臺中高等行政法院判決
103年度訴字第277號103年10月29日辯論終結原 告 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 鄭家定訴訟代理人 劉安彬
吳宗儒李易修被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年5月19日台內訴字第1030160569號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國77年起開始辦理「水尾海水浴場開發計畫」，並於78年間獲得前臺灣省政府「臺灣省均衡地方經濟發展方案」之補助款新臺幣（下同）5,000萬元，隨後於79年7月28日與得標廠商如億營造有限公司（下稱如意公司）簽訂工程合約，由該廠商於79年至83年間陸續完成行政大樓、停車場及道路等工程。其間，原告為辦理上開計畫，先於77年8月間先與訴外人趙守𡍼等3人簽訂協議書，先行取得其等共有之苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地，屬特定農業區農牧用地），作為興建該計畫案中海水浴場所需之公共設施用地。嗣因原告辦理該計畫案前置規劃疏略，遲未完成土地變更編定為特定目的事業用地，且未經申請建造執照即逕行建造該計畫案之辦公大樓，不符建築法規，又該大樓建築完工後，復未妥善管理維護，任令建築物損壞，及被告未善盡上級及主管機關監督之責，同經監察院於88年間提案糾正。嗣原告自89年間起，雖分別檢附撥用計畫書，請被告層轉內政部辦理土地徵收，惟預估土地徵收費用等相關費用，超出原告所能負擔，又上開行政大樓不僅玻璃、門窗及其他設施已遭受嚴重毀損，且地處偏遠，難以有效管理，易淪為遊民聚居或吸毒者吸毒之場所，而對鄰近成功國小師生之安全造成威脅，乃決定拆除上開建物並返還土地，原告遂於100年8月間進行系爭行政大樓等之拆除工程後，現場遺留「未刨除之柏油路面」「未移除之排水溝設施（非核准農用排水設施）」與「未移除之聯外道路級配」）等設施（以下合稱系爭遺留設施），前經被告以101年10月18日府農農字第1010210082號函，及101年11月2日府農農字第1010220824號函，請原告說明，原告雖以101年11月8日後鎮民字第1010015250號函復，惟迄未提供合法或非行為人之證明，被告遂認定系爭遺留設施非屬農業用地設施，已屬農地違規使用，乃以101年12月24日府農農字第1010257535號函檢送相關違規資料，移請被告所屬地政處（下稱地政處）核處。嗣被告以102年3月5日府農農字第1020042585號書函檢附本件被告所屬農業處（下稱農業處）調查並認定事實表及相關資料，請地政處依區域計畫法核處。被告乃以102年3月6日府地用字第1020043519號函通知原告陳述意見，經原告以102年3月20日後鎮民字第1020004244號函提出陳述意見書後，地政處將原告提出之陳述意見書轉請農業處審視判定農地違規是否妥適，經被告以102年4月25日府農農字第1020081345號函，認定原告拆除系爭行政大樓工程後之遺留設施，屬農地違規使用，為違法狀態之繼續，依區域計畫法第21條第1項規定，以102年8月27日府地用字第1020174240號函命原告於文到60日內，將系爭遺留設施移除並恢復至符合農作使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院103年度訴字第37號判決駁回原告之訴。其間，被告於102年11月15日赴現場勘查，原告仍未改善，並以102年11月25日府地用字第1020240229號函檢送系爭土地會勘紀錄予原告，並經被告102年12月5日府農農字第1020248315號書函判定屬農地違規使用，遂認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，以102年12月25日府地用字第1020263854號函及同文號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並命原告於文到60日內，將系爭遺留設施移除並恢復至符合農作使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）事實經過：
1、原告於70年間與訴外人趙守𡍼等3位共有人取得共識，於系爭土地興建上開海水浴場及設施，並於該年度8月與地主簽訂土地使用協議書，以取得授權施工及確認地主人等之對價。後因開發計畫因故未能執行，鑑於有關計畫未能獲有中央主管機關認同，且早年設置之主體地上物因長年欠缺管理已成危險建築物，又因土地非原告產權，原告進行地上物全面拆除作業，惟原告拆屋還地之決定，因不利於地主所盼價購、徵收土地導向，故地主屢屢牽制原告之拆除行為。
2、拆除作業期間，遇有地主現場抗爭、申請鑑界遭地主阻撓，地主更於100年10月26日帶領地方民意代表、該里里長至拆除現場阻擋施工、要求原告立即停工，直至原告立派員與地主召開系爭海水浴場回填工程協調會，確認地主針對施工要求事宜，會議中有關地主要求復原情形如下：「
