臺中高等行政法院判決
103年度訴字第295號原 告 張進輝被 告 交通部公路總局代 表 人 趙興華訴訟代理人 陳松堂複代理人 陳聰能 律師上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告交通部公路總局（改制前為臺灣省交通處公路局）為辦理西部濱海公路銜接段房裡－甲南（65K＋400－72K＋000）新闢工程需要，需用坐落前臺中縣○○鄉○○○段○○○○號內等328筆土地（合計面積24.4005公頃）及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經前臺灣省政府民國78年12月4日78府地2字第124752號函（下稱前臺灣省政府78年12月4日函）核准徵收，前臺中縣政府以79年5月11日79府地權字第83071號函（下稱前臺中縣政府79年5月11日函）、80年2月23日80府地權字第33961號公告（下稱前臺中縣政府80年2月23日公告）及80年4月23日80府地權字第069182號函（下稱前臺中縣政府80年4月23日函）公告依序徵收土地及地上農作物，並依規定通知所有權人領取補償費。原告以上開徵收案內之前臺中縣大安鄉（現改制為臺中市○○區○○○段○○○○號（即徵收後逕為分割後同段536-1地號，地目田，面積0.0491公頃）、同段第537地號（地目田，面積
0.1500公頃）、同段538地號（即徵收後逕為分割後同段538-3地號，地目田，面積0.0991公頃，以上3筆土地合稱系爭土地）及地上物所形成之徵收法律關係，因徵收處分效力未及於原告而不存在，而提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：「①被告交通部公路總局應以補辦徵收方式辦理（系爭土地）；②並應給付原告新臺幣（下同）2,880,612元，及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定年利率百分之5計算之利息；③且應自起訴狀繕本送達翌日起，至補辦徵收、合法發放系爭土地各項補償費完竣時止，分別於每年6月30日及12月31日，1年2期，每期給付原告82,303.2元。」。
二、原告主張略以：
（一）系爭土地現在登記「所有權人」為中華民國，「管理者」為被告交通部公路總局。本件既因前臺中縣政府未及時於公告徵收前發現，公告錯誤，未依照登記總簿所載之土地所有權人，以書面通知原告，且未於公告期滿後15日之法定期間內，完成錯誤更正及通知原告發給補償費完竣，前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收系爭土地及地上物行政處分之效力，自無從及於原告，被告交通部公路總局卻認為徵收仍屬有效，不但於86年1月21日開始強行侵入系爭土地上施工，開闢西部濱海快速公路，並於89年通車，更於102年7月18日上午10時，在召開協議價購會，欲在系爭土地上建設主線高架工程，被告交通部公路總局所屬西部濱海公路中區工程處（下稱中區工程處）更於103年1月21日函復原告，本件經最高行政法院98年度判字第992號判決駁回，並無再申請變更及補辦徵收情事，且相關補償費因原告未於提存之翌日起10年內領取，已歸屬國庫。
（二）本件需用土地人為被告交通部公路總局之前身臺灣省政府交通處公路局，因開闢西部濱海快速公路需用，報請前臺灣省政府核准徵收原告所有系爭土地及地上物，係依據行為時土地法第223條第1項第1款、100年6月15日公布土地法第222條、101年1月4日修正公布土地徵收條例第2條及第13條規定，本件因徵收效力未及於原告，應由需用土地人交通部公路總局以補辦徵收方式辦理。
（三）本件①徵收土地部分，有「核准徵收對象錯誤為徐瑞雲」「公告徵收對象錯誤為徐瑞雲」「公告通知對象錯誤為徐瑞雲」「補償費核發對象錯誤為徐瑞雲」「錯誤通知徐瑞雲發放補償費」「未於公告期滿後15日內之法定發給補償費期限內完成錯誤更正」「並未於法定期限內通知原告發給補償費完竣」之情形。又②徵收農作物水稻部分，有「核准徵收對象錯誤為徐瑞雲」「補償費發放對象錯誤為蕭添泉」「未於公告期滿後15日之法定發給補償費期限內，通知原告發給補償費完竣」之情形。另③徵收林作物防風林樹木部分，有「未核准徵收林作物（防風林樹木）」「補償費核發對象錯誤為蕭添泉」「錯誤通知蕭添泉發放補償費」「未於公告期滿後15日之法定發給補償費期限內，完成錯誤更正及通知原告發給補償費完竣」之情形。故前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收行政處分，就原告所有系爭土地及地上物所形成之徵收法律關係，因徵收處分效力未及於原告而不存在，依照內政部85年8月28日（85）台內地字第8507209號及90年1月17日（90）台內地字第9072118號函（下稱內政部90年1月17日函）意旨，需用土地人（本件即被告交通部公路總局）如仍需使用系爭土地，應另以補辦徵收方式辦理。
