之可能性，完全無助於系爭土地之發展計畫，故原處分違背比例原則之適當性原則。退步言，縱認原處分合乎適當性原則，原處分所選擇之方法不僅非對人民權益損害最少者，反而是損害最大者，蓋將系爭土地以出租或設定地上權等方法提供使用而取得收益，或基於公益撥用或借用，甚至被告在尚無足夠預算運用時維持系爭土地之閒置狀態，對系爭土地之發展計畫而言，都比原處分造成系爭土地所有權永遠滅失之結果要好，故原處分亦顯違比例原則之必要性原則。再退步言，縱認原處分合乎適當性與必要性原則，原處分以系爭土地長遠發展不可限量之人民福祉換得眼前區區不到8億元之現金，其所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，故原處分顯然違反狹義比例原則。
4.況原處分之作成，依卷附101年10月23日被告101年第42次縣務會議記錄記載，其審議過程與通過之理由均無任何記載，該決議過程徒具形式，違反正當法律程序之要求。又依卷附同年12月7日苗栗縣議會第17屆第6次定期會第30次會議紀錄記載，其審議過程與通過之理由亦無任何記載，該決議過程徒具形式，違反正當法律程序之要求。
5.另原告前於103年2月17日依規定向內政部申請閱覽行政院102年3月21日院授內中地字第1026032462號函相關卷宗，得知行政院核准被告標售系爭土地該處分之作成，片面依照被告提案而為核准，徒具決議過程之形式，欠缺決議內涵之實質，違反正當法律程序之要求，原告並將其審核程序往返公文內容提出質疑如起訴狀內表格所示。並請求鈞院於本件審理中，將苗栗縣竹南鎮大埔事件所造成不良政治效應列入考量等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分(原告於103年7月7日行政訴訟準備㈠狀亦主張上網公告為本件之訴訟標的，原告所稱之原處分係指系爭公告及上網公告)關於系爭土地部分均撤銷。
三、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」分別為訴願法第1條前段、第18條及行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（最高行政法院75年判字第362號著有判例）。
而所謂法律上之利害關係，應指因行政處分致其權利或法律上利益直接受損害者而言（最高行政法院99年度判字第908號判決、99年度判字第336號判決及101年度裁字第178號裁定意旨參照）。次按「原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
四、再按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」為司法院釋字第448號解釋所明示。復按「標售物產為私權關係，屬於民法上買賣之性質，主管官署代表國家而為標售行為，與投標人同受私法之支配。若利害關係人認其有違背法令妨害其權益時，應向普通司法機關訴請審判。」、「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」、「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」最高行政行政法院39年判字第7號判例、同院53年判字第234號判例及58年判字第270號判例意旨可資參照。
五、經查，系爭土地所有權人登記為苗栗縣，管理機關為被告，為縣有非公用土地，被告依苗栗縣議會第17屆第6次定期會審議決議通過辦理出售，以系爭公告標售坐落苗栗縣苗栗市○○段○○○○○○○號等47筆縣有、鎮有非公用房地及市地重劃抵費地(本院卷310頁)，並於同年12月13日辦理標售完成，同月16日由被告財政處於被告網站為上網公告(同卷13頁)，此係被告代表縣有公庫處分縣有財產之行為，系爭公告為私法上買賣契約之要約引誘，如有他人參加被告標售系爭土地而得標，係與被告訂立買賣契約之私法行為，系爭公告並非行政處分，上網公告係被告完成上開標售土地之行為，將該結果經網路方式公告社會大眾，亦非行政處分，對於原告均無發生公法上法律效果，不得為行政撤銷訴訟之標的，原告對系爭公告及上網公告提起訴願，經訴願機關以系爭公告並非行政處分，而為訴願不受理之決定，並無不合，原告以系爭公告及上網公告為行政處分，起訴請求撤銷系爭公告及上網公告關於系爭土地部分及訴願決定，依上開規定及說明，自非適法，其訴應予駁回。
六、至原告主張被告於標售系爭土地過程中，未依行政程序法第164條第1項之規定，應辦理公開及聽證程序；亦未於標售土地前，由苗栗縣全體人民陳述意見之機會，有違行政程序法第102條規定；另被告剝奪苗栗縣全體人民對系爭土地長遠發展之信賴與期盼，有違行政程序法第8條後段規定之信賴保護原則；系爭公告以系爭土地長遠發展不可限量之人民福祉，換取不到8億元之現金，所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，違反狹義比例原則；系爭公告之作成，其審議過程與通過之理由均無任何記載，決議過程徒具形式，違反正當法律程序之要求，另苗栗縣議會第17屆第6次定期會第30次會議紀錄記載，其審議過程與通過之理由亦無任何記載，其過程徒具形式，違反正當法律程序之要求等語。然按行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」原告上開之主張事由，顯係對於被告關於標售系爭土地之程序及決定，認有行政違失及影響苗栗縣民權益之情事，此為原告得否依該規定向被告陳情之問題，本件並非因被告標售系爭土地，對於標售土地之私法上契約行為，原告與被告有私法上爭執之情形，是本件非屬兩造間之民事糾葛，本院亦無須依行政訴訟法第12條之2第2項前段之規定，依職權將本件裁定移送有受理民事事件權限之管轄普通民事法院，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 6 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 103 年 8 月 8 日
書記官 許 騰 云