1、依照目前現有深度不得再行向下挖掘，並就目前挖掘範圍內整平即可（大型石塊及磚塊需移除），堆積在路面上之磚塊混凝土塊移除。2、回填前，請地主確認回填深度及土方品質後始可回填。3、海水浴場前柏油路AC需挖除（地下之級配不挖除恢復原狀），範圍內之水溝保留，AC挖除後之路面，由原告整平，並由地主決定是否回填。
」會議結論為「原告先行辦理鑑界，確認復原範圍免生爭議，回復原狀程度，依地主及陳代表建議辦理。」嗣原告基於柏油路面刨除工程位置與他地號土地鄰接，為避免刨除範圍踰越他地號土地致使鄰地地主權益受有損害，原告函請苗栗縣竹南地政事務所申請土地鑑界，惟100年11月7日上午9時進行鑑界作業時，地主表示未授權原告申請鑑界，而不同意進行鑑界作業，該所駁回原告鑑界之申請。地主等人亦不申請系爭土地鑑界，致原告難判別系爭土地範圍內柏油路面殘存面積，無法排除其上遺留之柏油路面。
3、原告於計畫案興建之主體拆除、土地復舊工程，除遇地主積極架設圍欄阻擋物阻撓礙難續行辦理外，原告逕依協調會地主所求辦理完成，且原告於103年1月14日、6月17日、7月25日分別發函通知地主配合農業改良申請、請地主同意原告入內作業；原告又於103年7月21日、8月7日分別函報被告，地主拒不配合原告入內作業；另原告於103年7月2日函請內政部釋示其是否得逕行入內作業，經內政部函轉被告妥處，惟被告僅以103年7月22日函命原告依申請農業改良作業程序辦理，對於原告得否逕行入內作業乙節，並未明確指示；再者，地主於系爭土地上設置大型障礙物，致原告無法入內作業。故地主等人收受原告101年2月14日後鎮民字第1010001826號函起，即可完全管領使用土地，爾後該標的遇有利或不利之情事，皆與原告無涉。
4、被告執意認定原告遺留設施之不行為，違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條第1項規定，以102年8月27日函（移除違法態樣並恢復至符合農作使用）及原處分裁處原告，經原告公開辦理排除工程招標案流標未果，被告仍執意由原告恢復原狀，另以103年5月19日府地用字第1030104642號函裁處原告100,000元罰鍰。
（二）依照相關法律及地主意見陳述，原告雖負土地恢復原狀至不違反區域計畫法態樣之義務，惟在非經地主同意，原告貿然進入該地進行復舊工程，恐衍生民事侵權行為，且原告於內部辦理招標作業恐生流程上之瑕疵，若有合法廠商投標並得標者，如地主亦不同意原告進入作業，將致使原告與得標廠商間另生履約糾紛：
1、按內政部95年3月27日台內營字第0950801392號函略以：「一、按違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，依區域計畫法第21條規定命恢復原狀之義務，並非屬高度屬人性之對物處分，其義務應非不得移轉（法務部【原告誤為內政部】93年5月25日法律字第0930019829號函參照），又此一恢復原狀之義務，及同法第15條第2項規定，主管機關採取其他恢復原狀之措施並收取費用之義務，似均隨同不動產移轉由拍定人繼受（法務部【原告誤為內政部】94年8月31日法律字第0940031942號函參照），主管機關自得要求繼受人及其他法定義務人，負恢復原狀之義務。至原違反區域計畫法第15條第1項之行為人於移轉所有權後，已非土地所有人，令其負恢復原狀之義務易生爭議（例如進入非屬自己所有之土地應得土地所有人之同意）。是以，如義務人不履行恢復原狀義務，主管機關似得依行政執行法第29條規定委託第三人或指定人員代履行，並命義務人繳納代履行費用．．．。」。
2、次按鈞院103年度訴字第37號判決書略以：「6、．．．本案原處分於確定後，原告是否負有行為義務而不為？且其行為是否能由他人代為履行？被告於執行時固可加以審酌．．．。」。
3、再按民法第765條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．四、所要求或許可之行為構成犯罪者。」原告為求恢復原狀之措施得符合一切法規，及維護土地所有權人之權益，曾函請地主針對土地恢復原狀作業配合原告向被告提出申請作業，惟地主等人於103年1月28日水尾海水浴場第0000000號函意見陳述略以：「二、後龍鎮公所：．．．2、後龍鎮公所真意若為尋找『代執行人』，依內政部民國72年5月30日台內地字第157304號函：『依區域計畫法第22條為行政執行法代執行時，自應以該管直轄市、縣市政府為之。』故後龍鎮公所宜找苗栗縣政府為『代執行人』始為正辦。」趨向宜由被告代執行之表示外，並無答復是否同意由原告進場施工，且詢問原告提供土地供拆除作業，是否具有相當之對價？原告於103年6月17日再次發函徵求地主同意，惟地主等人於103年6月26日再爭執「貴所要求『土地無償使用』之法令依據為何？」並以其他事由牽制原告欲為拆除違法設施。地主是否同意施工與拆除作業之推動具有因果關係，然而非受主管機關究責之情形下，地主當然可無視於該土地現存之違法狀態，並可能持續不予理會原告之立場，任由原告續遭被告為不利之行政處分。