（四）依行為時土地法第231條規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」第235條規定：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。」前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收行政處分，就原告所有系爭土地及地上物所形成之徵收法律關係，既因徵收處分效力未及於原告而不存在，被告交通部公路總局自不得侵入系爭土地施工，然中區工程處竟認為：「本徵收案仍屬有效」，自86年1月21日起侵入系爭土地施工，建設西部濱海公路，致生原告無法種植水稻之損失，爰依民法第184條及行政訴訟法第7條之規定，合併請求被告交通部公路總局賠償原告無法種植水稻之損失。按系爭土地面積2,982平方公尺，每年可收穫2期水稻（6月、12月各1期），以臺中市地價及標準地價評議委員會101年第2次會議評議通過「每平方公尺水稻收穫價值」27.6元為計算，每期應賠償原告82,303.2元，故被告交通部公路總局應賠償原告自86年第1期起至103年第1期止共35期無法耕種水稻之損失共計2,880,612元。另被告交通部公路總局應自本件起訴狀繕本送達之翌日起，至補辦理徵收，合法發放系爭土地各項補償費完竣時止，分別於每年6月30日及12月31日，1年2期，每期賠償原告82,303.2元。
（五）79年6月21日原告前往領取補償費，拒簽切結書之理由：
1、內政部90年1月17日函說明三：「為避免已核准徵收之土地，於公告徵收前因產權移轉，致公告徵收土地之權屬資料與公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載不符，各直轄市或縣（市）政府對已核准徵收之土地，於辦理公告徵收前，應先重新核對土地登記謄本」。
2、由前臺中縣政府79年5月11日函公告徵收系爭土地及79年5月29日79府地權字第093143號函通知發放地價補償費函，「受文者」欄，均錯誤通知「徐瑞雲」，顯示前臺中縣政府顯未於辦理公告徵收前，先重新核對土地登記謄本，致發生「公告徵收土地之權屬資料與公告之日土地登記簿記載不符」「錯誤公告通知徐瑞雲」「錯誤通知徐瑞雲發放補償費」之情形，故本件發放徵收補償費，倘有誤領情事，是前臺中縣政府行政疏失而致誤發補償費，其責任應由前臺中縣政府自負，與原告無關，其理甚明。
3、惟查，原告為公告之日土地登記簿記載之所有權人，依行為時土地法第228條第1項規定，自有領取地價補償費及4成獎勵金之權利，而於公告期滿後15日內之法定發給補償費期限內，發給原告補償費完竣，此為前臺中縣政府依法應盡之義務，豈有切結書中「如於具領後有第三人提出異議，就要原告自願交還」之理？前臺中縣政府竟將自己上開行政疏失所應負擔之責任，推由原告負擔，命原告簽具內載「自願放棄先訴抗辯權，自願負法律上一切之責任」之切結書，不但依法不合，且不合理。
4、原告不簽此切結書，前臺中縣政府依法仍應發給補償費，但前臺中縣政府卻拒發補償費，遲延至85年4月16日85府地權字第88026號函始第1次通知原告發放補償費，顯已過怠遲誤法定發給補償費期限（即79年6月25日）甚多。
（六）又「徵收效力未及於正確的土地所有權人」之認定，必須於公告期滿後第16日起，始能認定，在此之前，尚無法認定，既無法認定，故徵收仍屬有效。蓋因「核准徵收後至公告期滿後15日，認定徵收效力未及於正確的土地所有權人之前」此段期間，市、縣地政機關必須依照上開行為時土地法之相關規定，辦理「應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」「進入公、私有土地實施調查或勘測」「於公告期滿後15日內發給地價及其他補償費完竣」等徵收業務，且在公告期滿15日前發現錯誤時，只要在公告期滿後15日內，完成錯誤更正，並通知正確的土地所有權人領取補償費完竣，徵收仍屬有效之故。倘在公告期滿後16日之前，就認定徵收處分不生效力，直轄市或縣（市）主管機關就無法於「核准徵收後至公告期滿後15日內」此段期間，依照行為時土地法相關規定，辦理應辦之徵收業務。亦無法於公告期滿後15日內發現錯誤時，在公告期滿後15日之前完成錯誤更正，及通知正確之土地所有權人，於法定期限內領取補償費完竣。又依照司法院院字第2704號解釋、司法院釋字第110號解釋之解釋文第2項所指「應『從此』失其效力」之「從此」二字，係指「從公告期滿後第16日起」，認定「徵收效力未及於正確的土地所有權人」之時間點，為公告期滿後第16日，在此之前，徵收仍屬有效。解釋文內之「應從此失其效力」，係指「應從公告期滿後第16日起失其效力」，故在徵收失效之前，徵收仍屬有效等語，並聲明求為判決如前所述。
