臺中高等行政法院判決
103年度訴字第282號103年12月11日辯論終結原 告 洪義雄輔 佐 人 洪秋火被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 蕭雅文
楊月仁上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣肆拾貳萬肆仟玖佰陸拾捌元。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參加被告辦理之南埔2期農地重劃，被告依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條辦理土地分配結果公告及通知，公告期間為民國（下同）84年1月15日至84年2月14日止，後依同條例第34條及施行細則第49條辦理確定測量完畢後以85年10月9日85投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊乙份，通知訂正分配面積及差額地價，原告繳納差額地價之義務方確定，之後被告於89年12月8日檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」命原告於90年2月9日前繳納，並陸續以93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函命原告繳納，仍未繳納，被告再於97年9月8日以府地劃字第09701718600號函命原告於97年10月31日前繳納，亦未於期間內繳納，被告並據此為執行名義於99年1月12日府行救字第09900125140號函將原告移送法務部行政執行署彰化行政執行處（現改制為法務部行政執行署彰化分署，下同）強制執行，並於99年4月6日收繳原告差額地價新臺幣（下同）424,968元（加執行費用175元，共計425,143元），執行終結。原告嗣以被告收取此項差額地價之請求權已罹於時效而當然消滅，被告無公法上原因取得此項差額地價，屬公法上不當得利，應退還原告為由，遂提起本件給付之訴。
二、本件原告主張：㈠被告前於82年間辦理南投縣草屯鎮南埔2期農地重劃並以84
年1月11日投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果公告通知書，原告分得青宅段138、141地號及新埔段51
3、644、644-1、644-2地號土地，公告時間自84年1月15日至同年2月14日，嗣公告期滿確定後，被告另以85年10月9日85投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地及新分配土地對照清冊，嗣通知原告繳納差額地價42萬4,968元，經被告催繳後，原告皆未繳納，被告遂將本案移送法務部行政執行署彰化分署強制執行，原告迫於無奈，遂於99年4月6日繳交差額地價及執行費用共計42萬5,143元（含執行費175元），此有相關函文及農地重劃土地價款收入專戶繳款書可證。
㈡針對行政程序法施行前之公法上請求權，其時效期間及時效
完成之法律效果為何，於同法中雖未見規定。然按，基於國家公權力所形成之法律關係須儘速安定及明確之特性，關於公法上之請求權時效完成之法律效果，並不類推適用民法第144條關於抗辯權之規定，而應採行權利消滅主義，亦即公法上請求權，因時效完成即當然歸於消滅，而非僅生債務人得拒絕給付之效果，法院就時效完成與否之事實，無待當事人主張，即應依職權調查。又行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，惟公法上請求權與私法上請求權在性質上固有差異，然二者仍具有共通之原理，因此私法上關於一般法理之規定，當可適用於公法關係，且因時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存事實狀態及維持法律秩序安定，與公益至為相關，屬憲法上法律保留事項，應以法律明文規定，不得由行政機關以命令定之，自應依債權之性質不同，分別類推適用民法第125條至第127條之規定；再者，若經類推適用民法時效期間規定之結果，迄於行政程序法施行日止，其時效尚未完成，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（司法院釋字第474號解釋意旨、最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議；最高行政法院96年度判字第914號判決、98年度判字第1452號判決、102年度判字第201號判決、102年度判字第61號判決要旨參照）。
㈢經查，被告於82年辦理南埔2期農地重劃，並於84年1月11日
公告土地分配結果，公告期間於84年2月14日屆至，業經前述，可認被告在公告期滿時起，即得行使其差額地價請求權。此一請求權在行政程序法施行前業已發生，其消滅時效期間本應類推適用民法第125條之規定，然參酌上開實務見解，應以行政程序法施行之日（即90年1月1日）起算5年，其時效即已完成。惟查，被告遲至99年間方將本案移送行政執行，原告更於99年4月6日方繳納差額地價，可認主管機關之差額地價請求權業已時效完成。被告在消滅時效完成後，其權利已當然消滅，無權受領原告之給付，原告自可依公法上之不當得利請求權，請求被告給付受領之差額地價424,968元。至被告於84年間起，縱曾向原告催繳相關差額地價，然至行政程序法施行後5年內，未見諸如起訴等中斷時效之事由，是其請求權之消滅時效確已完成。
㈣被告參酌最高行政法院103年度判字第332號判決，認行政程
序法、行政執行法於90年1月間修正施行後，關於公法上債權之實現，即應依上開法律規定，由主管機關以處分書限期義務人履行，待義務人逾期不履行，則移送行政執行處強制執行。並進而指出：本件行政處分係於93年12月30日作成，且參酌行政程序法第98條第3項規定，該處分不得訴請撤銷之時點為94年12月30日，距被告於99年1月12日將本案移送行政執行，未逾5年，自無請求權罹於時效之問題云云。惟查：
⒈依被告前次答辯狀所述，被告除於89年12月9日檢送繳款
通知書，命原告於90年2月9日前繳納差額地價外，尚陸續以93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號等函文命原告繳款。惟參酌類案判決，多載明被告曾以93年2月2日府地劃字第09300251520號函通知各該土地所有權人繳納差額地價，甚而依臺灣南投地方法院103年度簡字第35號行政訴訟判決所示，被告在上開93年12月30日函文中，已載明係依93年2月2日函文「續辦」。