4、又按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政行為於行政機關有裁量餘地時，並無正當理由，對相同事件為不同以往之決定，即違反平等原則。查鈞院審理同為被告主管之違反區域計畫法事件，其中「103年度訴字第71號」案件，被告亦於案件答辯：「雖原告主張回填土石係巫OO所為，鋪設水泥地面係陳OO所為．．．，而土地所有權人本有管理土地之義務，被告就系爭土地用地現況涉及農地違規使用認定，應無不當．．．。故被告依區域計畫法第21條規定，各別裁處原告最低額度6萬元罰鍰，並無違誤。」顯見被告於同為違反區域計畫法案件所為之處分及限期改善之命令亦有拘束土地所有權人。再者，被告103年3月20日發函原告示以「請貴所應先擬具清除計畫乙式3份：（內容載明本縣合法登記土資場、清運數量、清除土方代號、交通運送路線、運送車輛車號、運送車次等）送府審核後辦理清除作業．．．，上開作業本府審核過程並將徵得該用地地主同意後始核准辦理。」亦見被告基於地主之使用、管理權限所為拘束原告應行相關之作業先行程序，然針對原告所爭執之地主責任時，被告及訴願決定稱此為原告與地主間之私人紛爭，不得據以免除違法行為人之責任，被告更於103年3月13日發函地主人等，稱「所提本府102年4月25日府農農字第1020081345號函所述『同意興建』及所有公函述及『土地使用協議』等均應予撤銷．．．，既經台端提出異議，重申本府相關公函涉及本件77年8月協議書如有提及『同意興建』『土地使用協議』『同意使用』等文字部分均應予撤銷。」刻意無視既存之事實，違背行政程序法第9條所示應於當事人有利及不利之情形，一律注意。被告對未經地主同意而逕自入內排除違法態樣可能所引發之法律問題，非但未正面答復原告，繼之限期命原告進行改善，同時苛責改善作業需得地主同意，又任由地主表示不同意由原告入內排除違法態樣，顯見被告單命原告限期改善之裁量有失妥善，且有怠惰，亦難謂被告於本件之裁量符合平等原則。
（三）本件原處分繫於原告是否依期限恢復土地，惟土地恢復原狀與否，地主仍具有因果關係，本件原告非不予理會被告行政處分及責令改善，惟改善之措施多有法律上不能之因素，然原告再三向被告表示，仍不見被告責問地主，被告全然刻意忽視地主於整體事件所具有之因果關係，其如此袒護地主之用意為何？事件至今，如被告消極不問地主行為，及針對土地恢復原狀之立場者，最差之情況莫過於被告再依區域計畫法之相關規定處以原告罰鍰，並續行責令原告限期改善，但原告考量地主未授權原告進入土地未敢擅動，此情事將再輪迴，被告既身為苗栗縣主管機關未敢究責地主，其所為之處分及責令原告之通知便淪為形式，最終根本無助於違法情況之改善等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）系爭土地為「特定農業區」之「農牧用地」，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，並已由主管機關按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制「經劃定使用分區並編定使用地類別」之「非都市土地」。則系爭土地依法即應作農牧，或依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」（下稱使用細目表）規定，作「農作使用（包括牧草）」等17項容許使用，否則，即有違區域計畫法之立法目的。
（二）次查，原告於100年8月間拆除上開地上物後，現場留有系爭遺留設施，經被告認定非屬農業用地設施，已屬農地違規使用，被告遂以原告為興建系爭設施工程之行為人，以102年8月27日函命原告於文到60日內恢復農作使用，嗣被告於102年11月15日赴現場勘查，原告仍未改善，乃以原處分處原告6萬元罰鍰，並命其應移除違規設施並恢復至符合農作使用。依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋意旨，原告既為系爭遺留設施之建造行為人，自應負拆除相關設施並恢復原狀之責，不得以與土地所有權人間之紛爭，即認恢復原狀之義務移轉由土地所有權人負擔，作為免除受裁罰及拆除違規設施並恢復原狀責任之推卸之詞。是被告原處分依法並無不合。
（三）原告於區域計畫法第21條89年1月26日修正施行前，即於77年8月間與訴外人趙守塗等3人簽訂協議書，先行取得系爭土地（惟始終未辦理所有權移轉登記）使用權，並陸續完成上開地上物，惟疏未依法完成系爭土地變更編定為特定目的事業用地，且未申請建造執照，原告雖於100年8月間拆除上開地上物，但現場尚有系爭遺留設施，並於101年2月14日起交由原地主管領。從而，本件原告於系爭土地上建造上開地上物時起，至系爭遺留設施完全消除，並恢復至符合農作使用之狀態為止，均已違反區域計畫法第15條第1項規定，其既係本件違規行為人，亦為系爭土地之使用人，則被告衡酌原告上開違規行為情形，依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分命原告將系爭土地上之遺留設施移除並恢復至符合農作使用之狀態，自為適當、合理之「下命處分」，且無恣意裁量之情事，依法核無不合。