三、被告交通部公路總局則略以：
（一）如被徵收之土地及地上物經徵收核准機關核准徵收，所徵收之土地之地號、面積及位置並無誤，僅因徵收執行機關其未及時查明被徵收土地所有權業已移轉予他人，致徵收核准機關仍依原土地清冊所載所有權人核准之情形，惟核准徵收後，徵收執行機關執行徵收程序中之公告期間，被徵收土地現所有權人知悉此徵收事由，向徵收執行機關請求更正，徵收執行機關予以更正被徵收人為該土地所有權人，並能依行為時土地法第233條之規定期限發放補償費予該土地所有權人，事後再將此事由報請徵收核准機關，如此亦符合國家徵收私有土地並合理補償人民之行為時土地法相關規定，自無須重新徵收或補辦徵收，該土地所有權人尚不得以此等情形，於事後主張該核准徵收土地之處分對其不生效力。
（二）系爭土地徵收案業經鈞院92年度訴字第886號、最高行政法院95年度判字第1606號判決原告敗訴確定在案。且原告於上開判決確定後，並以前臺中縣政府為被告聲明求為判決：「被告應給付原告按辦理重新公告徵收原告所有系爭3筆土地期滿第15日之公告土地現值計算之地價補償費，及按該等土地之地價4成計算之獎勵金」「被告應給付原告特別救濟金2,087,400元」「被告應給付原告上列費用自79年6月25日起至清償日止按年息百分之5計算之利息」「被告應給付原告農作物（水稻）補償費59,640元及法定遲延利息」，經鈞院96年度訴字第261號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，亦經最高行政法院98年度判字第992號判決駁回其上訴而確定在案。又原告訴請被告交通部公路總局應將系爭土地上瀝青路面、水泥、給配、石頭之地上物剷除回復原狀，並將土地返還原告。被告交通部公路總局應給付原告332,412元，及自88年3月18日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，並應自88年3月18日起至回復原狀之日止，按「每年6月30日、12月31日各1期」，每期給付82,303.2元予原告，亦經臺灣高等法院臺中分院92年度上更（一）字第4號確定判決認為無理由，不應准許，駁回原告之訴確定在案。原告竟仍以被告交通部公路總局無權占有系爭土地為由，依民法第184條規定，訴請被告交通部公路總局賠償上開損失金額，均無理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有本院92年度訴字第886號、最高行政法院95年度判字第1606號判決、及原告起訴狀附本院卷（第4-28、76-86、233-249頁）可稽，應堪認定。
五、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂依其所述事實在法律上顯無理由者，係指事件之事實明確無須調查，且法律上之主張亦顯無理由者。現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則，主觀訴訟以保護人民主觀之公權利為目的。所謂公權利，為法律所保護之權利或利益，自亦必須由法律保障其實現。因此，須個人之權利或法律上利益遭受公權力之違法侵害，在行政訴訟上始應給予對應之救濟（最高行政法院98年度判字第404號判決參照）。次按「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」「行政法院認原告之訴為有理由者，除別有規定外，應為其勝訴之判決；認為無理由者，應以判決駁回之。
」行政訴訟法第188條第1項、第195條第1項分別定有明文。
則原告之訴，併存有顯無理由及其他無理由之情形時，行政法院應優先以其訴為顯無理由，不經言詞辯論予以駁回，而無須於行言詞辯論後，再以原告之訴有其他無理由情形，予以駁回，以維訴訟經濟（最高行政法院97年度判字第1046號判決參照）。
六、經查，原告前曾就同一原因事實對被告內政部提起確認訴訟，聲明求為判決：「確認前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收行政處分（含由前臺中縣政府79年5月11日函單獨公告徵收土地、80年2月23日公告徵收地上物，及80年4月23日函公告徵收地上農作物），就原告所有系爭土地及地上物所形成之徵收法律關係，自79年6月26日起因徵收處分失效而不存在。」經本院92年度訴字第886號判決駁回其訴。原告不服，提起上訴，亦經最高行政法院95年度判字第1606號判決駁回上訴，而確定在案，有各該判決附本院卷（第76-86、2