準此，縱依被告所述（此為假設語氣），在行政執行法於90年1月1日修正施行後，被告首次通知繳納差額地價之函文可評價為行政處分，而生中斷時效之效力，然處分日期應係93年2月2日，而非被告答辯狀所稱之93年12月30日，先予敘明。
⒉另按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致
相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」行政程序法第98條第3項固定有明文。惟適用上開法條之前提，係指處分相對人或利害關係人於事後「已對」該處分聲明不服，然本件顯未存在上開情況，自無庸援用此條文。是以，參酌訴願法第14條第1項規定，於處分送達或公告後30日，該處分即已確定。而本件縱依被告答辯狀所述，其作成處分之日期仍係93年2月2日，業經前述，是該處分確定之日應為93年3月4日（30日救濟期間係於93年3月3日屆至），距原告於99年1月12日將本案移送行政執行時止，已逾5年，其時效自已完成。
㈤綜上所述，被告無權受領原告之給付，爰依公法上不當得利
請求權，提起本件給付之訴等情。並聲明求為判決被告應給付原告424,968元。
三、被告則以：㈠按最高行政法院103年度判字第332號判決意旨：本件84年1
月11日公告及85年10月9日函送之土地對照清冊及差額地價內容，已生具體確認原告應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，且原告均未為不服而告確定，系爭差額地價債權即已成立。按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1、2項定有明文。又農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之有關因農地重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人不履行，即移送行政執行處執行之。是被告於行政執行法90年1月1日修正施行後，引據行政執行法第11條之規定，就差額地價之請求，以93年2月2日府地劃字第09300251520號函，命原告於93年3月1日前繳納，是該函自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，被告為實現本件差額地價債權所作成之前開行政處分而中斷之效果，故依行政程序法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。
㈡本案與上開判決案件為同款案件，是行政執行法90年1月1日
施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。且由內政部配合行政執行法第42條有關「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。」於100年10月14日修訂農地重劃條例施行細則第51條規定本質觀之，亦不得否認被告不得以行政處分方式取得執行名義。本件被告於93年12月30日以府地劃字第09302457640號函命原告限期於94年3月1日前繳納且經合法送達，自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，合先敘明。
㈢查行政處分有確定力、形成力、執行力，處分作成後即可作
為執行名義移送行政執行並無所謂處分後應另行起訴始可中斷時效之問題。另被告既已行使權利作出行政處分而生時效中斷之事由，且該行政處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，故並無公法上請求權消滅時效之問題，僅有是否有逾行政執行法第7條執行期間之問題，「而行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在」（參照最高行政法院99年度判字第1138號判決）。
㈣原告確因農地重劃時，受配土地面積超過渠等依比例應分配
之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦未因繳交差額地價而受到損害。而被告在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自亦未因收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由。
㈤有關本案差額地價之請求方式，原農地重劃條例施行細則第
51條規定以「聲請支付命令」方式請求，內政部100年修正該條文之理由已敘明係屬公法債權之性質應以行政執行方式移送執行，修正前該細則條文第51條顯然誤以民事督促程序處理公法債權，試問相對人如對之聲明異議，是否應視為民事起訴呢？民事法院如何受理公法上債權之起訴案？顯然該條文係屬錯誤無法執行之法條，被告在100年農地重劃條例施行細則第51條修正前確屬因法規扞格之原因，無法順利追討債權。最高行政法院103年度判字第332號判決理由所述：
「本件差額地價請求權，依前開說明應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照）故相關行政法規因而設有『得移送法院強制執行』之條款，本件農地重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請支付命令之規定，亦屬類似規定之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人不履行，即移送行政執行處執行之。
」（最高行政法院103年度判字第332號判決意旨參照），最高行政法院從法理上推求差額地價之本質並確認行政機關在行政執行法、行政程序法於90年修正後，為實現公法上債權，必需以合於行政執行法第11條規定之執行名義及程序移送行政執行。原有農地重劃行細則第51條規定以督促程序支付命令方式催繳債權規定，依前開最高行政法院103年度判字第332號判決意旨，應不再適用。本案與前揭最高行政法院103年度判字第332號判決案例相同，被告於93年間命原告繳納差額地價，自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外法律效果之單方行政行為，為行政處分。然依行政程序法第98條第3項、第133條規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」、「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算」，是被告於93年間所作之行政處分，並未教示原告救濟期間，系爭行政處分依行政程序法第98條第3項規定其救濟期間應延展1年，是以本件行政處分於93年12月30日作成，不得訴請撤銷之時點應為94年12月30日，並自該時點起重行起算5年時效，時效應於99年12月底始屆滿。是以，被告於99年1月12日以府行救字第09900125140號函將原告欠繳差額地價移送行政執行，即未逾5年，並無請求權罹於時效消滅之問題。