（四）又查，原告所提出之法務部93年5月25日函、94年8月31日函、內政部95年3月27日函，均係就因法院執行拍賣取得違反區域計畫法之土地，應概括承受前地主恢復土地原狀之義務所為之函釋，核與本件情節有異，於本件尚難適用。
（五）另按苗栗縣申請農地改良作業要點（下稱改良作業要點）第3點第5款、第6款，固規定申請農地改良應檢附申請人（即土地所有權人）身分證明文件影本及土地使用同意書等文件，惟依該要點第1點規定：「苗栗縣政府（以下簡稱本府）為有效管制本縣農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作價值，訂定本要點。」準此可知，上開要點旨在提升及改善該縣轄區內農業用地之生產力及農業環境，核與區域計畫法第15條第1項等規定，旨在製定非都市土地分區、編定各種使用地及實施管制，以促進土地之保育利用，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，兩者立法目的不同。且「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」農業發展條例第69條第1項已定有明文，故本件自應依區域計畫法第21條第1項規定處理，自與前揭改良作業要點之規定無關等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，有被告101年10月18日函（本院卷第65頁）、被告101年11月2日函（同卷第66頁）、原告101年11月8日函（同卷第67頁）、被告101年12月24日函（同卷第68頁）、被告102年3月5日書函（同卷第71頁）、被告102年3月6日函（同卷第72頁）、原告102年3月20日函（同卷第73頁）、被告102年4月25日書函（同卷第74頁）、被告102年8月27日函（同卷第20頁）、內政部102年12月27日訴願決定書（同卷第75-77頁）、被告102年11月25日函（同卷第78-83頁）、被告102年12月5日書函（同卷第84頁）、被告原處分（訴願卷第95-97頁）、原告訴願書（訴願卷第123-130頁）、訴願決定書（本院卷第11-13頁）、原告起訴狀（本院卷第4-9頁）附卷可稽，並經本院調取103年度訴字第37號卷宗核閱屬實，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第1項規定，處原告60,000元罰鍰，並命原告於文到後60日內，將系爭土地上之遺留設施移除並恢復至符合農作使用，是否合法？茲論述如下：
（一）按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」次按區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」再按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。．．．。」又依非都市土地使用管制規則第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，特定農業區農牧用地雖容許作「農作使用（包括牧草）」等17項使用，但不包括作系爭遺留設施（即本件拆除後現場遺留「未刨除之柏油路面」「未移除之排水溝設施【非核准農用排水設施】」與「未移除之聯外道路級配」）。查非都市土地使用管制規則依據該規則第1條規定，乃依區域計畫法第15條第1項規定之授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第15條第1項規定授權本旨相符，爰予援用。
（二）經查，本件系爭土地（98年11月10日地籍圖重測○○○鎮○○○段○○○○○○○○號）使用分區及使用地類別分別編定為「特定農業區」及「農牧用地」，且系爭土地迄未變為非「農牧用地」，有系爭土地建物查詢資料及地籍圖查詢資料附本院103年度訴字第37號卷宗（第38、39頁）可稽，復為兩造所不爭執。準此可知，系爭土地為區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，並已由主管機關按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制「經劃定使用分區並編定使用地類別」之「非都市土地」（上開區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定參照）。則系爭土地依法即應作農牧，或依非都市土地使用管制規則第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，作「農作使用（包括牧草）」等17項容許使用，否則，即有違「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利」（區域計畫法第1條參照）之立法目的。