33 -249頁）可稽。查上開判決業已確認徵收核准機關前臺灣省政府（嗣由內政部承接其該部分業務）關於系爭土地含土地上之農作物及地上物之核准徵收，並無失其效力及對原告不生效力之情形，是原告請求確認前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收，就原告所有系爭土地含土地上之農作物及地上物，所形成之徵收法律關係，自79年6月26日起失其效力，即為無理由，亦有上開判決可稽（本院卷第86頁、第248頁背面參照）。從而，系爭土地及其上農作物與地上物之徵收處分有效且合法存在，又系爭土地已於86年4月3日登記為前臺灣省所有，管理者為改制前之臺灣省交通處公路局（即本件被告），有臺灣省臺中縣土地登記簿附本院卷（第37-42頁）可稽。系爭土地既因合法有效之徵收處分而由前臺灣省取得所有權，並供上開西部濱海公路銜接段房裡－甲南（65K＋400－72K＋000）新闢工程之用，嗣後即無再辦理或補辦徵收之餘地。
七、又按人民之財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟該條規範意旨，主要在確保個人依財產之「存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，此存續保障係在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，尚無從據此導出人民有請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。且依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條等規定，所謂土地徵收係指國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人（所有權人）間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條及第58條等），無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照）。又土地徵收條例第13條規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，係需用土地機關申請徵收時，辦理土地徵收之程序規定，亦非賦予人民之請求權。故原告對被告交通部公路總局提起本件行政訴訟，並聲明求為判決「①被告交通部公路總局應以補辦徵收方式辦理系爭土地」，依原告所述之上開事實及法律上之主張，在公法上無法作為被告發生給付之原因及依據，故原告此部分之訴在法律上顯無理由。
八、另原告主張前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收行政處分，就原告所有系爭土地及地上物所形成之徵收法律關係，既因徵收處分效力未及於原告而不存在，被告交通部公路總局竟自86年1月21日起侵入系爭土地施工，建設西部濱海公路，致生原告無法種植水稻之損失，爰依民法第184條及行政訴訟法第7條之規定（本院卷第14、329頁參照），合併請求被告交通部公路總局賠償原告如上述聲明②③無法種植水稻之損失及利息云云。按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形（最高行政法院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。故原告依該條規定，對被告內政部提起確認訴訟，聲明求為判決：「確認前臺灣省政府78年12月4日函核准徵收行政處分（含由前臺中縣政府79年5月11日函單獨徵收土地、80年2月23日函公告徵收地上農作物林產物，及80年4月23日函再次公告徵收地上農作物之處分，就原告所有系爭土地及地上物所形成之徵收法律關係，因徵收處分效力未及於原告而不存在」之訴（業經本院於103年11月28日另以103年度訴字第295號裁定駁回原告之訴），合併對被告交通部公路總局請求其他財產上之給付（即上開聲明②③無法種植水稻之損失及利息），其程序上即無不合。惟查，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文規定，但該條所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院101年度判字第1047號判決、102年度判字第658號判決意旨參照）。如前所述，原告對被告內政部提起確認公法上法律關係不存在之訴，為不合法，業經本院上開裁定駁回在案，則原告合併對被告交通部公路總局合併請求其他財產上之給付（即上開聲明②③無法種植水稻之損失及利息），揆諸前揭法律規定及說明，即失所附麗，應將此部分之訴駁回之。
九、至於原告對被告內政部及財政部國有財產署起訴部分，因不合法，另由本院以裁定駁回之。
十、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良法 官 詹 日 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 28 日
書記官 詹 靜 宜