㈥綜上所述，被告係依法行政，原告所述為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件被告93年12月30日府地劃字第09302457640號函是否為行政處分？本件被告差額地價請求權有無罹於時效而當然消滅？原告依公法上不當得利請求被告返還系爭差額地價424,968元，有無理由？經查：
㈠有關被告93年12月30日函是否為行政處分部分：
⒈依核該函內容，說明一「依據農地重劃條例施行細則第51
條規定暨本府93年2月2日府地劃字第09300251520號函續辦。」因被告93年2月2日函是否已對原告為送達，被告稱查無資料，依被告所提93年3月11日府地劃字第09300516190號函（見本院卷第113頁至第114頁該函）係向南投縣草屯戶政事務所函查原告之目前居住地址，足見上開93年2月2日函並未合法送達於原告，如該函為行政處分，亦為無效之處分。
⒉而被告93年12月30日函之「依本府93年2月2日府地劃字第
09300251520號函續辦」（見本院卷第39頁該函）內容說明自不對原告發生效力，若依該函說明一前段「依據農地重劃條例施行細則第51條規定辦理」而言，其效果與其他催繳函一樣，僅生通知效果，並不發生行政處分之法律效果，非屬行政處分，被告主張該93年12月30日為行政處分核無足採。
㈡有關本件被告差額地價請求權是否罹於時效而當然消滅：
⒈按「農地重劃，除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用
外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院定之。前項土地所有權人應分擔之工程費用，得由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付之。」、「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。」、「地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」、「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」、「土地所有權人應分擔之工程費用，除以抵費地抵付者外，縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人，限期向指定之銀行繳納或辦理貸款。逾期未繳納或辦理貸款者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令。」分別為行為時農地重劃條例第4條、第36條前段及同條例施行細則第49條第6款、第51條、第52條所明定。
⒉再按行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定
：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依通說，得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，參照民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。
⒊而行政程序法第131條第2項規定：「公法上請求權，因時
效完成而當然消滅。」可知我國公法上請求權之消滅時效係採權利消滅主義無疑。從而公法上請求權因罹於消滅時效當然消滅，不待當事人抗辯，與民法採「抗辯權發生主義」者有別。而農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農地重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。又「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令。」為100年10月14日修正前農地重劃條例施行細則第51條前段所規定，是以，農地重劃案件之差額地價請求權，係屬公法上請求權，其命繳納程序，100年10月14日前須依修正前農地重劃條例施行細則第51條前段規定，須向民事法院聲請支付命令，取得執行名義後，方能移送強制執行；而主管機關函請參與農地重劃之土地所有權人繳納差額地價之函文，僅為通知性質，並非行政處分，亦非執行名義，主管機關對於差額地價請求權之公法上請求權，其時效在行政執行法施行前發生之案件，類推適用民法15年消滅時效，惟其殘餘時效期間，於行政程序法施行後，超過5年期間者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，已如前述。
⒋本件農地重劃案件，被告於85年10月9日以85投府地劃字
第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊乙份，通知訂正分配面積及差額地價，是以，原土地所有權人之繳納義務自此確定，被告亦自此始有差額地價請求權，其時效原類推適用民法15年規定，惟行政程序法於90年1月1日施行，其殘餘時效期間超過行政程序法第131條5年時間，故本案農地重劃差額地價請求權於94年12月31日已屆滿（因遇假日延至95年1月2日），被告雖分別於89年12月8日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日以函文通知原告繳納，原告未繳納，被告亦未於6個月內起訴請求，最後於97年9月8日以府地劃字第09701718600號函命繳納後，以此為執行名義於99年1月12日移送強制執行，差額地價請求權時效並無中斷，然該差額地價請求權已於95年1月2日罹於消滅時效而當然消滅，被告於99年4月6日對原告收繳之424,968元，係屬無法律上原因而受有利益，原告受有損害，該當公法上不當得利，原告起訴請求返還系爭款項，核有理由。
五、綜上所述，本件被告在上開差額地價債權罹於時效消滅後，已不具受領清償之權源，其仍自原告受領424,968元即構成公法上不當得利之要件，從而，本件原告本於公法上不當得利返還請求權之法律關係，請求被告返還所受領之給付424,968元，自屬適法有據，應予准許。本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 1 月 9 日
書記官 李 孟 純