（三）次查，干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務。而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、恢復安全之義務。而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之（最高行政法院99年度判字第4號、100年度判字第816號、101年度判字第371號判決意旨參照）。按63年1月31日訂定之區域計畫法第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」僅有「下命處分」（並非行政罰，乃為直接排除一定危險或具體危害，恢復土地管制使用之秩序與安全之行政管制措施，至於採取何下命處分為必要、適合之行政管制措施，行政機關應以比例原則裁量之）之規定；嗣於89年1月26日修正施行（該法第24條參照）之同條則規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」亦即除有「下命處分」外，兼具有「行政罰」（此罰鍰處分為行政罰，使個人承擔因違規行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能）。揆諸前揭區域計畫法之立法目的，乃在促進土地之保育利用，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。是違反該法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依該第21條第1項規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態，即除違規行為之行為人（「行為責任」）外，尚包括對危害之物具有事實管領力之土地之所有權人或使用人（「狀態責任」）。再者，主管機關究應處罰違規行為人、土地所有權人或使用人，應就其查獲違規行為之情形為適當、合理之裁量，不容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨參照）。
（四）又查，本件原告於區域計畫法第21條89年1月26日修正施行前，即於77年8月間與訴外人趙守𡍼等3人簽訂協議書，先行取得系爭土地（惟始終未辦理所有權移轉登記）使用權，並陸續完成行政大樓、停車場及道路開闢等工程，惟疏未依法完成系爭土地變更編定為特定目的事業用地，且未申請建造執照，嗣原告於100年8月間進行系爭行政大樓等之拆除工程後，現場尚有系爭遺留設施，並於101年2月14日起交由原地主管領，已如前述。從而，本件原告於系爭土地上建造上開地上物時起，至系爭遺留設施完全消除，並恢復至符合農作使用之狀態為止，均已違反區域計畫法第15條第1項規定，其既係本件違規行為人，亦為系爭土地之使用人，則被告衡酌原告上開違規行為情形，依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分裁處原告法定最低度之罰鍰6萬元（行政罰），並命原告於文到60日內，將系爭遺留設施移除並恢復至符合農作使用（下命處分），揆諸前揭規定及說明，核無不合。又上開「下命處分」具備適當性及合理性，且無恣意裁量之情事，依法核無違誤。
（五）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：
1、違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依該第21條第1項規定處分，其所規範者包括「行為責任」及「狀態責任」。原告縱已於101年2月14日起，將系爭土地交由原地主管領，但原告於系爭土地上建造上開地上物時起，至系爭遺留設施完全消除，並恢復至符合農作使用之狀態為止，因違反區域計畫法第15條第1項規定，其既係本件違規行為人，亦為系爭土地之使用人，依法自應負起上開「行為責任」及「狀態責任」，故被告所為原處分，尚無違誤。原告主張原地主自101年2月14日起，已可完全管領使用系爭土地，爾後系爭土地遇有利或不利之情事，皆與原告無涉，其就系爭土地即無恢復至符合農作使用狀態之責任云云，顯有誤解，不足採取。
2、況系爭土地地主即訴外人趙守𡍼等3人，於77年8月間簽訂協議書後，即將系爭土地交由原告建築上開地上物使用，迄100年8月間拆除後，現場尚有系爭遺留設施，且繼續占有使用系爭土地，縱原告已於101年2月14日起將系爭土地交還原地主管領，仍然無法解除系爭遺留設施繼續妨害系爭土地恢復農用之適狀，原告尚無法卸免其違規行為人及使用人之行政責任，是被告以原處分命原告將系爭土地上之遺留設施移除，並恢復至符合農作使用之狀態，應為適當、合理而無恣意裁量之處分；否則，令非建造系爭遺留設施之原地主負「狀態責任」，而負責將系爭土地上之遺留設施移除，並恢復農用，顯屬違反上開區域計畫法之立法目的，而為不適當、不合理，且屬恣意之裁量處分。
3、又原告所提出之法務部93年5月25日函、94年8月31日函、內政部95年3月27日函，均係就因法院執行拍賣取得違反區域計畫法之土地，應概括承受前地主恢復土地原狀之義務所為之函釋，核與本件情節有異，均難相提併論。
4、另原告主張因其無法達成地主所期盼之價購、徵收，致地主屢屢至地上物拆除現場阻止原告施工，不配合地政事務所鑑界作業，並圍設柵欄阻止原告進行系爭土地恢復至符合農作使用之狀態，若原告強行入內進行作業，恐生民事侵權行為之糾葛，若貿然招標，亦恐承攬人無法入內施工，致生履約糾紛，地主凡此種種不配合舉措，導致原告進行系爭土地恢復工程產生諸多法律上不能之因素，故其不敢擅動云云。惟按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之相對人時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準（司法院釋字第685號解釋之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予相對人義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待相對人遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令相對人於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是相對人對公眾事務負擔義務之界限（最高行政法院102年度判字第611號判決意旨參照）。原告上開主張，質言之，無非認地主因不滿系爭土地迄今未價購或徵收，而阻撓原告入內履行上開恢復義務，此係法律上之不能，致不具「期待可能性」，被告不應對原告強課原處分之行政罰及下命處分。惟就本件緣由觀之，係因原告與地主於77年8月間協議而取得系爭土地之使用權，並陸續完成上開建物，因原告疏未完成土地變更編定為特定目的事業用地，且未經申請建造執照即逕行建造該計畫案之辦公大樓，又未妥善管理維護，任令建築物損壞，經監察院於88年間提案糾正，嗣原告決定拆除上開建物並返還土地，雖於100年8月間進行上開建物之拆除工程，惟現場仍有系爭遺留設施。從而，地主自77年間起迄今，因原告上開過失而無法對系爭土地為有效之使用、收益，其所受之損失，原告自應依法予以相當之補償，以消除地主之不滿，且地主前揭不配合之舉措，原告在事實上及法律上並非無法予以彌平，縱其行政資源或有不足，要非不能依合法管道爭取上級機關之支援，其並非全然無因應之可能，依上開客觀情勢並參酌原告之特殊處境，在事實上或法律上尚不具備無法期待原告履行系爭土地之恢復義務，故其自無主張無「期待可能性」之餘地，已甚明確。
5、至於原告主張被告於另案（本院103年度訴字第71號林月英等與被告區域計畫法事件）辯稱：「土地所有權人本有管理土地之義務，被告就系爭土地用地現況涉及農地違規使用認定，應無不當．．．。故被告依區域計畫法第21條規定，各別裁處原告最低額度6萬元罰鍰，並無違誤。」顯見被告於同為違反區域計畫法案件所為之處分及限期改善之命令亦有拘束土地所有權人，但本件被告卻任由地主表示不同意由原告入內排除違法態樣，顯見被告單命原告限期改善之裁量有失妥善，有違行政程序法第6條之平等原則云云。惟按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」此即所謂之平等原則，亦即「等則等之，不等則不等之」之法理（該條立法理由參照），除有合理之事由外，不可為差別待遇。是國家不可對本質相同之事件，任意作不同處理；或就本質不同之事件，任意為相同處理，否則便有違反平等原則。但平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而是保障人民在法律上地位之實質平等。換言之，平等權並非要求國家行為不得為差別待遇，而是要求不得恣意為差別對待，亦即須為合理之差別待遇（司法院釋字第211號、485號解釋意旨參照）。經查，本院103年度訴字第71號區域計畫法事件，係特定農業區之農牧用地之土地所有權人，疏未盡土地所有權人責任，監督其土地之合法使用，任由訴外人違規回填營建剩餘土石方，經被告依區域計畫法第15條第1項及第21條第1項規定，裁罰地主6萬元罰鍰及令停止違法行為，核該件受處分人之違規事實，與本件原告違章情節截然不同，就此彼此迥異之不同案件，揆諸前揭規定及說明，被告即不得任意為相同處理，否則便有違反平等原則。本件被告所為之原處分，本院經核並無恣意為差別對待，故原告此項主張，亦有誤解，不可採取。
五、綜上所述，原告之主張，俱非可採。被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並命原告於文到60日內，將系爭遺留設施移除並恢復至符合農作使用，依法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
書記官 詹 靜 宜